农村信用社内控机制存在的问题

农村信用社内控机制存在的问题、成因及对策 农村信用社作为经营货币的特殊金融企业，防范和控制风险始终是最重要的工 作，而内部控制又是控制风险的关键。当前农村信用社积聚的大量金融风险， 与长期以来农村信用社内部控制上的缺陷和执行内部控制制度不力有着直接的 联系。因此，切实加强农村信用社内控机制建设已显得尤其必要和迫切。本文 试从农村信用社在内控机制上存在的问题入手，在产权关系和体制上挖根求源， 找出病因，进而提出对策措施。 一、问题：内控的边缘化和制度缺损及软化 现代经济管理学告诉我们，内控作为企业约束、自我管理的自律行为，是保证 其经营安全、实现经营目标的不可或缺的重要管理形式。作为高负债、高风险 的金融业尤为如此。从巴林银行的倒闭到近期金融系统发生的经济案件，几乎 无一不是金融机构内部控制不严所致。因此，内控与业务经营是存在于同一事 物的两个不同方面，它是现代金融企业对其业务经营活动进行控制、管理的主 要工具。但是，目前农村信用社内控的边缘化和制度缺损及软化却相当严重。 一是表现在内控意识淡薄。一些人对信用社内部控制的概念是陌生的，往往把 内控制度简单理解为建章立制，认为有了规章制度便有了内控机制，忽视了内 控是在业务过程中环环相扣的动态监督机制。少数领导还把内部控制与业务发 展和效益对立起来，将内控看作是捆绑自己手脚、制约业务发展的绳索，因而 极力淡化，将内控置于可有可无的境地。二是内控体制不顺。由于内部监督部 门受同级经营管理者的领导，因而使内部监督部门缺乏独立性和权威性，从一 定意义上来讲，也就谈不上对其实质性的监督和检查。三是内控力量不足。一 个县级联社一般仅有 3、4 名内审人员，有的还担负着纪检监察任务。同时，由 于电算化业务的快速 发展，一些内审人员的自身素质已不能适应业务发展的需 要。四是制度建设不到位。当前农村信用社内控制度还未形成权责分明、平衡 制约、规章健全、运作有序的体系，一些制度不完整。如对新业务和计算机业 务的管理制度滞后，适应不了新业务的发展；对经营管理者权力和责任界定不 够清晰，其个人决策和责任行为没有一套可操作的制度制约，造成事实上的有 权无责，因而诱发了一些违法经营和经济案件的发生。并且，一些农村信用社 在内控制度建设中重此轻彼，各取所需，缺乏系统性，影响了内控制度整体作 用的发挥。五是制度难以落实。一些领导在业务经营中重发展、轻管理，重业 务、轻监控，重规模、轻质量，忽视了内控监督的重要性，从而使制度的贯彻 落实失去了组织保障；个别领导在制度执行上对人不对已，对别人要求严，对 自已要求松，将自己凌驾于制度之上；更有个别领导借理事长、主任之名，行 以权谋私之实，假公济私，独断专行，使制度形同虚设，破坏了信用社内控机 制建设，增大了信用社的经营风险。 二、成因：内部人控制与体制的模糊性 产生以上问题的根源，不仅是一个管理与监督层面上的问题，而且与农村信用 社长期以来产权不清晰有着直接的关系。产权经济学创始人科斯认为，产权体 现的主要不是人与财产的关系，而是指财产的所有者实际拥有的、实施一定行 为的权利。按现代企业制度来讲，企业产权包括最终控制权与剩余索取权，而 且最终控制权与剩余索取权必须统一。但是，由于农村信用社体制改革不到位， 最终控制权无法对经营者实行有效约束。目前，在农村信用社赖以运转的资本 中，股金无足轻重，占资本绝大多数的公共积累未进行股权量化，处于所有者 虚置状态；对单个社员来说，由于股额较小，股权分散，其股金对信用社的经 营状况起不了多大作用，而且也不会对其切身利益带来多大影响，从而挫伤了 民主管理的积极性。由于缺乏明晰的产权制度的内部支撑，加之所有者（入股 农户）与经营者（信用社主任）在信贷、财务信息和金融知识上的严重不对称， 使民主管理流于形式，从而导致信用社内部人控制达到了严重的程度。由于缺 乏来自所有者的强力监督，因而使信用社经营者在经营中失去了自我管理、自 我约束的动机，农村信用社有效的监督机制也难以真正形成。其次，由于农村 信用社自建社以来，历经了下放人民公社及生产大队管理、下放贫下中农组织 管理、所社合一、政企合一等数次磨难，过后又由农业银行领导和管理，1996 年后又由农金体改办、人民银行、银监机关管理，管理体制的曲折变迁，使农 村信用社的性质、制度定位、发展方向、管理方式始终处于一种“ 剪不断、理还 乱” 的状态，直到现在，农村信用社在管理上还存在着许多盲点和真空。体制的 模糊性，造成了制度供应的缺位和滞后，使农村信用社难以形成一套系统的、 有效的内控机制。 三、对策：标本兼治、综合治理 由于农村信用社在内控机制上所存在问题的严峻性和农村信用社发展的不平衡 性，因此，建立和完善农村信用社内控机制应采取“ 标本兼治、综合治理”的对 策。具体要抓好四大体系建设： （一）完善自我约束体系 农村信用社作为一个自主经营、自担风险的独立法人企业，其自我约束体系的 完善则是建立内控机制的根本。而要建立完善的自我约束体系，首要问题是明 确产权关系。针对当前农村信用社产权关系上存在的弊端，农村信用社产权结 构应区别不同情况，有选择性地吸收一些现代股份制企业的优点。一是制定合 理的增股扩股计划，大力吸收社员股金，增大股金占资本总额的比重。二是按 照有关规定对信用社公共积累进行股权量化，以明确产权关系，解决资本虚置 问题。三是为切实解决因股权结构分散化和控制平均化所造成的社员对信用社 关切度不够、影响力微弱的问题，应增大单个社员最高持股比例的有关规定。 并且，区别情况，改革农村信用社“一人一票”制度所造成的投票控制权平均化 弊端，实行一人一票与一股一票制度相结合的表决方式或有限度的一人多票表 决方式，使股份制与合作制优势互补，实现有机结合。四是大力吸收内部社员 股。虽然提高社员入股金额可以增加社员对信用社的关切度，但是，由于大多 数农民资金相对拮据，难以入股，加之由于信息不对称和我国农民参与意识较 差等因素，因而使内部人控制现象难以清除。因此，部分发达地区的农村信用 社应借鉴国外现代企业管理经验，大力吸收内部社员股，实施经理股票期权和 内部职工持股制，增大内部社员股比重。这样，不仅增强了信用社的盈利动机 和防范金融风险动机，而且调动了经营管理层自我监督的积极性，节约了监督 成本。在明晰产权关系的同时，要加快农村信用社体制改革步伐，建立“ 三权分 立、权力制衡” 的法人治理结构。一是分设决策机构、执行机构和监督机构。即 社员大会和由它所产生的理事会，行使信用社的决策职能；主任作为代理人， 行使执行职能；监事会行使监督职能。二是建立分权决策、权力制衡机制。社 员大会是信用社的权力机构，对信用社理、监事会成员选聘、经营报告审查、 股利分配和机构拆并等重大问题决策；理事会根据社员大会授权确定的经营目 标和政策，对信用社主任等高级经营管理人员进行任免，对信用社较为重大的 问题进行决策，对经营者的业绩进行考核和评价；信用社主任受聘于理事会， 在理事会的授权范围内自主地进行经营决策，管理信用社日常经营活动；监事 会对信用社财务和理事、主任的行为进行监督。从而建立一个自我管理、自我 约束的法人治理结构。 （二）重塑行业监督体系 由于明晰农村信用社产权关系，从根本上完善自我约束体系需要一个较长时期 的调整过程，不可能一蹴而就，因此，要强化农村信用社内控机制，当前最迫 切的就是重整行业监控，强化行业自律。目前农村信用社的行业监督机制实行 的是联社主任领导下的总稽核负责制，监督部门在履行职责时，其工作可能会 受到本级经营管理者的干预，其独立性被削弱，不利于监督职能的发挥。为改 变这种状况，一是在县联社一级实行监事长兼总稽核，与理事长平级，享受同 职待遇，直接对社员代表大会负责，县联社稽核审计和纪检监察部门直接受监 事会领导，不再受县联社理事长、主任制约，独立履行对本级联社、信用社理 事会和经营班子工作的稽核监督职能。二是改革信用社各级内审工作的组织体 系。农村信用社各级稽核审计部门除对同级监事会负责外，还是上一级审计稽 核部门的派出机构，同时接受上一级稽核部门的领导和管理，其人员任命、调 整、撤换及工作待遇、工作考核和工作奖惩也直接由上级稽核部门进行管理。 这样，可大大减少稽核工作各种干扰，形成一套垂直、独立、权威和高效的稽 核监督工作体系。三是要切实解决稽核队伍数量和素质问题。要做好稽核工作 必须要有一定数量的稽核人员编制作保证，有些管理人员可精简可兼任，但稽 核人员编制数量不能少且要专职，保证每个社 1 个。要把那些思想作风好、业 务素质高、懂电脑管理的同志选 拔到稽核队伍上来，不要滥竽充数，不能越俎 代疱。四是要强化对稽核人员的管理。对稽核人员实行持证上岗制度、轮换和 回避制度，并定期进行考核，对不称职的要及时作出调整，对以权谋私、违反 信用社各项规章制度的要加倍予以处罚。五是要加大稽核力度，增加检查频率。 在开展各项常规稽核的同时，抓好对各级信用社主要负责人的年度审计和离任 审计，突出风险性、效益性监督，对发现的问题要严肃查处、坚决纠正，不断 增强内控机制的有效性。 （三）强化保障协调体系 一是加强制度建设。对现行的一些内控制度要进行梳理和修订，对已经过时的 内控制度要及时予以 废止。同时要根据新业务的发展需要和农村信用社法人治 理结构的新变化，及时制定与之相配套的新的内控制度。并且，按照“ 双人、双 职、双责”的原则，健全岗位责任制，形成责任分离的制约制度。二是要加强教 育培训，各信用社、联社要有的放矢地进行深入细致的思想政治工作，有针对 性地开展职业道德教育、遵纪守法教育、廉政建设及法律法规教育，对有劣迹 的职工要弄清他们的收入来源，建立跟踪帮教档案，落实帮教措施。并加强案 例分析，开展正反典型教育。同时，要加强业务培训，让职工了解和掌握业务 操作程序，使其在工作中按制度办事，少出纰漏。三是建立和完善社务公开制 度，将内部监督、舆论监督、社会监督、组织监督有机结合，使农村信用社各 级班子成员及重要部门、要害岗位人员的廉洁自律行为始终处于上下级和群众 的监督之中。四是强化和改善金融监管。金融监管作为农村信用社外部监管体 系，对于农村信用社内控机制的形成和完善具有极大的促进作用。当前，对农 村信用社的金融监管应在突出合规性和风险性监管的同时，按照有效性、审慎 性、全面性、及时性及独立性的原则，督促农村信用社健全内控机制。并且， 将金融监管与金融服务相结合，对事监管与对人监管相结合，事后监管与事前 监管相结合，改进监管方式，保证农村信用社安全、稳健运行。 （四）建立奖惩激励体系 一是各级农村信用社要将内控制度执行情况纳入年度综合考核，并按照“ 分级管 理、逐级负责、层层落实、责任到人”的管理办法，签订内控制度执行及案件防 范责任书，把责任分解落实到各个单位、部门、职员，年末在考核考评的基础 上，逗硬奖惩，并与评先、晋资、晋