关于进城务工人员流动路径、就业政策

关于进城务工人员流动路径、就业政策 和社会保障制度选择的思考 【内容摘要】中国现有的农村劳动力资源约在 4.5 亿人以上,需要合理有序流动 和转移就业的农村剩余劳动力保守估计在 2 亿人以上，现在我们指所称的进城 务工人员（城市里所俗称的农民工），实际上就是随着中国城乡社会的城市化、 工业化和现代化进程，农村剩余劳动力流动和转移形成的必然结果。解决好农 民进城就业问题是解决“三农” 问题的关键环节 ，也是我国各级政府“重中之重” 的工作任务。本文拟通过对进城务工人员的流动路径、就业政策和社会保障制 度选择的思考和分析，努力为促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发 展，为统筹城乡发展、构建和谐社会提供一个有深度的政策探讨和强有力的智 力支持。 【关键词】 进城务工人员（农民工） 流动方式 就业政策 社会保障 序言 党的十六大政治报告强调指出， “就业是民生之本” 。并且首次提出了统筹城 乡经济社会发展，全面建设小康社会的奋斗目标。十六届三中全会做出关于进 一步完善社会主义市场经济体制的决定，要坚持以人为本，促进经济社会全面 协调可持续发展的发展观和人的全面发展。十六届四中全会又提出加强党的执 政能力建设，构建社会主义和谐社会的战略任务。要实现和完成上述的奋斗目 标和战略任务，必须把加快发展作为党和政府执政兴国的第一要务，激发全社 会创造的活力，促进公平和正义，增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会 政治安定和职工队伍的团结。要不断完善社会主义市场经济体制，推进经济结 构的战略性调整，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹 人和自然的和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场 机制在经济社会资源合理配置中的重要基础性作用。以促进经济的发展、保持 社会的稳定、推进精神文化的和谐为根本目的，以增强企业的活力与竞争力、健 全和完善社会保障制度为核心内容，提高各级政府对经济的宏观调控能力和对 社会事务的行政管理能力，提高社会管理和公共服务的水平和效率，当前特别 要加快和促进农村剩余劳动力合理、有序流动和异地转移就业，积极推进中国 农村的城市化、工业化和现代化进程，从而为全面构建社会主义和谐社会提供 强有力的体制保障和社会民意基础。 毋庸讳言，进城务工人员问题是当前中国经济体制转轨和社会形态转型期 2 里最为敏感的社会经济和政治问题。在新形势下，农民群众迫切希望通过进城 就业务工的方式来切实改善家庭生活和改变人生命运，其直接的动因就是因为 他们已经成为并将继续成为农村社会的潜在失业者，进城务工人员是从农村剩 余劳动力转化而来，是伴随着我国农村工业化、城市化和现代化进程而出现的 新的社会新阶层和特殊利益群体，他们的心理预期就是要在经济发达地区或是 新兴工商城市中找到新的就业机会和改善生活的巨大空间。事实上他们已经成 为城市产业工人的主体和生力军，他们的劳动价值创造和社会服务活动，已经 并正在为城乡经济社会的全面协调可持续发展做出重要而积极的贡献。但是他 们劳动权益和社会保障制度严重缺失的情况，成为制约我国统筹城乡社会发展 和农村劳动力素质有效提升的“瓶颈” ，成 为社会经济利益矛盾不断激化和城乡 居民社会心态严重失衡的“催化剂” ，成 为构建和谐小康社会，保持经济社会繁 荣稳定的“绊 脚石” 。 在市场经济条件下，要解决进城务工人员的劳动权益和社会保障制度缺失 问题，就必 须站在实践“ 三个代表”重要思想，树立和落实科学发展观的高度，来 深刻认识和思考统筹城乡社会发展对于加快中国工业化的重要意义。要进一步 完善我国的民主宪政制度，将宪法中民主自由的原则加以规范化、制度化和法 制化，从保障农村居民享有公民居住和自由迁徙权开始，建立和完备宪法诉讼 制度，保障城乡公民的基本权利和自由；要改革现行二元户籍管理制度，打破二 元社会结构对农村社会和农民自由流动的束缚和制约，给予进城务工人员以标 准的市民待遇；加强劳动与经济关系的立法，加快劳动权益维护和社会保障制 度建设，为进 城务工人员提供宽松的政策法制环境、宽厚的人文关怀环境和宽 容的社会舆论环境，逐步从二元经济和社会结构向现代一元社会结构过渡，这 是构建社会主义和谐社会的基本前提，也是统筹城乡经济社会发展必然的政策 选择和制度性安排。 作为成熟、理性和负责任的地方各级政府，应该在城市规划、户籍管理、普 及教育、计 划生育、完善立法、加快城 乡基础 建设、完善社会保障制度以及推进 行政管理改革上，不断推进观念更新、制度创新和政策调整，努力为进城务工人 员提供良好的就业、生活、居住、学校、就医 环境和条件，加强劳动行政监察执 法，教育和督促各类企业的经营管理者，贯彻执行党和国家的方针政策和法律 法规， 营造出和谐稳定的社会人文环境和健康向上的企业文化氛围。各地要及 时出台相关的政策文件和指导性意见，维护进城务工人员经济政治和社会精神 文化方面的合法权益，保障他们享有市民同等的社会福利和社会保障制度，消 除部分市民对进城务工人员的歧视，帮助他们尽快适应乃至逐步融入到城市现 3 代文明之中。 面对我国社会形态由二元结构向一元结构社会的逐步过渡，必须以科学发 展观为指导，深入研究制定适合我国国情和各省省情的经济发展战略，坚持走 以信息化带动工业化，以工业化促进信息化的新型工业化道路，结合实际，因地 制宜，科学制订和实施发挥本地有比较优势和核心竞争力的经济产业政策，形 成本地规模化、集约型的优势主导产业集群和工业发展体系。充分考虑城市中 新生就业人口的不断增长和进城务工人员大量涌入等实际因素，正确处理好发 展技术密集型、资本密集型和劳动密集型的关系，当前尤其要利用产业的升级 和分化，在加快发展以高新技术为支撑的加工制造业得同时，加快新兴产业的 分化和升级， 发展以现代服务业为主体的第三产业，同时注意发挥劳动密集型 企业的积极作用，千方百计吸纳和安置城乡社会剩余劳动力资源。现阶段特别 要对加快农村剩余劳动力的流动和转移路径， 就业政策和制度设计，以及城乡 社会保障制度的层次性选择等相关研究，为促进新一轮经济社会的协调发展提 供适用政策和理论支持。 一、城乡社会保障制度的层次性选择 总体而言，我国进城务工人员现阶段明显具有城市和农村两种属性和双重 身份，加之各地区经济社会发展的不平衡，城乡政治文明和精神文化需求的差 距，城乡社会保障方式和保障标准的不同一，决定了进城务工人员对社会保障 制度的现实需求，既不同于农民阶层成员，也不同于普通的城镇居民。因而规划 和设计进城务工人员社会保障制度时，要适合他们的特点和需求，政府职能部 门应根据这些特殊群体的特殊需求，考虑设计和制订有别于城镇社会保险制度 的缴费门槛较低，缴费标准有弹性，待遇层次可选择，操作方式简单灵活，便于 保障关系转移、接续的社会保险（保障）实施方案。考虑到目前我国依然是城乡 二元经济和社会结构现状，可将多元化的社会保障制度安排作为一种过渡性的 管理状态和现实的制度性选择。随着未来我国社会主义市场经济体制的不断完 善，经济社会的全面协调可持续发展和人的全面发展，随着我国综合国力的增 强和城乡社会公民整体素质的不断提升，届时城乡二元的经济和社会结构必然 被一元社会结构所取代，多元化的社会保障制度必然被一元化的社会制度安排 所代替，最终实现城乡社会保障制度统一的远景目标。 1、提升社会保险的统筹层次。首先加强政策制定和宣传教育工作，要根据 “合理、适度、有效” 原则，来推动进城务工人员自愿、有序地参加到社会保险乃 至社会保障制度中来。其次结合各地经济社会发展的实际，结合进城务工人员 及其家庭的不同需求。从社会保险的险种选择上看，从工伤、失业、医疗三个最 4 急需的险种入手，然后再逐步地推进到养老、计划生育、住房公积金和其他劳动 福利制度，逐步推进各项社会保险制度的落实和完善，提高社会保险覆盖面和 他们的实际参保率，提高进城务工人员的生活质量和社会福利水平。再者也是 最重要的政策措施就是提升整个社会保险制度的统筹层次，逐步推进社会保险 由市级统筹向全省统筹方式过渡，推动社会保险金统筹部分资金的自由流转， 进一步简化社会保险的流转、接续手续，为进城务工人员提供实际的制度保障 和社会利益。 2、加大社会保险制度的改革。各地经济社会发展不平衡，城乡社会贫富之 间的差别明显，进城务工人员就业条件和生活环境差异较大，他们对社会保险 的需求和层次也不尽相同，建议政府部门加强政策调研对现行社会保险政策和 制度做必要的调整。例如，针对企业和个人缴费负担大和基数高的现状，相应地 调整社会保险的缴费比例和基数。尝试将现阶段进城务工人员的社会保险“五 险合一”，减少险种的设置，合理确定缴费比例，以方便 进城务工人员办理和接 续。待实施条件成熟和技术许可时，建议全国推行社会保险的“ 一卡通”制度，建 立健全劳动力自由流动和劳动流转受益制度。既能保证他们享受和接续最基本 的社会保险，又能保证社会保险基金的正常、有效地运转。 3、加大政府对社保的扶持力度。现代开放的民主社会是贯彻和落实以人为 本执政理念的社会，是关注民生、体恤民情和畅通民意的社会，各级政府要根据 公共财政收入和可支配财力的状况，制定健全和完善的社会保障制度与政策， 建议将社保资金的筹集方式由现行的个人和企业分摊的方式，改为由个人、企 业和政府三者合理分摊的方式，这样有利于提高职工的劳动福利待遇，降低保 险制度的现实门槛；有利于减轻企业高成本、高赋税的负担，降低经营管理成本， 提高企业的市场竞争力和抗御风险的能力；也有利于拉进政府与企业和职工的 距离，提升政府部门执政为民的形象和为纳税人服务的意识；同时要实行公共 财政政策，省级财政要加大对农村基础设施建设的投入，加大向农村贫困地区 社保资金的转移支付力度，切实提高经济欠发达地区的城乡社会保障水平，维 持城乡经济社会的全面协调和可持续发展。 4、适时调整城乡最低保障范围。社会保障制度是促进社会公平与正义，维 护城乡秩序和社会稳定的重要法宝和利器。要积极动员政府财力和社会慈善机 构的力量，在推进保险资金的社会化募集上取得实质性进展，做实城镇社会养 老金保险的个人账户，推进农村社会保障制度的建立；推进城乡医保制度的“广 覆盖、高效率” ，切实解决“看病难、看病贵” 的社会问题；完善最低社会保障制度 措施，建立社会救济和社会互助体系，将实施社会福利政策的重点向农村社会 5 和经济贫困地区倾斜，使行政管理制度和措施更富有人性化。制定切实可行的 推进时间表，逐步分期、分批将所有生活或就业困难的进城务工人员，纳入所在 城镇的最低生活保障制度之中，从而为彻底打破二元社会结构，统筹城乡社会 保障制度奠定现实基础。 5、加快劳动权益和社会保障立法。根据社会法治原则，建议全国人大及其 常委会加快社会劳动权益和社会保障制度的立法进程，推进社会经济和劳动关 系的规范化、制度化和法制化，当前要推动劳动法、 公司法、 经济合同法和 民法通则等法律法规的及时修订和完善，适时增添对进城务工人员劳动权益 和社会保障制度的相关内容，以适应统筹城乡经济社会发展形势的迫切需要。 现阶段我们要及时出台就业促进法、 劳动合同法、 劳动者权益保障法、 工资 支付条例、 城乡社会保障条例、 农村社会养老保险条例和农村集体合作医 疗条例等法律法规和行政规章，为进城务工人员构筑有效的法律维权网。 6、考虑适时地开征社会保障税。随着经济的协调发展和社会财富的不断增 长，中央政府可以积极借鉴西方发达国家加强社会保障立法的有益经验和成功 做法，可以考虑适时开征全国城乡统一的社会保障税或社会保险税，以不断强 化全民的社会保障意识，强化社会保险金的融资渠道和依法征缴的力度，进一 步形成税收制度对经济社会生活的刚性约束，同时提高中央政府的可支配财力 和财政转移支付力度，以便更好地公平社会财富分配，减少地区、城乡之间的社 会贫富差距， 维护社会公平和正义，保持城乡社会的和谐稳定。 二、改革劳动力的就业政策与制度设计 面对我国城乡劳动力市场严峻的就业形势，可以通过改进现行的就业政策 和制度设计的方式，来扩大城乡劳动力的就业机会、延缓社会就业高峰的到来、 缓解就业和再就业压力。 一是要科学计量并缩短法定的工作时间。面对城乡劳动力供过于求、人力 资源的相对过剩和社会就业形势的日趋严峻，政府职能部门和学术理论界要深 入开展劳动力市场、就业理论和就业制度的研究，妥善应对复杂多变的社会形 势，制定合理科学的就业政策和就业制度。通过对企业管理经营成本和社雇用 劳动力实际成本的综合测算，及对企业员工劳动生产率的科学分析和可行性论 证之后，在适当的时间和条件下，探索推行企业每周实行四天工作制的就业制 度，规定企 业职工每周累计工作时间不超过 32 小时，努力扩大劳动力在市场和 企业的就业空间。 二是要严格控制企业随意延长劳动时间。针对相当一部分企业为了追求经 济效益的最大化，通过超常加班加点提高劳动强度，减低劳动力成本等方法损 6 害企业职工利益，要建议政府部门根据各行业的特点，适时出台全省性企业劳 动标准与工作时间的限制性规定，对计件工资制企业规定每日或每周最高的工 时标准；要求实行双休制的企事业单位不得加班加点，劳动密集型企业的加班 要遵循自愿的原则，并且每月加班时间不得超过 2 个工作日，以保护进城务工 人员的身心健康权和正常休息权。 三是要全面限制返聘退休人员的做法。机关企事业返聘退休人员虽然降低 企业的营运成本，但是挤占了大量的劳动力就业空间，要建议政府出台规定严 加限制机关企事业返聘退休人员，用这些单位腾空出来的就业岗位，来积极安 置城市的失业劳动者和进城务工人员，扩大城乡劳动力的就业机会。 四是适当推迟城乡劳动力的就业年龄。要加强对城乡劳动力就业前的教育 和培训制度，切实提高城乡劳动者特别是进城务工人员的综合素质。对于来自 于农村的劳动力，主要是通过延长农村中小学生在校就读时间，发展职业教育 和技能培训等方式，延缓和平复农村劳动力的就业高峰；对于来自城市的劳动 力，要通过扩 大高校和职校的招生规模和提高教学质量的办法，建立城乡统一 的劳动力就业培训和准备制度等。 五是制订积极鼓励非正规就业的政策。在鼓励发展企业规模经营和正规就 业方式的同时，要积极发展现代服务业、城乡第三产业和城镇社区服务业，制订 鼓励非正规就业的相关配套政策，给予劳务派遣公司等各类新的劳动用工形式 已正式的法律定位和实际认可，进一步降低城乡劳动力流动的成本，帮助进城 务工人员就地、就近、就便地实现“灵活就业 ”，以满足城乡劳动力不同的就业诉 求和生活需要。 六是改进城市失业救济金发放制度。针对当前城市中结构性失业现象普遍 存在，适龄 人员的劳动参与率普遍下降的情况，我们要改进现行的城市失业救 济发放制度，出台和制定新的政策措施，统筹兼顾城乡劳动力的就业需求，鼓励 城市下岗失业人员积极参与再就业和自主劳动创业活动，适时提高城镇劳动力 的劳动参与率和贡献率水平。 三、拓展农村剩余劳动力的流动路径 建立劳动力流动管理信息系统，对于扩大劳动力流量、进一步降低流动转 移和就业的成本，改善农村社会环境和农村家庭生活质量具有重要的意义。关 于现阶段扩大农村剩余劳动力有序转移和流动就业的方式，可以做多元化劳动 力的流动路径和转移方向的选择和考量。 一则是“正逆双向流动”相结合的劳动力流动与转移就业组合模式。如果能 够出台适当的政策和配套的管理措施，一方面可以鼓励进城务工人员从西部和 7 中部边远农村“到东部去”，我促进和推动农村剩余劳动力向东部沿海经济发达 地区、大中城市和中心集镇的正方向流动和转移就业速率，为农村剩余劳动力 寻找和释放新的就业空间和工作岗位；另一方面又要提倡他们“往西部流”，就 是要在保持自然、社会和民族生态平衡的基础上，积极鼓励和帮助进城务工人 员从就业时空上做逆方向的选择，有序、合理地将人口向中西部地区少数民族 地区流动，实施合理适度的移民就业工程，这样，既有效地参与国家西部大开发 战略的经济建设工程的实施，又促进边疆民族之间的相互融合的发展进程，这 对于减轻东部沿海城市的就业压力，促进劳动力分布的均衡和正常流动，保卫 边疆和巩固国防均具有重要的战略意义。 二则是推进劳动力的国际与国内的“双向互动”。实现农村剩余劳动力在国 际间的有序流动和转移就业，恐怕将是中国未来劳动力流动与转移就业的发展 方向和重要途径之一。但是现阶段促进劳动力国际流动的管理限制还较多，相 关法律、制度与政策措施也不配套。首先要解决的问题是国际用工信息渠道不 通畅，持续 就业保障和社会服务机制不够健全，加之国外企业普遍对劳动技能 和劳动者素质的要求较高，这些不确定因素的社会系统风险，加上国际间不可 控的民族、社会和宗教矛盾