农村综合改革的现状、问题与对策(修改稿)

农村综合改革的现状、问题与对策 徐元明 周春芳 刘 远 围绕“全面达小康，建设新江苏”目标，江苏省把农村综合改革作为巩固 和发展农村税费改革成果、促进社会主义新农村建设的重要抓手，以建立精干 高效的农村行政管理体制和运行机制，促进农村经济社会全面发展。 一、农村综合改革进展现状 江苏省于 2005 年全面启动以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和 县乡财政管理体制改革为重点的农村综合配套改革试点。 1、以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革 江苏各地在撤并乡镇的同时，坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则， 认真推进乡镇机构改革。江苏省委、省政府选择常熟、泰兴、宿豫、新沂、启 东5个县（市、区）91个乡镇，进行了第一批乡镇机构改革试点。2007年4月， 省委、省政府下发了省政府关于深化农村综合改革的意见和关于扩大乡 镇机构改革试点的实施方案 ，选择了23个县（市、区）303个乡镇进行乡镇机 构改革扩大试点。通过改革，乡镇编制总数和领导职数较大幅度精简，乡镇党 政机构和事业站所得到优化整合，乡镇政府的社会管理和公共服务职能得到加 强，有效地增强了乡镇活力。在此基础上，我省于2009年全面启动部署市县政 府机构和乡镇机构改革工作。2009年9月，江苏省政府召开的“全省市县政府机 构暨乡镇机构改革”会议指出，新一轮地方政府机构改革全面推开，并将于 2010年12月31日基本完成。此次改革，把转变政府职能作为改革的核心，力争 在促进政府职能转变、解决职能交叉、理顺部门关系、明确强化责任方面抓出 成效；全面梳理政府部门行政职能，构建权责一致、分工合理、决策科学、执 行顺畅、监督有力的行政管理体制。 2、以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革 江苏省将改革县乡财政管理体制作为推进农村综合改革的重要组成部分。 2005 年在苏北、苏中地区选择 5 个县（市）进行了乡镇财政管理方式改革试点， 2006 年扩大到 34 个县（市） 。在苏北经济薄弱县和苏中地区转移支付县推行 “乡财乡用县监管”为主要内容的县乡财政管理方式改革，其目标是加强县对 乡镇财政的监管，逐步建立农村公共财政体制和运行机制。在苏南经济发达地 区，推进乡镇财政国库集中收付制度改革。加强村级三项资金管理，保证村级 组织正常运转。2009 年，苏南苏中地区乡镇国库集中收付制度改革得到全面推 进和深化，苏南地区实现覆盖 100%的乡镇。2007 年 1 月 1 日起，江苏全面推行 省直管县财政管理体制。改革的主要目的，是调整、规范省、市、县之间的财 权、事权关系，扩大县级管理权限。2009 年，江苏省财政全面理顺省对市县、 市对县预算外收入分配秩序，取消不符合财权与事权匹配要求的集中收入项目， 规范预算外资金分配和管理关系；鼓励市级财政加强对县级财政的指导和帮助， 对省管县后，市对县专项拨款补助增长进行奖励；全面推进乡镇财政管理体制 改革，在苏北苏中经济欠发达地区总结推广灌南等县的经验，进一步完善“乡 财县管乡用”管理体制，改进县级对乡镇的财政管理办法等。截至 2009 年底， 省直管县财政管理体制改革进展较为顺利，在支持县域经济发展中发挥了积极 作用。 3、高度重视，完善农村义务教育经费保障机制 2007 年 3 月江苏省政府下发了关于深化农村义务教育经费保障机制改革 的通知 ，要求按照构建公共财政体制的要求和有利于推进农村义务教育健康发 展的原则，从增强县级财政平衡能力出发，调整完善省对县、县对乡镇的财政 体制，将农村义务教育经费全额纳入县本级财政预算，从体制上与乡镇脱钩。 通过省级财政体制转移支付和专项资金补助结合、县级财政依法统筹安排，将 农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。2009 年，江苏省提高义务教育阶段 学校生均公用经费财政拨款水平，小学和初中的基准定额分别提高到 350 元、 550 元，均比 2008 提高了 50 元；制定了农村高中生均公用经费财政拨款基准 定额标准。提高了义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费的补助标准：小学 生每生每年 500 元、初中生 750 元。对普通高中家庭经济困难学生按 10%的平 均补助比例和人均 1000 元的标准发放政府助学金。全省平均补助面为寄宿学生 总数的 10%，其中：苏南 8%、苏中 10%、苏北 15%。同时，2009 年实施了农村 留守儿童食宿条件改善和农村合格幼儿园建设工程，推进“千校万师”支持农 村教育工程。制止农村义务教育学校新增债务，促进义务教育均衡发展、健康 发展。 4、化解乡村债务，建立村级组织运转经费保障机制 省政府于 2009 年转发了省财政厅等部门关于对农村义务教育债务化解工 作进行考核验收的通知 。通知规定：对于完成化债责任书规定的化债任务且没 有产生农村义务教育新债的且得分较高的县（市、区） ，省财政将在 2009 年度 教育专项资金分配时增加奖励性因素。没有完成化债任务或产生新债的，实行 “一票否决”即不能通过验收。逾期不整改或整改后仍未通过的，省财政将追 回相应的化债补助资金或在 2009 年教育专项资金分配时扣回，向省政府报告， 并予以通报。当前江苏已全面完成农村义务教育债务化解任务。同时，借鉴化 解农村义务教育债务的经验，2009 年我省继续对乡村债务进行清理核实，锁定 3 债务并建立台账；完善制止新债的各项制度，对乡镇政府和村级组织举债实行 严格的审批制度，建立健全乡村举债申报制度、债务归口管理制度、债务通报 制度、干部政绩考核制度、领导责任追究制度，防止不良债务发生。 2009 年江苏省积极促进构建村级经费保障长效机制。将村级组织运转经费 列入财政制度性安排，村级组织运转经费保障标准由 2003 年村均不足 5 万元提 高到 2009 年的 10 万元，省级财政对 34 个体制转移支付县（市）和黄茅老区安 排 2.5 亿元专项资金补助。建立村级经费正常增长机制，根据五保户经费划出 后村级经费的实际情况，督促各地进一步健全经费保障机制，规范经费保障范 围和标准，确保村级组织运转需要。落实规范村级经费管理的“六项制度” ，定 期对经费支出特别是在乡镇一级列支的经费支出情况进行审查，并向村民公开 收支情况，认真调查处理群众反映的问题，接受群众监督。 5、完善“一事一议 ”财政奖补制度，强化对农民负担工作的监管 2008 年，通州市、灌南县、宿豫区“一事一议”财政奖补试点取得积极成 效。试点地区对一事一议筹资筹劳兴建村内小型水利、村内道路、环卫设施、 植树造林等村民直接受益的公益事业实行财政奖补。2009 年，我省在实行农村 “一事一议”筹资筹劳的县市全面开展试点。对于村民通过规范的一事一议民 主程序、筹资筹劳兴办的村内公益事业项目，省财政采取以奖代补、民办公助 的方式，按一事一议筹资额 50%以上的标准给予奖励和补助。截至 2009 年，我 省纳入“一事一议”财政奖补试点的有 58 个县（市、区） ，中央和省财政共投 入财政资金 5.2 亿元，预计带动农民筹资筹劳、社会捐助、村集体投入、县乡 财政投入等达 12.5 亿元，预计建设财政奖补项目 8769 个，主要是村内道路桥 涵建设、村内小型农田水利建设、村容村貌整治、农村饮水安全和管网改造、 村内河塘整治等。为保证试点县（市、区）一事一议财政奖补项目的顺利实施， 尽早发挥奖补项目惠民效应，截至 2009 年 10 月份，省财政已将 70%的一事一 议省财政奖补资金计 3.6 亿元预拨至试点县（市、区） 。另一方面，强化对农业 生产性费用的监管，重点监控农民反应强烈的农业灌溉收费、抗旱排涝收费； 加强政策法规培训和加强对面向农民专业合作经济组织和村级组织乱收费、乱 摊派等问题的监管；同时，加强对农民补贴补偿和村级财政性补助资金的监管， 进一步加大检查、督查的工作力度，较好地完成了各项工作任务。 二、农村综合改革存在的矛盾与面临的新形势 当前，江苏省经济社会发展已进入新阶段。工业化、城镇化迅速推进，需 要农业、农村加快发展；农民要求公平分享社会发展成果，也需要加快农村改 革。但城乡二元结构造成的深层次矛盾给进一步的农村综合改革带来了挑战。 1、农村的市场经济体制尚未确立 城乡要素市场配置不均等，农民权益得不到有效保障。农村农业疏离于现 代市场经济，农村资源和农民财产的所有权、使用权、收益权和处置权不够完 善，农民拥有房屋和土地，包括耕地、林地和宅基地等财产的产权都不够完整 和明晰。从而使他们不具备完整的市场主体资格，无法进入市场经济之中与其 他产业的生产经营者平等地开展生产经营活动。同时，农村劳动力转移存在制 度性障碍，城乡户籍制度分割，就业市场不统一，农民工与市民在上学、医保、 低保、养老保险以及住房等方面，存在着明显的不同待遇；农民集体土地、农 民宅基地的市场化资本化举步维艰，土地流转缓慢；被征地农民得不到合理补 偿，在就业、住房、社会保障等方面难以获得公平待遇。 2、农业综合生产率不高 在城镇化、工业化和市场化快速推进过程中，随着耕地资源短缺、农业基 础设施老化、财政支农投入不足、农业科技成果转化较慢等问题日益突出，农 业综合生产能力的提升速度赶不上社会对农产品数量和质量需求的增长。特别 是近几年，农业生产成本迅速上升，比较效益明显下降，已对粮食安全和主要 农产品供给增长带来了威胁。 3、农村公共服务供给不足 长期以来，由于财政支出重城市、轻农村，导致农业、农村基础设施建设 滞后，农民行路难、用电难、饮水难；由于教育、公共卫生、社会保障和社会 救助等资源在城乡配置上存在明显差距，农民在上学、看病、养老和贫困救济 等方面存在的问题仍然没有得到根本解决。近几年来，尽管国家强农惠农政策 不断加强，农民收入增长幅度连续多年在 6%以上，但城镇居民收入增长幅度更 高。由此，城乡居民收入相对差距仍呈现扩大趋势。 4、农村金融制度不健全 农民生产、生活贷款难。近年来，在中央和有关部门的重视下，农民贷款 难有所缓解。但是，农村金融制度改革还处于试点起步阶段，覆盖范围小、进 入限制多，农民贷款难还没有得到根本解决。当前，农村金融制度供给不足， 主要表现是政策性金融严重缺位，商业性金融退出农村领域，合作性金融发育 迟缓。另外，一些地方农村基层组织软弱涣散，民主法制建设和社会管理落后， 影响着农村经济社会发展。 三、深化农村综合改革的重点领域与关键环节 当前，农村改革越来越涉及到一些深层次的体制和制度问题，需要从根本 5 上改变这种城乡分割的二元经济结构，这是现阶段农村改革的核心问题。 1、按照统筹城乡发展的要求，建立有利于改变城乡二元结构的体制机制 要把破除城乡二元结构作为改革的突破口，加快构建新型城乡、工农关系， 形成统筹城乡发展的体制机制。 全面推进城乡建设规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业一体 化。大力推进工业反哺农业城市支持农村，有效整合城乡资源，引导生产要素 向农村流动，基础设施向农村覆盖，现代文明向农村传播，加快形成城乡经济 社会发展一体化的新格局。 逐步建立城乡通开的户籍制度，加速推进农民市民化。放宽户口迁移政策， 实行以具有稳定就业和住所为基本条件的户口迁移准入制。率先把城郊失地农 民和城中村农民转为城市居民，在逐步加大进城就业农民工落户的力度。中小 城市和小城镇可以率先放开农民工落户条件，鼓励符合条件的农民稳定有序进 入城镇。大中城市要为进城就业农民工建设廉租房。同时也应该支持和鼓励城 市居民到农村小城镇居住落户，把城市文明带到农村。进一步剥离附着在户口 上的不公平福利制度，逐步将农民工统一纳入本地各项社会管理，促进住房租 购、医疗卫生、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。 加快建立城乡一体化的就业制度。建立和完善以就业准入、登记管理、就 业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制 度。完善覆盖城乡的公共就业服务体系，实现劳动者同工同酬。流入地要把农 民工作为城市居民的一部分，消除对流动人口的歧视性政策，创新流动人口服 务和管理体制，有计划地扩大农民工与当地居民享受同等公共服务的项目和范 围。 建立城乡一体的社会保障体系。调整、充实和完善“个人缴费为主、集体 补助为辅、国家政策扶持”农村养老保险筹资方式。做好农保与城保相互衔接、 相互转保的工作。努力推进以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度的建设。 提高农村居民特别是务农农民的社会保障水平，缩小城乡保障方面的差别。要 扩大城镇的社会保障制度覆盖面。首先要将农民工和失地农民纳入城镇社会保 障体系。在扩大社会保险覆盖面的过程中将失地农民和农民工连同非公有制企 业职工、个体工商户等一起，直接纳入社会保险体系；改革城镇社会保险制度， 对失地农民和农民工实行“低门槛进入、低标准享受”的办法。其次要完善农 村的社会保障制度，全面推行“新农保” ，着力提高农村居民特别是务农农民的 社会保障水平，缩小城乡保障方面的差别；再次要逐步创造条件，建立包括城 乡居民的所有人口的社会保障制度实行城乡一体化的社会救助体系。以最低生 活保障制度为突破口，农村五保供养可以纳入城乡低保制度内进行整合。高度 重视和解决好农民工的社会保障和子女就业问题，尽快使农民工融入城市居民。 2、以维护农民权益为出发点，深化土地制度改革 深化农村改革的关键是土地制度创新，核心是农民集体土地产权的明晰化。 要在科学界定农民集体土地边界和范围的基础上，借鉴社区集体资产股份合作 制改革的经验，通过试点，逐步推进农民集体土地的股份合作制改革，明晰集 体土地产权，确立农民对集体土地的所有权。 全面推进集体林权制度改革。根据人均林地资源较少，山林的权属变动较 多的现状，因地制宜选择“均山到户、均股到人、均利到组”的改革模式。在 明晰产权的基础上，通过成立林地股份合作社，建立董事会、监事会、股东大 会制度，实现规模经营，保障农民的权益。 深化农村宅基地使用制度改革，逐步实现农民住房商品化。宅基地改革的 思路，首先，在城镇建成区规划范围内，通过撤村建居、建设公寓式集中住宅 小区等方式，将农民住房的集体性质土地转为国有土地，既盘活土地存量，扩 大土地增量，又给农民完整合法的土地、房屋财产权，增加农民的财产性收入。 其次，农民以原有住房和宅基地换商品性住房，承包权搞流转，农民向城镇转 移、转业。再次，对于宅基地面积比较大，农户居住分散的地区，通过规划建 设新村，实行统一集中居住，复垦原有的宅基地，盘活存量土地。 实现集体经营性土地的市场化流转。要统筹城乡建设用地“两个市场” ，逐 步建立城乡统一的建设用地市场。制定政策，允许“经营性”集体非农用地直 接入市，通过多种集体土地开发利用模式，形成新的土地开发理念和新的利益 关系。在符合规划前提下，农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益， 在出让、出租时，应与国有土地实行同质同价。应该允许农民集体自主开发非 农建设用地，使农民凭借集体土地的开发和经营快速致富。 改革土地征用制度，严格界定公益性与经营性建设“两种用地” ，缩小政府 征地范围和征地规模；征收集体土地按照同地同价原则及时足额予以补偿。健 全规范征地程序，完善被征地农民再就业和基本生活保障制度，切实保护农民 利益。 3、以符合农民意愿为前提，建立承包地市场化流转机制 建立符合农民意愿的承包地流转制度。农民承包地的流转机制要从主要依 靠行政推动向市场驱动和政策拉动转变，要赋予农民充分而有保障自主选择流 转土地的权利 。坚持“优化组合、因地制宜、自愿互利、市场与政府结合、保 护农民利益”的原则，鼓励和支持农民以转包、出租、互换、股份合作等形式 流转土地承包经营权。 7 按照产权明晰、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，加快培育土地承 包经营权流转市场。一是在县级全面建立土地流转网络服务平台；乡镇一级全 面建立土地流转有形市场或服务中心；村级建立土地流转服务站或配备土地流 转信息员。二是建立农村土地“预流转”制度。三是增加农村土地流转扶持资 金，加大对土地规模经营的奖励。四是加强土地承包经营权流转管理和服务。 全面实施土地流转合同制和备案制，搞好土地流转信息监测，开展土地流转价 格评估，制订分区域土地流转综合指导价和最低保护价。五是探索开展农村土 地流转和住宅置换试点。重点加快推进股份合作式、承包权置换式、委托流转 式三种形式的农村土地承包经营权流转。 4、以稳固税费改革成果为基本点，深度推进农村综合改革 推进乡镇政府职能转变。在注重巩固精简乡镇机构和人员成果的同时，把 改革的着力点切实放到转变乡镇政府职能上来，把乡镇职能转到改善民生、服 务“三农” 、优化环境、维护稳定上来，重点强化乡镇政府的社会管理和公共服 务职能，充分发挥政府在乡镇治理中的主导作用。要把健全农业公共服务机构 作为乡镇机构改革的重要内容，普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物 疫病防控、农产质量监管等公共服务机构，明确职责、健全队伍、完善机制、 保障经费，切实增强农业公共服务能力。 继续推进县乡财政管理体制改革。进一步完善县乡财政管理体制，稳步推 进“乡财县管乡用”财政管理方式改革，着力完善财政转移支付制度，对县乡 的财政奖励补助政策规范化、制度化，形成稳定的增长机制，建立覆盖城乡的 公共财政制度，着力提高县乡财政保障能力，增强乡镇政府社会管理和公共服 务能力；同时通过各级财政转移支付补助、壮大村级集体经济等多种渠道，增 强村级集体收入，逐步解决一些行政村运转困难问题。 加大农村义务教育管理体制改革力度，完善各级政府责任明确、财政分级 投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制。 推动小城镇发展改革。制定镇的经济社会发展规划，不断完善小城镇规划 体系，探索建立以政府引导为主，充分发挥市场机制积极作用、社会多方参与 的多元化小城镇投融资体制。在户籍制度改革基础上，进一步降低进入门槛， 保证外来人口与当地居民基本权利一致。提高小城镇居民素质，加强对进城农 民培训，提高农村劳动力的劳动技能、就业水平和组织程度。 积极推进农民增收，巩固农村税费改革成果，进一步完善对种粮农民的补 贴政策。加快新型农村服务体系建设，建立财政资金持续稳