农村党支部的职能与作用

农村党支部的职能与作用 在实行村民自治制度以后，我国农村基层形成了“乡政村治” 的基本政治格 局。所谓“乡政 ”，是指以乡这一级作为国家基层政权单位，代表国家，负责执 行国家政务；所谓“ 村治”，是指以村这一级作为社会自治单位，代表农民，负 责治理农村内部事务。 “乡政村治 ”格局的形成，意味着政治国家同民间社会有了 基本的分野，公民获得了一定的自由空间和自主权利。但是， “乡政村治” 格局的 出现并非意味着村这一级可以完全独立于国家政权体系的管理和规制之外，变 成若干个“法外自治王国 ”。村民自治是事务性自治，而不是实体性自治（即村 自治） 。国家政务的推行在很多时候必然要延伸、下沉到村这一级，具体落实到 每个村和每个村民头上。因为每一个村的居民不仅是这个村的村民，而且是国 家的公民；村也是乡镇基层政权组织行使国家管理职能和推行国家政务的实体 性条件与对象。在实行村民自治制度以后，乡镇政府同村民委员会的关系同人 民公社时期相比发生了重要的变化，乡镇政府同村委会的关系不再是领导与被 领导的上下级关系，而是指导与被指导的协助与合作关系。这种变化的确给乡 镇政府行使国家管理权和推行政务带来了很大的困难。从制度和组织机理来看， 之所以出现这种困难，根本的原因在于授权方式的不同。村委会是由农民直接 授权（即由村民直选产生） ，乡镇政府则是由农民间接授权（即由乡镇人民代表 大会选举产生） 。村委会的权力不是来自乡镇政府，村委会与村委会之间也没有 通过共同的契约关系和委托授权方式授权给乡镇政府。这样，在国家政权组织 与村民自治组织之间、村民自治组织与自治组织之间，就发生了权力关系的“断 层”。 然而，上述分析只是一种单向度的表象分析，并不能反映我国政治体制的全 部内容和实质。我国是共产党领导的国家，共产党在国家政治生活中居于执政 地位，即使是在出现“ 乡政村治 ”格局以后，共产党的乡镇一级组织即乡镇党委 同农村党支部之间并没有相应地出现相对分离关系，从而使村党支部相对于乡 镇党委而言获得了自治权。相反，乡镇党委同村党支部的关系仍然是上下级关 系、领导与被领导关系，仍然必须按照民主集中制的原则办事。因此，在有机 连接党的领导与村民自治、国家政权组织与农民自治组织，修复基层政治体制 断层方面，党的农村基层组织具有重要的作用。从这个意义上来看，在实行村 民自治制度以后，农村党支部获得了重新确定自己的角色与功能的制度空间与 现实的可能性与必要性。那么，在实行村民自治制度以后，农村党支部的角色 与功能应当是怎样的呢？下面，让我们以宪法、 村民委员会组织法以及党的 有关政策、文件为依据，结合有关理论进行初步的分析。 （一）基本角色 本文所讲农村党支部的“角色” ，是指政治角色，即农村党支部在农村基层 的政治地位、法律地位。从这个角度看，在实行村民自治制度以后，农村党支 部的基本角色主要包括以下几个方面： 1领导核心地位 我国的宪法和中国共产党章程都明确规定：中国共产党是中国社会主 义事业的领导核心，在国家政治生活中居于领导核心地位。 党章第32条还专 门规定：“街道、乡镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和 保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。 ”中国农村村民自治制 度是党在农村实行社会主义民主政治的具体实践，是社会主义民主政治建设事 业的一个不可分割的重要组成部分，因此，在农村实行村民自治制度，同样必 须坚持共产党的领导核心地位。正是根据这一逻辑，在中华人民共和国村民 委员会组织法第三条中明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国 共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律、支持和保障村民 开展自治活动、直接行使民主权利。 ”那么，如何理解党在农村的“ 领导核心地位 （作用） ”？根据 党章 和村民委员会组织法的有关规定，结合农村工作 的实际，我们可以将“ 党的领导核心地位 ”从以下三个方面来具体理解： 第一，农村党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心。在一个农村里， 有党支部、村委会、经济合作社、共青团支部、妇女联合会、民兵等主要组织， 这些不同的组织承担着农村政治、经济、社会管理等多方面的功能。党的领导 核心地位具体体现就是，这些组织必须服从和接受村党支部的领导，紧密团结 在村党支部周围，这种服从和团结不仅是思想上的，更重要是组织上和行动上 的。 第二， 农村党支部是党在农村各项工作和战斗力的基础。 党章第31条 规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战 斗力的基础。 ”农村党支部是党在农村最基层的组织，也是党在农村基层一切工 作的落脚点，党的路线、方针和政策以及各项具体工作任务，都要农村党支部 去宣传，去动员和组织群众学习、掌握，并且要通过党支部成员的模范带头作 用，去影响和带动群众，使之得以贯彻实施。党在农村的各项工作任务的完成 以及党的路线、方针、政策的贯彻落实，只能通过农村党支部这一组织资源， 而不能通过其他任何别的组织资源，否则，就不能够最充分、最广泛地动员群 众、依靠群众和造福群众，就有可能偏离甚至背离党的宗旨与目标。 第三，农 村党支部是党联系农民群众的主要组织载体。农村党支部处在同农民群众最接 近的地位，同农民群众有着天然的密切联系，具备广泛和直接联系广大农民群 众的客观条件。而在农村现有各种正式组织之中，村委会是管理村民内部事务 的自治组织， ，它不能够同上级党组织和政府发生直接的联系，它的作用是有限 的；而农村的妇女组织、青年组织、民兵组织以及其它经济合作组织尽管在一 定的意义上联系着一部分农民群众，但是，它们的活动内容、目的与实际作用 也是有限的，不能够最广泛地联系农民群众。因此，要在农村最充分、最广泛 地代表农民群众的愿望和利益，维护和实现农民的利益，最主要和最根本的组 织载体只能够是农村党支部。 以上分析表明，农村党支部的领导核心地位不是 一种抽象的原则规定，而是一种具体的实践要求。党支部的领导核心地位既是 在法律上明确规定了的，也是在政治上不可动摇、不可代替的。农村党支部的 领导核心地位要求在农村，村民委员会等群众自治组织，妇女、青年、民兵等 群众组织都必须接受村党支部的领导，在党支部的领导下开展自治活动和各项 工作。 2国家代理人角色 马克思主义政治学的基本原理指出，国家是在社会中产生但是又同社会日 益相脱离并且凌驾于社会之上的力量。从这一原理来看，在国家与社会的关系 中，国家高于社会，国家统治社会，国家可以同社会保持各自的相对独立性。 在我国现行的社会主义社会，国家同社会的这一关系仍然没有发生改变。尽管 农村村民自治制度的实行是国家还权于农村社会的行动，但是，国家在农村社 会的主权始终存在。国家是由主权、政府、人口和领土等有机要素组成的政治 实体，而主权是国家的灵魂与核心。在中国国家主权范围内，每一个村庄都是 它的主权、政府人口和领土不可分割的组成部分。因此，国家主权范围的任何 一个村庄，尽管实行村民自治，但是不能够脱离国家主权（即国家对这一地方 的最高统治权）的制约。政治学关于国家与政府关系的理论进一步指出，政府 是国家的重要组成因素，是国家在一定时期的代表，国家的基本职能通常主要 是由政府来承担和执行的，但是，政府不能等同于国家，更不能代替国家。实 行村民自治制度以后，政府在农村行政管理职能的弱化并不意味着国家主权在 农村的弱化。 在人民公社时期，我国农村基层实行“政社合一” 的政治体制模式， 在这一模式中，实行党的一元化领导，国家管理与社会管理融为一体，政治生 活与社会生活融为一体，因此，基层党组织既是国家代理人，又是政府代理人； 既是国家代理人，也是社会代理人，基层党组织集多种代理人角色于一身，权 力高度集中。在实行村民自治制度以后，农村基层党组织的角色实际上发生了 体制性的分化，基层党组织主要是作为执政党的一部分，充当国家代理人角色， 而政府代理人角色由乡镇政府担任，社会代理人角色由村民委员会和其它社会 组织担任。农村党支部作为党的基层组织，其主要角色是国家代理人。有国内 学者认为，作为国家代理人，农村党支部书记以及支部成员理当享受国家付给 的“代理费”，也就是由国家付给党支部书记和支部成员一定的工资。但是，实 行村民自治以后，农村党支部成员同村委会成员一样，都属于非国家公职人员， 他们的工作报酬，只能够以“误工补贴” 的形式由本村群众根据实际经济条件决 定补贴名额和补贴标准。这似乎就把村党支部同村委会的角色与地位混作一团， 农村党支部既不像是国家代理人，也不像是社会代理人，而是一个十分尴尬的 角色。如果仅仅简单地从“委托代理” 关系的一般意义上理解农村党支部目前 的处境，仅仅从报酬给付的角度看问题，难免会把问题简单化和庸俗化。农村 党支部作为国家代理人，之所以没有从国家那里享有代理工资报酬，变成实实 在在的“公家人 ”，一方面同国家经济困难和财政短缺有关，31中国现有大约 70-80万个村级单位，如果由国家给每个村的党支部成员发工资，将是一笔巨大 的财政负担，这也不符合中国国情；另一方面，也同中国共产党的宗旨与原则 有关。农村党支部成员生活在农村，工作在农村，他们已经拥有国家分配给自 己的土地等生产资料，可以满足自己的生活需要，就难以获得超过当地群众的 特殊利益。尽管农村党支部作为国家代理人，没有得到国家财政支持和供养， 但是，国家在政治上赋予了党支部重要的政治地位和法律地位，党支部在村一 级的存在，意味着国家政权的根基在农村。只要中国共产党作为中国唯一执政 党和国家政权唯一领导核心这一政党体制不改变，党组织作为国家政权维护者 和代理人的角色就不会改变。 3政务推行者角色 在农村基层“ 乡政村治 ”的格局下，由于乡镇政府与村委会的关系发生了变 化，村委会不是乡镇政府行政业务上的下属，因此，国家政务的推行和实施不 能够采取行政命令的方式，更不能以强迫压制的方式。 村民委员会组织法第 四条规定：“ 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和 帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民 族乡、镇的人民政府开展工作”。那么，乡镇人民政府如何对村委会工作进行指 导、支持和帮助，村委会如何对乡镇政府的工作进行协助，必须具体问题具体 分析。而在乡镇政府与村委会之间，既熟悉国家政策意图，又了解本地农村实 际情况的，应当是村党支部。借助于农村党支部的中介作用，可以把乡镇政府 对村委会工作的指导、支持和帮助变成村委会的实际需要，把村委会对乡镇政 府的协助变成有效的合作。 具体就国家经常延伸、下沉到村一级的政务而言，主要包括组织地方和基 层政治选举、征粮收税、计划生育、社会治安、义务教育、环境保护、义务兵 役等方面。这些方面国家政务的推行，不能够直接作为工作任务命令村委会实 施执行，必须首先通过村党支部的宣传、号召和教育引导，使村民了解国家的 实际要求，明确自己的责任和义务，然后，在村委会的协助配合下完成。从政 务推行的责任承担方面来看，责任人应当是党支部，而不是村委会。只有在党 支部书记与村委会主任实行交差任职的情况下，才可以将政务推行的责任定位 于村委会主任。现在，有不少地方农村党支部书记认为，将上述国家政务推行 的责任赋予自己，是虚权，是吃力不讨好、得罪群众的苦差事，应当赋予自己 一定的农村经济事务管理权。这种想法从根本上讲是不正确的。另一方面，在 现实中，党支部将农村经济管理权、利益分配大权、社会公共事务的直接管理 权掌握在自己手中，而把国家政务的推行责任交给村委会主任，这也是不恰当 的，是颠倒轻重主次关系的表现。这种权力与责任关系的错位必然导致两委关 系不清，职责不明，争权夺利，冲突对抗。因此，要从根本上理顺农村两委关 系，必须明确党支部的政务推行者角色和村委会的村务管理者角色，在二者权 力与责任边界清晰的前提下谋求两委合作与协调。有人总是在两委权虚权实、 利大利小方面作比较，认为对哪一方不公平。这些想法只是看到眼前与暂时的 情况，是一种孤立、静止和片面的观点。实际上，在村委会选举对村党支部成 员和党员、合法村民开放以后，所有人的机遇和选择是平等的，制度的公平性 已经具备。具体就一个人而言，在党支部工作或在村委会工作，一方面取决于 个人志向与才能，另一方面取决于群众的认可与支持。如果在村委会工作，就 是村务管理者，如果在党支部工作，就是政务推行者。 4村务监管者角色 尽管国家法律将村务管理权、决策权以及具体执行权赋予了村委会，但是， 这并不意味着村党支部对村民自治内部事务完全就处于无权地位，也不是意味 着村党支部对村民自治内部事务完全可以不承担任何权力和责任。我们姑且撇 开两委交差任职的情况不说，仅就两委分任的情况而言，村党支部在村民自治 内部事务中也是具有重要职责的。 国内部分研究村民自治问题的学者和实际工作者认为， 党章第9条对村 党支部职责的六项规定同村民委员会组织法第19条对村委会职责的八项规 定存在交叉重叠，这是导致两委矛盾的主要根源。实际上，如果从理论上仔细 推敲这“六项规定 ”和“八项规定”，二者并不存在根本冲突。在党支部职责的 “八 项规定”中，第一、四、六项完全是党务和政务方面的内容，第二、三、五项涉 及村民自治内部事务。但是，值得注意的是，这几项规定中都明确提到村委会、 村民会议和村集体经济组织，并不是把权力和责任完全归于党支部一方。这几 项涉及村民自治内部事务的规定其基本前提十分清楚，那就是，党支部在其中 发挥领导和监督作用，主要角色是领导者、支持者和监督者；村委会、村民会 议以及村集体经济组织在涉及自身具体工作的事务方面起基础性作用，主要角 色是执行者和承担者。具体而言，当农村经济建设、社会公益事业与公共事务 的原则、方向、计划在党支部的领导下确定以后，党支部从监督保证的角度发 挥作用，村委会和其他组织从执行者的角度发挥作用。党支部不一定直接参与 村民自治内部具体工作的管理，而是实行监管。而党支部实行监管的主要依据 就是党在农村的路线方针政策，国家有关法律法规，人民群众的意见、愿望与 要求，在这一方面，党支部不是无所作为，而是大有可为。这种监管者角色对 于农村社会经济事务的发展具有重要的作用，同样也是功不可没的。 （二）基本功能 本文所讲的功能，是指农村党支部在村民自治制度背景下应当发挥的基本 作用。根据对村民自治制度背景下农村党支部角色的分析，我们可以将党支部 的基本功能确定为以下几个方面： 1政治领导功能 农村党支部的政治领导功能是由其所具有的政治领导核心地位决定的一项 重要功能。这一功能的具体内容包括：宣传、贯彻、执行党的路线方针政策和 上级党组织以及本村党员大会的决议；保证国家宪法和法律在本地区的实施； 领导和推进农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，支持和保证村民 依法开展自治活动；负责组织和落实国家政务的推行；维护民族团结和国家统 一；开展思想政治工作，对农村党员和群众进行思想政治教育，传播先进文化， 促进农村精神文明建设的发展；抓好党组织的自身建设，发展党的组织，提高 党员素质，向村委会和其他群众自治组织推荐自己的优秀分子担任领导者，维 护党的利益和威信。 2利益表达功能 政治学理论认为，在现代国家政治生活中，政党组织的一个重要功能就是 利益表达功能，政党组织将本阶级成员和其他社会成员的利益要求综合为政策， 从而赢得社会的广泛支持。32党章规定，中国共产党的宗旨是全心全意 为人民服务，实现和维护人民的利益是共产党的全部责任与首要任务。江泽民 总书记在党的十五大上又进一步提出了“三个代表” 要求，其中，始终代表最广 大人民群众的根本利益是“三个代表” 的落脚点。要真正做到为人民服务、为人 民谋利益，农村党支部必须关心群众疾苦，倾听群众意见和呼声，深入群众， 开展调查研究，掌握农村、农业和农民问题的最新动向，及时、准确、全面地 向党中央和上级党政领导部门反映情况和问题，让中央和上级了解各地农村的 真实情况，以便作出科学合理、切实有效的政治决策，将广大农民的利益要求 综合进国家政策之中。另一方面，村党支部应当在村集体经济收益分配、土地 和山林湖塘承包、公共福利事业建设等涉及群众利益的村务管理事项方面向村 委会和有关经济组织、农民合作组织反映群众的意见和要求，保证农村利益分 配原则和利益分配制度的公平合理性。 3服务支持功能 在村民自治制度背景下，农村党支部的服务支持功能包括为村委会开展工 作服务和为村民生产生活提供服务两个主要方面。从为村委会开展工作服务来 看，包括为村委会开展工作提供政策法律咨询，提供后备人才队伍，提供道义 支持，争取乡镇党委政府对本村工作的理解信任和支持，还包括争取动员群众 参与和民意支持。从为村民提供服务方面来看，包括支持村民依法行使民主权 利，支持村民依法从事生产经营活动、发展多种经营、增加收入、改善生活水 平的经济活动，支持村民遵守国家法律维护国家利益的正义行动，支持村民开 展积极健康的精神文化活动；帮助农村老弱病残者解决生活困难，帮助农村群 众抗击各种自然灾害，恢复生产和生活秩序，帮助群众维护自己的合法权益， 抵御各种不法侵害，调解农村各种民间纠纷，公平公正地处理民间矛盾和农民 家庭矛盾，帮助农村群众建立良好的邻里关系，努力营造良好的社会环境。 4监督制约功能 农村党支部的监督制约功能主要是对村委会和农村集体经济组织以及农民 合作组织的行为进行政治监督和法律监督。党支部依据国家政策和法律，按照 多数村民的意见和要求，对村委会执行村民授予和国家法律赋予认可的权力行 为进行及时的监督，向村委会提出基本的问题和意见，以便村委会及时改正。 党支部对农村集体经济组织和农民合作组织的监督制约主要不是对他们内部具 体经营方式、经营业务的干预和插手，而是保证他们依法经营，符合国家有关 政策和法律，同时保证他们公平办事，体现内部成员多数人的利益。党支部在 农村的监督制约作用还在于对农村各种非正式组织如宗族组织、宗教组织和黑 恶势力的活动进行监督制约，及时向国家和上级领导部门反映情况，确保农村 社会的稳定。 五、 加强基层组织建设，完善农村党支部角色与功能的经验分析 通过对村民自治制度背景下农村党支部的角色与功能的理论分析，我们从 理性认识的层面建立了一套理想化的模式，这种理想模式的普遍实现，有待于 在实践中不断探索，总结成功经验，吸取反面教训。从广东省近几年的实践来 看，在加强农村基层党支部建设，完善党支部角色与功能方面取得了一些具有 价值的经验，广东经验不仅受到国内外学者的关注和好评，而且受到中央有关 部门的肯定。概括起来，广东经验主要有以下几个方面。 （一）实行农村党支部“两推一选” 和“二选联动” 为了提高农村党支部的凝聚力和战斗力，增强农村党支部自身的素质，广 东省在广泛学习借鉴内地有关省市农村党支部建设经验的基础上，形成了具有 广东特色的党支部建设经验。其中，一个最重要的经验就是实行农村党支部“两 推一选”和“二选联动”。 “两推一选”的具体做法是，在进行村党支部换届选举时， 一方面由村党员大会提出村党支部新一届成员的候选人名单，另一方面由村民 或者村民代表提出党支部成员候选人名单，把党员大会提名结果同村民提名结 果综合起来，再确定党支部成员正式候选人，最后回到党内，由全体党员大会 民主选举产生村党支部班子成员。 “二选联动” 的具体做法是，在农村村委会换届 选举时，同时考虑村党支部的选举，鼓励村在任党支部书记和支部成员、普通 党员参加村委会主任的竞选，如果当选为村委会主任的人本身就是村在任党支 部书记，就实行两委一肩挑；如果当选村委会主任的人是支委成员或普通党员， 则通过召开党员大会，尽量让在党员群众中威信高的党员村主任当选为村党支 部书记，原任村支部书记必须让位下台；如果当选为村委会主任的人不是党员， 原任党支部书记也要下台，先由镇党委委派一位临时党支部书记，等条件成熟 时再产生村党支部书记。广东省有关部门的领导人认为，之所以要求在村民直 选中失败的村党支部书记下台，主要原因就是，如果一个党的支部书记在农村 真正有能力、有威信，综合素质强，一般能够赢得选举，就不会埋没党的人才； 在一次村党员和多数村民都参加了的民主选举中，党支部书记如果不能经受民 主选举的洗礼和考验，仅仅只得到少数选民支持，就不能体现“三个代表” 要求， 就是给党丢脸和抹黑。我们决不能再在农村做“群众不需要党需要，群众不欢迎 党欢迎，群众不信任党信任，群众不依靠党依靠”的怪事。 “二选联动 ”在广东有两种具体不同的方式，一种是先党支部改选，根据党 支部班子的情况，再进行村委会改选，争取把有广泛民意基础的党支部书记推 荐给村民选举委员会，经过民主选举程序，党支部书记当选为村委会主任，实 现两委交叉。这种两委交叉方式从程序上是先支委后村委，广东顺德市、东莞 市、广州市花都区和从化市等多数地方采用这一方式。如果村党支部整体素质 强、群众威信高，则有可能村两委完全重合， “一套人马，两块牌子” 。广东南海 市、东莞市有的农村就存在这种情况；另一种是先村委会改选，根据村委会成 员的情况，再进行党支部改选，如果村委会主任是原任村支书，就直接实行一 肩挑；如果当选村主任的人是支委、普通党员，则再经过党员大会选举，使村 委会主任当选为党支部书记，原任党支部书记必须让位。这种两委交叉方式从 程序上看是先村委后支委。广州市沙河镇、番禺区部分农村、增城市部分农村 等少数地方采用这种方式。 “二选联动 ”机制的引入，使广东农村村委会与党支部的关系出现了四种主 要的交叉形式：（1）党支部与村委会完全交叉重合，一套人马，两块牌子； （2）党支部书记和村委会主任由一人兼任，两委其他成员分任，两套班子，一 个首脑；（3）党支部书记与村委会主任分任，委员实行交叉兼职；（4）党支 部与村委会基本分任，或者由是党员的村委会主任担任村党支部副书记，或者 是由村党支部委员当选村委会副主任，两委之间简单交叉。 “两推一选 ”和“二选联动”机制的引入，明显提高了党支部和村委会成员的 素质，提高了两委班子的威信和号召力，增强了两委协调与合作，减少了两委 之间的摩察成本，减少了农村干部编制职数，降低了农村治理成本，从而，使 农村党支部和村委会在实际上达到两强合作的“双赢” 结果。实践证明，广东农 村实行的“两推一选 ”和“二选联动”机制是解决目前党支部面临的两委关系问题、 自身素质问题、工作作风问题和群众威信问题的有效举措。 （二）在村级选举中赋予党组织建议权 为了在村委会选举中体现党的领导核心地位与作用，保证农村基层选举合 法、公平、公正地进行，为农村两委协调合作奠定基础，2002年1月，广东省委 组织部、民政厅进一步制定了广东省村民委员会选举办法实施细则 。这一细 则根据广东农村的具体情况，结合上一届村委会直选工作的经验教训以及基层 第一线工作部门的意见，专门规定了在村委会换届选举中乡镇党委具有提出村 委会成员候选人建议意见的建议权。该实施细则规定：“乡镇党委在村民选举委 员会召开提名大会前，应根据考察和民意调查的情况，提出新一届村委会成员 的候选人建议意见，交村民选举委员会。村民选举委员会应将乡镇党委的建议 意见张榜公布或印发给村民，并且在一定范围内作说明。 ”这一规定的主要意图 就是保证党对农村村民自治组织的领导地位，以有利于农村两委在将来的协调 与合作，有利于两委交叉兼职，有利于减少选举的不必要环节与不利因素的干 扰和影响。乡镇党委建议权的行使，首先经过村党支部，由村党支部根据本村 现任村委会班子成员的实际工作业绩和群众意见，向乡镇党委汇报，乡镇党委 再向村民或者村民代表进行摸底调查，核实情况，最后作出决定，向村民选举 委员会提出建议人选名单。而东莞市的有些镇在2002年村委会换届选举时，实 际上把党组织的建议权交给村党支部，村党支部直接根据工作考核和民主评议 的情况，形成新一届村委会成员建议名单，上报镇党委审查备案，经镇党委认 可以后，建议意见交给村民选举委员会，向村民公布。对于乡党委和村党支部 的建议意见，村民在进行选举时，可以采纳，可以部分采纳，也可以不予采纳， 而乡镇党组织不强制农民。 在村委会选举中赋予基层党组织建议权，既不是指定、任命和委派，也不 是强制干预民主选举，而是找到了一种将多数群众意愿同党组织意图有机结合 起来的有效途径，同时也找到了将党的领导作用同村民自治有机结合起来的着 力点和具体依托。这种做法在一些地方的实行，收到了较好的效果。乡镇党委 建议权的行使，使村委会选举中党组织获得了制度安排上的新空间，它能够切 实有效地防止基层选举中利用选举搞裙带关系和任人唯亲，防止农村公共权力 被少数不正义势力获取，是保障农村选举公平公正、提高党组织威信和战斗力 的新举措。乡镇党委建议权的行使，通过村党支部将乡镇党组织和政府同村民 自治组织联系起来，弥补了“乡政村治” 格局中基层政治体制的断层，使国家代 理人同社会代理人能够在制度化基础上谋求合作，既推行国家政务，有管理农 村村务，达到国家与社会关系的和谐。 当然，我们也要注意到，在村委会选举中赋予乡镇党组织建议权具有明显 的局限性。基层党组织的建议权必须保持适度行使，不能变成变相的强制命令 和内定。如果不能把握好这一权力行使的度，就可能引发同农村群众的矛盾和 冲突。从2002年初广东省东莞市、广州市等地农村换届选举的情况来看，由于 一些地方乡镇党委在村委会换届选举之前，进行民意调查和考察工作做得不够 细致，听取群众的意见不够充分，同群众和普通党员沟通不够深入，把建议意 见变成了划框定调，引起群众和党员的不满和反感。有的地方出现了抵制乡镇 党委建议名单的现象。例如，在广州市沙河镇 K 村，村党支部和村民选举委员 会的工作人员前脚在村务公开栏上贴出乡镇党委的建议名单，村民后脚就把它 撕下来；有的地方出现选民要求把建议名单从秘密写票处撕下来才肯投票的对 立现象，例如广州市花都区的 L 村。还有的地方乡镇党委不顾群众的意见和民 愤，执意把一些群众怀疑有严重经济问题的在任村干部列入建议名单，导致村 民集体罢选，近3000人有组织地堵塞交通要道以示抗议，例如东莞市桥头镇 S 村。这些情况说明，在村级选举中，基层党组织首先要充分相信群众，尊重群 众和依靠群众，不能过分地将自己的意见强加给农村群众，更不能违背群众意 愿，违反法律规定，给民主选举制造障碍。基层党组织的建议权应当有重点、 有针对性地使用。乡镇党组织应当在进行充分调查研究的基础上，排查出问题 村，将工作重点放在问题村，把行使村委会换届选举的建议权主要用来针对问 题村。而对于正常和比较正常的村，应当放手放心地让群众依法进行自由、公 开的选举，保证和支持群众充分行使民主选举的权利。 （三）建立农村干部培训考核评议制度 为了适应从农村管理区向村民委员会转型的制度变迁，在1999年，中共广 东省委和省政府在全省范围内开始进行农村基层干部培训，专门建立了培训工 作领导班子，编写和印发了培训教材，制定了培训计划，将这一工作当作基层 工作的一件大事来抓。从培训内容来看，主要包括：党的路线方针政策教育， 国家有关法律法规教育，广东农业、农村和农民问题专题研究与探讨，村民自 治制度建设问题，乡镇党委建设问题，农村党支部建设问题等等。33同时， 在农村“三个代表 ”学习教育活动中，进一步按照 “三个代表”要求，对农村党支 部成员进行了专门培训和教育。通过一系列培训和学习教育活动，提高了农村 基层干部的思想政治素质，促进了观念转变和工作作风、生活作风的转变，重 新树立了党支部的良好形象，提高了党支部的威信和号召力、战斗力，选好配 强了农村党支部书记，健全了农村党的组织和民主生活制度。农村党支部凝聚 力的增强，增强了党组织的吸引力。在一些地方，农村有文化、有能力、群众 基础好、年富力强的优秀分子积极主动地向党组织靠拢，要求加入共产党。甚 至在一些经济发达的农村，民主选举产生的非党员村主任、民营企业家出身的 村委会主任也积极要求入党。例如，广州市沙河镇龙洞村，1999年村民直选产 生的村委会主任一正两副都是非党人士，但是到2001年，村主任已经加入共产 党。34在深圳市宝安区沙井镇，有一个村叫民主村，一个村叫共和村，民主 村的村主任当选时不是党员，但是在2001年申请要求入党；共和村的副主任不 是党员，现在也在积极争取入党。35 在对村党支部、村委会干部的考核方面，广东农村各地建立了一套切合本 地实际的考核评估指标体系和考核评估制度，对于促使基层干部积极作为，在 其位、某其政，发挥自己应有的作用，起到有力的鞭策和激励作用。例如，在 广州市沙河镇，镇党委和镇政府制定了一套切合城市近郊、工业化、现代化水 平较高农村实际的村级干部考核评估指标体系，这一体系主要包括：经济建设 工作，党建工作，宣传文体与精神文明建设工作，计划生育工作，社区卫生与 环境保护工作，社会治安工作，教育工作，社区服务与公共福利工作等14项指 标。每一项指标按照一定的分值予以量化，按照百分制由群众和上级主管部门 打分。分出优秀、称职、一般和不称职四个等次，根据不同等次，由镇党委和 镇政府审批他们在村里享受误工补贴与奖励工资的标准。另外，在东莞市的虎 门镇，也是实行这一种量化考核评估的方法。由于量化考核评估方法把群众民 主评议同上级党委和政府部门权威评议与专业评议结合起来，考评的权威性与 公正性、可信性比较高，基层干部一般大多数能够接受。基层干部考核评议的 制度化、正规化和科学化，进一步促进了农村基层干部思想作风和工作作风的 转变，激励他们积极进取，脚踏实地，兢兢业业，廉政勤政，把国家政务同村 级事务结合起来，积极履行自己的职责和功能，较好地完成各项工作任务。 （四）加强村民自治地方立法和配套政策法规建设 在中央赋予广东地方立法权的一些特殊政策以后，广东省人大按照重要和 全国人大“先行一步，搞好立法试验” 的指示精神，在各方面加强立法力度，为 改革开放和现代化建设建构完备的法律体系和提供有力的法律支持。在村民自 治制度的法律建设方面，就村民自治地方立法而言，从1998年以来，广东地方 先后颁布实行了广东省实施， 中华人民共和国村民委员会组织法办法 、 广东省村民委员会选举办法 、 广东省村民委员会选举办法实施细则 、 广 东省村务公开条例等地方性法规。在相关配套法规政策方面，制订和颁布了 广东省村民自治示范方案 、 关于在全省乡镇推行政务公开的意见 、 广东 省村务管理办法（试行） 等。 特别值得一提的是，2001年12月，由广东省委 办公厅、省人民政府办公厅联合制订颁布的广东省村务管理办法（试行） ， 将实行村民自治制度以后农村党支部同乡镇党委的关系、农村党支部的地位、 党支部同各种村级组织的关系、村务管理的原则、村务管理的具体方法、村务 管理人员的教育管理、两委会议与工作制度进行了明确细致的规定，这一办 法对目前政