内蒙古自治区鄂托克前旗公共卫生与医疗问题

内蒙古自治区鄂托克前旗“公共卫生与医疗问题” 的调研总结 2006年7月30日，中央民族大学管理学院所承担的国家985课题“关于民族地区公共管 理与公共政策研究”的子课题民族地区的公共医疗与卫生课题组（课题组成员： 带队老师王纪芒，学生有本院2005级研究生张娜、孟志敏、姜伟，2006级研究生徐慧杰） ， 来到此行的目的地内蒙古自治区鄂托克前旗，开始为期一周的社会调查。 鄂托克前旗位于内蒙古的中南部，毛乌素沙漠腹地，面积1827万亩，所辖人口7.24万 人，其中蒙族人口占总人口的31%，是一个蒙族为主题，汉族占多数的少数民族地区。2005 年底，全旗地区生产总值为13.9亿元，财政收入达到1.1亿元，农牧民人均纯收入为4796元， 我们的调查采取了访谈调查的方式来收集我们所需要的第一手资料。 一、调查的主要对象 我们把此次调查分成了这样几个层次： 第一个层次，收集鄂托克前旗政府关于医疗卫生改革的有关政策、法规，政府在医疗 卫生事业方面近三年之内的财政预算和决算的情况，财政收入的大致状况，卫生机构的设 置等，这些资料主要由相关的政府机构来提供。 第二个层次：对有关部门及其领导进行访谈。我们首先访问了卫生局长，他向我们介 绍了整个卫生系统的基本情况，包括地方病的防治、主要的地方性的疫情及其防疫措施， 结核病的防治措施、新型农村合作医疗情况的进展，前旗的主要医疗机构、乡镇卫生院的 管理制度、乡镇卫生院的标准化建设等情况，使我们对前旗的公共卫生和医疗事业发展的 轮廓比较清晰。其次，我们访问了旗政府所在地的主要国有医疗机构，包括卫生防疫站的 站长，鄂托克前旗医院院长、蒙医院的院长、妇幼保健院院长，对于每个医疗机构的领导 都进行了长达2个小时的访谈，对这些医疗机构，我们主要了解每一个医疗机构的人员设置、 设备的配备、每年的营业收入、所存在的主要问题等。对于这些医疗机构的访谈调查，感 慨颇多，收获很丰。 第三个层次：对乡镇卫生院的调查。 1由于我们要了解的一个主要方面是农村地区的公 共卫生问题，而目前在农村地区具体承担公共医疗卫生的是乡镇卫生院，所以乡镇卫生院 是我们重点调查的重点。鄂托克前旗对乡镇卫生院在管理上主要实行了下列制度和措施： 1 严格说来，乡镇卫生院的称呼是不准确的，以前在“乡办乡管”的时代，乡镇卫生院在行政上隶属于各 个乡镇机构，但现在是“县办县管” ，和乡政府几乎没有什么关系。事实上，它们就直接叫卫生院。 但我们在此继续沿用乡镇卫生院的说法，是便于让大家明白它的来历。 （1）乡镇卫生院标准化建设，共投资 201 万元。重点建设 4 个中心卫生院，投资 100 万元，其中县级财政支持 20 万，鄂尔多斯市投入 80 万元，其中 70%的资金用于基建、增 加设备和人才培养。4 个中心卫生院包括城川、昂素、布拉格、上海庙镇卫生院。该地区 下辖 9 个苏木乡镇，基层卫生院 9 所，做到了一个乡镇一个卫生院，有嘎查村卫生院 57 所， 个体诊所 36 个，卫生局下一步将组织村卫生室人员考试，加强村一级的卫生机构建设。 （2）组织乡镇卫生院院长的公开竞聘，实行院长负责制。 在当地领导的配合下，我们选择了4个卫生院：城川卫生院、珠和苏木卫生院、昂素卫 生院、敖勒召旗镇卫生院，这4个卫生院非常具有代表性。其中，城川卫生院的服务半径最 大，服务人口最多，达1.2万人，和城川交界的陕西定边、榆林的农牧民也到这个卫生院来 看病，它们的经济效益在前旗的所有卫生院中是最好的，但他们对于承担合作医疗这一部 分不是很情愿，但是既然政府对于乡镇卫生院的定位也是公共卫生，政府在卫生院的房屋、 设备、人员工资等方面投入很多，所以卫生院不得不做这件事。 珠和苏木卫生院则代表了内蒙农村 2地区典型情况。这个地方地广人稀，服务人口只有 2000人，在实行“县办县管”之前几乎倒闭，医生吃不饱饭，有的只能回家种地，现在在 政策的扶持下基本可以维持下来，但所承担的医疗服务非常有限，设备老化，人才短缺。 敖镇卫生院在前旗政府所在地，由于要承担公共卫生的责任，所以是刚成立起来的， 属于因事设置，目前人员不稳，设备不齐，政府的财政拨款仅能维持人员的工资；由于地 处旗政府所在地，医疗机构众多，所以在提供医疗服务方面，不仅没有优势，反而成为它 们的劣势。 昂素卫生院是最有特色、最有活力的。昂素也是典型的少数民族地区，院长非常具有 开拓精神，各种事业搞得有声有色，他们既积极配合政府的合作医疗工作，同时又主动为 农牧民提供基本的医疗服务，在做法上有许多创新，比如联诊联治，他们积极和银川的有 关大医院配合，在昂素卫生院所作的检查，可以直接作为在银川进行治疗的依据，而不必 让病人再做一次检查，这样既节省病人的金钱，又赢得了宝贵的治疗时间，深受广大农牧 民的欢迎，当然，这样做的前提是昂素卫生院院长高超的诊断水平。他们为许多农牧民建 立了健康档案，并开通健康服务热线，由医院的医生定期访问农牧民，提出健康建议，而 且这些都是免费的。此外，他们还开通了一个通道生命救护绿色通道。 通过对基层卫生院（包括旗直卫生单位）的考察，我们发现普遍存在的主要问题有这 样几个：一、人员的编制问题。各卫生单位向我们普遍反映医院人员超编，人满为患，人 浮于事，吃饭的压力很大，而卫生院没有人事权，没有权力把多余的人员辞退；二、人才 断档。由于条件艰苦、待遇低等原因，很难引入高级人才，没有受过大学教育的人员在基 2 牧区也统称农村。 层的乡镇卫生院服务。三、新型农村合作医疗的开展情况。对于新型农村合作医疗的开展， 各卫生院反映不一，有的卫生院认为开展合作医疗对于医院的运行和维持是一件非常有利 的事情，如珠和苏木卫生院和敖镇卫生院，它们几乎全靠开展合作医疗的拨款来维持人员 工资，以及靠合作医疗带来的病人来支撑门诊量；有的则认为合作医疗工作干扰了医院正 常的医疗业务，如城川卫生院；昂素卫生院则有一套完整的制度和激励方式，实现了合作 医疗与基本的医疗服务的有机结合。四、关于合作医疗的问题。新型合作医疗的开展只有 一年多的时间（2005年开始实施） ，筹资方案为：国家20元，自治区政府15元（5元为追加 资金） ，市政府、旗政府、及农牧民个人各出10元，每人的合作医疗基金总计65元。前期， 主要通过发放宣传材料致农牧民朋友的一封信 、电视台、旗报等进行动员宣传，至去年 年底，全旗农牧区参合率为80.4。新型合作医疗以大病统筹为主，去年的封顶线为2500 元，加上二次补偿，2005年最高的报销金额将近5000元。今年的封顶线确定为6000元。旗 领导介绍说鄂前旗的参合率是90%，但从基层了解的数据与此有所出入，低于政府提供的数 据。不过，农牧民对于它的接受和相信有一个过程，相信参合率会越来越高。 第四个层次，对基层卫生院的住院病人的访问。在城川卫生院访谈时，我们对在这里 住院或治疗的病人做了简单的调查，主要考察了他们的日常卫生习惯、对于治病看病的感 受，对于合作医疗的参与情况与认知情况，访谈的对象共有5人。 第五个层次，对于敖镇个体诊所的访问。对于个体诊所进行调查的目的，主要是为了 了解它们如何开展业务，如何生存。因为目前国家对于个体诊所的营业范围有一个很严格 的限制，它们对于国有医疗单位的服务具有拾遗补缺的性质，同时，由于经营机制灵活， 竞争激烈，这些个体诊所成为基层卫生医疗服务中非常活跃的力量。它们也希望承担起一 些社区卫生服务及合作医疗的职能，但这个问题非常复杂，目前政府在这方面有严格的限 制和规定。 二、所收集的资料及资料的处理 此次调研，我们收集了大量的第一手资料，这些资料都是我们将来撰写调研报告的理 论依据。目前，我们收集到的资料大致有三类。 第一类是我们直接和各有关人员进行访谈的访谈录音。对于每次所做的访谈，我们都 用录音笔做了录音，目前录音资料的整理正在进行当中。 第二类是各医疗机构的基本资料。我们所调查的卫生医疗机构有卫生局、卫生防疫站、 妇幼保健院、蒙医院、旗医院、乡镇中心卫生院（旗直医院） 、个体诊所，对于它们的资料， 只要是成文的资料我们尽可能收集、拍照，这些资料非常丰富，有图片、简报、工作总结、 机构的情况介绍、宣传材料等。 第三类资料是旗政府的有关资料，包括近三年