国外公共就业服务实践对我国的启示

国外公共就业服务实践对我国的启示 2008-03-10 | 访问次数:1415 | 编辑：enablesite | 【大 中 小】 赵庆梅 国外公共就业服务至今已有近百年的发展历史，形成了功能多样、运作规范的公共就业服 务体系，对缓解失业、促进就业、规范和引导人力资源市场、促进经济和社会稳定等方面发挥 了重要作用，成为工业化国家一项不可或缺的公共政策。我国的公共就业服务体系，是人才资 源由计划分配转向市场化配置的变革中应社会需要而产生的，与国外相比起步晚，在某些方面 还有进一步需要完善的地方，下面本文就通过对国外公共就业服务实践的总结，简述对我国公 共服务的借鉴与启示。 （一）政府重视公共就业服务的立法与监管 西方发达国家非常重视加强公共就业服务的立法与监管工作，通过制定各种政策、法律， 强化立法约束和政策引导，明确政府、公共就业服务机构、供求双方各自在公共就业服务中的 职能和作用，明确公共就业服务的准入条件，从宏观上监督公共就业服务机构的发展。其政策 法规如职业介绍设施公约、收费职业介绍所公约、劳动就业法、就业促进法 、 职业介绍法、就业服务公约、反种族歧视法、劳动力市场非歧视政策 、 提供 就业机会雇主减税法案等，在保证公共就业服务机构运作的规范性和就业人员的合法权益方 面起到了重要作用。政府在制定各种政策法律后，还会制定相关实施措施，设立专门的反馈监 督机构，根据实践效果实施监控，或定期修正。我国公共就业服务部门也比较重视政策法规的 制定，如劳动法 、 劳动合同法 、 就业促进法以及一些劳动力市场的准入制度等，各省、 市、自治区及其区、县、乡镇也都针对人才就业、人才流动、人才中介服务机构管理等出台了 许多指导性的政策法规，对于解决各地区人才就业、重点人才引进以及促进失业人员合理安置 等方面起到了重要作用，在很大程度上引导了人才合理流动，促进了社会经济的协调发展。但 从全国整体情况来看，由于各地区经济发展的程度不同，在政策指导和公共服务监管方面的力 度还有一定的差异，经济发达地区，依靠雄厚的经济实力，在政策指导与监管方面力度更大一 些，欠发达地区则相对偏弱。从公共就业服务机构具体政策的实际执行情况来看，在对政策的 理解，明确政府各类公共服务部门职能，明确具体公共服务标准，规范各类招聘实体具体细则 等方面还有待进一步完善。 （二）重视公共服务理论在实践中的指导作用 理论从实践中产生，又指导实践的活动。20世纪初，由于失业成为引发贫困和社会不安定 的重要原因，福利经济学、新古典经济学等应运而生，在这些理论倡导下，欧洲许多国家建立 了世界上第一批公共职业介绍机构。当人力资本理论、凯恩斯的政府干预经济理论、新公共管 理理论、公共选择理论、分层劳动力市场等理论产生后，各国政府又根据上述理论，对公共就 业服务的职能、内容、方式以及发展方向进行了新的定位，这对各国公共就业服务的发展起到 了重要的促进作用。我国的公共就业服务还处于初步发展阶段，还存在着诸如对公共就业服务 的重视不够，投入不足；公共服务机构职能的划分不明确，公共就业服务垄断；公共就业服务 管理不到位；公共就业服务机构市场化；公共就业服务供给不足等问题，这就要求我国政府及 相关公共服务机构重视公共服务理论在实践中的指导作用，从中提取解决问题的依据，做出统 筹安排，完善相关政策法规，加强监督管理，做好公共就业服务建设。 （三）公共就业服务供给主体多元化 发达国家公共服务的供给主体根据人们主观认识与经济发展的不同阶段和不同需要，经历 了一个从公共就业服务占垄断地位并禁止设立私营职业介绍机构到公共服务供给主体多元化的 过程。在1919年至1935年左右，国际劳工组织大多数成员国将公共就业服务定位垄断地位并禁 止设立私营职业介绍机构，公共就业服务机构得以发展。 第二次世界大战末，由于失业严重， 国际劳工组织同意指定新的公共就业服务标准，允许成员国取消对私立职业介绍机构的禁止。 随着市场经济的发展，许多国家民营或者私立的就业组织同样可以提供公共就业服务。国外公 共服务供给主体多元化体系的形成，弥补了公共就业服务机构垄断造成的不足，在职业介绍、 人员培训等方面发挥了积极的作用。尽管各地区发展水平不同，我国也有部分民营企业参与人 才就业服务，上海、浙江等地还引进了国外中介机构，以满足供求双方不同的服务需求，对现 有的公共服务起到了良好的补充作用，但总体来讲，我国的公共就业服务还处于垄断地位。为 了进一步促进我国多元化共给主体的形成，我国的公共服务可以借鉴国外就业服务的模式，进 一步促进民营人才就业服务机构作用的发挥，采取诸如购买或者委托等形式，使最优秀的民营 企业为我国的公共就业服务工作提供最优秀的服务，同时，还可以鼓励国外中介机构在我国的 建立与发展，这样既能引入市场竞争机制，促进不同就业服务机构提高服务效率和效益，又能 满足人才就业服务机构多样化的社会需求，同时还为我国的人才就业公共服务开发了新的管理 模式。 （四）公共就业服务机构职能定位明确 发达国家公共就业服务机构既有专门的政府或政府所属部门的办公机构，也有民办的实体 机构。一般来说，公共就业服务机构属于非赢利机构，其工作人员大多享有公务员待遇,在职责 方面主要承担人才的重新配置与调整，定期与经济生活的各个领域保持联系，分析各行业对人 才的需求，及时了解人才短缺情况，为企业和就业人才提供市场信息和政策咨询，承担人才培 训等；在服务对象方面倾向于满足弱势就业群体的需求,包括残疾工人、转岗或被裁减下来的工 人、长期失业人员、领取福利津贴的人、复员转业军人和青年失业者等。随着市场发展的需要， 英国、德国等市场经济发达国家的公共就业机构也进行部分有偿的企业人力资源外包，这种有 偿的活动费用主要由企业或政府与企业共同支付。私营就业服务机构分为收费的和免费的两种， 收费的人才中介服务机构大多以赢利为目的，以主要针对具有较高人力资本价值的专业技术人 员和管理人员的“猎头服务”以及针对专业化的技术性强的特殊人才服务为主，其经营方式和 吸引客户方面有强烈的主动性；免费的人才中介服务机构主要是通过中标的方式与政府有关部 门签署就业服务合同，并得到政府就业经费资助，其服务对象原则上没有业种限制，但必须在 限定的业务处理范围内进行职业介绍活动，有关政府部门将按照合同规定的期限、条件和标准， 监督检查项目的执行情况。我国的公共就业服务机构在市场不完善，政府职能转变不到位以及 财政投入不足的情况下，大多数具有混合职能，既有政策制定、政策监管，又有公共服务和经 营性服务并存的情况。根据地区不同，其工作人员有的参照公务员管理，有的按照事业单位管 理，还有部分实行企业化管理。这就要求国家出台指导性政策，对于市场发育成熟的地区，将 公共就业服务业务与市场经营性业务分开管理，分类发展。对于市场发育不成熟的地区，允许 公共服务机构有一个逐步发展的过程，但必须强调其公益性服务为主，待市场发育成熟后再进 行分类管理。从职能上，政府公共服务机构可主要承担政策指导及依法监管职能，而经营性业 务，直接成立公司，或转让、承包给具有资质且实力强的民营机构经营，使其按照市场规律运 作。我国的公共就业服务机构职能定位问题已成为当务之急。 (五)公共服务多样化、专业化、系统化 发达国家公共就业服务面对全部劳动力市场各方主体，包括雇主和求职者各层次不同的需 求，如职业介绍、就业辅导与职业培训、失业补贴与资助、劳动力市场信息、劳动力市场政策 指引、人力资源外包服务、劳动力市场调整计划的管理等。按照不同专业群体，可分为科技职 业介绍机构，学生职业介绍机构，专业技术人才介绍机构等。有些国家为了及时掌握劳动力和 人才市场专业信息进行宏观调控，还定期对本国劳动力市场和人才市场的需求总量进行统计分 析，对政府的人才体制、人才体系的运作效益、人才价值的使用程度等，按照一定的标准进行 质量评估，分析国家在人才管理工作中的经验与不足，提出解决问题的方案和对策，形成了一 整套专业化管理的技术与方法。国外公共服务系统化主要体现在“一站式服务”管理模式上， 这种服务模式将职业介绍、职业培训、职业指导、失业保险管理与发放等在工作内容、机制、 场地上整合在一起，提供一整套的解决方案，为求职者和用人单位提供方便、快捷、高效的服 务。这在英国、澳大利亚、美国等很多国家被广泛采用。目前， “一站式服务”的服务对象已从 过去单纯的劳动力供需双方，拓展到社区的各类人员，甚至包括中小学和职业学校的在校学生。 我国公共就业服务业还处于基本发展阶段，在服务能力、服务水平、专业化和系统化方面距发 达国家与国内社会实际需求还有较大距离，专业化、系统化管理以及一站式服务等模式值得我 国公共就业服务借鉴。 （六）把职业指导作为提高就业服务质量的重要手段 对求职人员提供职业指导，是就业服务工作的一个关键环节，也是提高职业介绍服务水平 的重要基础。很多国家对此都有专门的规定，不管是新进入劳动力市场的求职者还是失业人员， 只要他们需要，便可获得专家的职业指导。这些专家既具备心理学等方面的知识又熟悉劳动力 市场供求变化和劳动法律法规。在指导过程中，专家们一般要对求职者进行职业技能评估、心 理素质测试，然后根据求职者的具体条件，提出工作岗位建议。如有必要，专家们还要为求职 者传授求职技巧，或者推荐求职者参加有关的培训。我国的公共服务机构及高校也都建立了相 应的职业指导，但在职业选择方向的指导、政策咨询、岗位推荐、需求信息提供等方面仍然存 在较大差距。 （七）公共就业服务经费保障与合理安排 国外发达国家非常重视经费保障。各国财政促进就业的经费一般占 GDP 的比重1%左右，经 费来源主要由国家或地方政府的财政支付。公共就业服务经费主要用于以下几个方面：1、免费 向求职者和用人单位提供服务。2、在政府财政预算中安排专项资金,直接开发就业岗位,帮助失 业者就业。3、提供培训补贴。目前我国政府人才服务机构开展公共服务的经费严重不足，据抽 样调查1：全国3400多家政府人才服务机构的公共服务经费总缺口约在110亿元左右，并且在 有公共服务投入的机构中，有75%的机构其公共服务经费不是来自政府财政而来自于自筹经费。 据有关专家分析，我国公共人才服务供给严重不足、效率低下，其根源在于公共服务制度和体 制不完善，主要是缺乏合理的公共服务的制度安排。一是缺乏整体战略部署和持续稳定的财政 预算渠道。二是缺乏有效的监管和完善的激励措施。三是缺乏有效的资源共享机制和相关制度 保障。在这种情况下，我国政府应及时调整投资结构，首先解决公共就业服务的制度缺失问题， 由国家或地方政府做出相应的公共财政预算制度，缓解就业压力。其次，借鉴国外发达国家的 经验，建立人才就业公共服务专项基金, 通过制定更加具体的措施，如进行技能培训、就业指 导等促进人才就业。对那些在安置人才就业方面有突出贡献的单位，可以通过税收优惠或给予 就业补助等方式，解决目前反映比较突出的大学生就业、转业军人安置以及高层次引进等问题。 再次，应建立财政预算和公共服务投入产出的评估制度，定期对经费的使用情况及公共服务项 目的效益，按照一定的标准进行评估，以加强对公共服务经费的监管, 保证有限的资金发挥最 大的效用。考虑到我国目前财政相对比较紧张，也可考虑社会广泛参与建设模式对政府的财政 投入加以补充，如鼓励社会力量积极参与投入，采取特许经营，利用社会力量的丰厚资金和优 质服务等方式，以满足社会日益增长的公共服务需求。无论以哪种方式，都需要加强对公共就 业服务投入的制度建设，为公共就业服务的发展，提供制度性的保障。 参考文献 1. 樊勇明、杜莉：公共经济学 ，复旦大学出版社，2003。 2. 李杰：中西方国家人才市场模式的比较 ，西南民族大学学报，2003， （10） 。 3. 张小兵、李新建：外国政府在人才中介组织政策分析与人才市场中的作用与角色