国家级开发区裂变

国家级新区催生“巨型城市” 21 世纪经济报道 金城 2011-09-17 02:29:40 评论(1)条 随时随地看新闻 核心提示：这一轮的巨型城市塑造中，与之前更多是城市政府自身为主导的扩张不同，省 级政府更多地走上前台。 许多人咸认为，仅仅第二轮城市化，就足以拉动中国经济在未来 30 年的继续高速增 长。当然伴随着的，是沿海发达地区的后工业化、中部地区进入工业化中期以及西部地区 的加速工业化进程。不过更值得我们研究的，是这一轮的城市化，与上一轮相比，会有哪 些显著的特点？ 就笔者所观察到的来说，与之前的城市化进程相比，各地的“新区战略”可能会成为 这一轮所谓“新型城市化”的重要抓手。 也就是说，各个省份可能不会像过去那样，任凭各地市县自己推动全面开花的城市扩 展，沿着“城市-近郊-远郊”的圈层一圈圈往外摊大饼，同时夹杂着永远没有尽头的郊区 旧城改造过程；而是集中在战略重点地区，远离大都市的主城区的位置，同时结合城市化 和工业化、信息化进程，大规模推动新区的开发，从而用“旧都会区-战略新区”这种双核 结构，建构起一个又一个超大城市（或叫巨型都市），并成为吸引城市化人口的主要载体。 未来这样的超大城市（人口在 1000-3000 万左右、市区建成面积超过 500 平方公里甚 至 1000 平方公里或者更多）在中国未来可能会超过 10 个，甚至有可能会达到 20 个左右。 这样一个景象有可能会成为 30 年后中国城市化成果的结论报告，并且将改写世界城市化历 史中“巨型城市”规模和功能的新记录。 而且，这一轮的巨型城市塑造中，与之前更多是城市政府自身为主导的扩张不同，省 级政府更多地走上前台，亲自操作，将使得省级政府与城市政府过去清晰的职能及权力界 限变得模糊起来。 以陕西西咸新区、四川天府新区为代表的这一波国家级新区，与上世纪 90 年代以来 的那些所谓开发区、高新区等经济功能区最为显著的不同，就是一开始就进行系统的城市 规划及设计，综合考量产业（工业及商业）、城市空间、人口结构、公共服务、生态环境 等各种要素，并打破固执的行政边界制约，追求完美的城市表现形态。 但不得不提醒的是，这种新区战略有几个重要问题必须处理好，否则将成为新一轮城 市化的失败基因。 其一是，这样系统及完美主义的城市设计，却又覆之以相对精简（按照功能区模式设 置的）管治架构，未来的城市运行和治理都将面临着极大的考验。过去的功能区管治架构， 因为其精简和高效而为地方政府所青睐，但它却并不是真正的现代城市治理。这一轮城市 化开发新城的过程，本来应该借此机会建构真正的现代城市治理，以增量改革的方式改变 老的城市治理模式，从而最终为城市设置一个长治久安的管治架构，但从现在的情形看， 大部分的地方政府根本无暇顾及这一点，他们仍是在用发展经济学的理论指导这一轮的新 都会区建设，这里面显然存在误区。 其二是，战略性新区与旧的都会区共同构建巨型城市，将会在城市的所有方面（功能 分区、交通网络、水系、商业布局、族群结构、城市文化等）都出现二元核心之间的关系 问题，如何处理好其关系，将既考验城市政府，也考验本来就已十分复杂的省级政府与省 会城市政府之间的关系。 其三，10-20 个巨型城市的崛起，将很大程度上改变中国的城市化战略及区域格局， 巨型城市将有着强大的资源集聚能力，从而将更多的农村及中小城市人口向巨型城市吸聚 集，它与本省内的中小城市如何共同繁荣将会是省级政府不得不面对的一个问题。因为， 随着这些巨型城市主导中国的下一轮城市化进程，中国原来重点发展中小城镇的城市化策 略已彻底被放弃，转而事实上采取了“巨型城市”化（这与“城市群战略”还是不太一样） 的战略，未来的中小城市会否在经济增长衰退之后陷入凋敝状态，也值得观察。 当然，我们本期“国家经济地理”只是选取了上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两 江新区、陕西西咸新区这四个样本，研究的维度也更多放在他们如何达致成功的方向上。 不过很明显的一个趋势是，中央政府派发国家级新区帽子的游戏不会止步于目前的数量， 最终肯定会超过 10 这个数字。至于最终会否形成巨型城市，当然也与当地的经济及人口的 规模有密切的关系。但是显然，新区战略将会成为巨大的助推力，催生一个又一个巨型城 市。 副省级新区建设风起：行政区划调整或将解冻？ 21 世纪经济报道 刘玉海 孙小林;吴 红缨 叶一剑 天津、上海、重庆、西安、北京报道 2011-09-17 02:30:25 评论(4)条 随时随地看新闻 核心提示：新区与改革开放之后先后出现的特区、经济技术开发区等经济开放区一脉相承， 但远非早年的特区、经济开发区所可比拟。 从上海浦东新区到陕西省西咸新区，作为一种新的区域和城市开发模式的探索，其在 多个省（市）份的示范效应正在持续升温。成都天府新区、郑州新区、广州南沙新区等多 个新区规划，亦希望紧随此类新区开发模式，并获得国家层面认可，以在新一轮的区域经 济发展中，为所在区域挣得更多发展和提升空间。 这些新区与改革开放之后先后出现的特区、经济技术开发区等经济开放区一脉相承， 但无论是在规划面积、理念以及政策设计上，都远非早年的特区、经济开发区所可比拟。 对于这些新区的讨论，一方面是新区所在地的决策部门所给予的巨大发展期待；另一方面， 也面临着来自社会上广泛质疑：“这些动辄上千平方公里的所谓新的城市建设，除了可能 威胁到我国已经非常严峻的耕地保护规划，对地方政府财政稳健也会带来很大挑战”。 而 考虑到行政区划调整或将成为新区建设中行政管理体制变革所无法回避的问题，亦有观点 认为，这种以行政区划调整进而推进区域经济发展的思路，一旦变成地方政府的拉动区域 经济发展的习惯性思维，对后发地区长期的可持续发展并非总是“利大于弊”，且有可能 对政府转型这一更根本的改革命题带来更长时间的搁置。 据本报调查，截至目前，面对区 域内复杂的利益协调命题，成立最早的浦东、滨海新区，从最初的开发办到管委会，再到 复归一级行政区，管理体制几经调整，至今未竟全功；获批一年有余的两江新区，在赢取 不俗的招商引资成绩的同时，不得不费尽心机去编制复杂的基于行政与资本协调机制，以 统筹一个庞大的新区并驱动其高速运转，关于其最终是否会复归一级行政区，至今争论不 休；尽管在陕西省最近出台的纲领性政策文本中，对西咸新区现行管理体制给出了明确规 定，但也在更大程度上被认为是一个相对理性的阶段性的管理体制选择。 这些几乎在各个新区都被称为过渡性选择的管理体制设计，什么时候“毕业”？这些 新区的管理模式最终又将路归何处？对此问题的回答，无论是对四个新区而言，还是对其 它筹划中的新区以及行至十字路口的众多开发区和高新区的发展而言，都是一个迫切又复 杂的命题。 1 战略性新区布局 今年 6 月 13 日，陕西省与国家发改委在国务院新闻办联合发布了西咸新区总体规 划，遂被认为是继浦东新区、滨海新区、两江新区之后的第四个国家级战略性新区。 考 虑到陕西省对外公布的西咸新区的决策体系中，与其他三个新区类似，新区的“一把手” 均由所在地区的省委常委或市委常委兼任，“二把手”也多为颇具开放意识和创新思维的 新派官员出任。于是，在媒体的表述中，也多选择“中国第四个副省级新区”、“中国第 四区”等提法。 所谓“副省级”新区，是基于这些新区在行政级别上的表述，其背后所体现的：一是 在中国的区域和城市发展中，由于行政权力对资源配置的决定性作用，一个新区的行政级 别的确立在很大程度上将影响甚至决定该地区的发展前景；二是代表了这些新区在所在区 域的区域经济和城市发展中被赋予战略性意义。 1990 年代，浦东新区成立是被定位为整 个中国在九十年代推进开发开放的国家战略重心，2005 年，浦东新区成为国家综合配套改 革试验区，再一次被赋予国家战略使命；天津滨海新区、重庆两江新区也都肩负着综合配 套改革试点的国家战略使命；西咸新区则是尽得国家关于主体功能区、西部大开发、关中 天水经济区以及陕西省西咸两市发展等多个地方和国家战略之便利。 而对于新区所在的地 方政府或城市自身而言，新区的战略意义尽显。 西咸新区管委会常务副主任王军就曾明确 表示，“中国城市化高潮己过去了三十年，按照每年城市化率提高一个点，达到百分之七 十还剩下二十年左右。这是西安重返中国一流城市最后的机会。西咸一体化，西咸新区建 设是关键一搏”。由此，西咸新区建设的必要性和迫切性显而易见。 而这些战略性新区， 也确实成为所在地区发展中新亮点。比如，滨海新区已经用超过 5000 亿元的 GDP、占天津 经济总量一半的事实，证明了“再造一个天津”并非传奇。 “副省级”新区建设风起：行 政区划调整或将解冻？ 此外，在行政区划专家、中国行政区划改革和地方自治一书作者陈子明看来，介 于省和县之间的这一行政层级，自民国以来，在宪法中的地位、权限并不明确，甚至一直 存在虚化这一级的声音。如今新区这一层级的开发实际上是在做实这一层级，其“争取成 为副省级，实际上是想享受现有的省级的权限我们的现行政策，给省级的权力很大， 很多东西都是省级统筹”。 2 不是一般的经济开发区 在陕西省政府最近出台的关于加快西咸新区发展的若干政策（以下简称：政策 ，也被称为“西咸十条”）中，对西咸新区发展中的管理体制、政策体系、资源配置等方 面给出了明确表述。其中包括：“西咸新区管委会是省人民政府派出机构，代表省人民政 府行使有关西咸新区开发建设的管理权。在重大项目、城乡统筹及规划实施方面赋予其市 级管理权限及部分社会事务管理职能”，“工商、税务、公安、质监、社会保障等部门可 在西咸新区设立分支或经办机构”。 很显然，基于对西咸新区作为新城区城市建设的导向 和目标，陕西省赋予了新区管委会相应的社会事务管理职能，并在具体的派出机构上做相 应配套。 陕西省省委常委、副省长、西咸新区管委会主任江泽林多次强调，西咸新区不是 一般的经济技术开发区，它是建设一个新城，这个新城就是要对整个西安国际化大都市的 功能进一步完善，其建设理念是“现代田园城市”。 根据西咸新区总体规划，西咸新区位于西安、咸阳两市建成区之间，东距西安市 中心 10 公里，西距咸阳市中心 3 公里，规划控制范围 882 平方公里，规划建设用地 272 平 方公里，涉及西安、咸阳两市 7 个县区的 23 个乡镇和街道办事处、89.3 万人。 从规划之初，这一地区就被列为“大西安”都市区的核心组成部分之一。陕西省赋予 该区域的首要定位是：西安国际化大都市的主城功能新区和生态田园新城。也正是基于此 规划建设理念，在西咸新区的新城建设规划中，具体规划了五个城市组团：空港新城、沣 东新城、秦汉新城、沣西新城和泾河新城。 在产业布局上，西咸新区也不同于传统经济开 发区的发展思路和布局。在江泽林看来，一个经济开发区或者技术经济开发区可以讲它的 支柱产业，讲它某方面的功能，西咸新区不是一般的经济技术开发区，而是一个新的城市， 这个时候，说哪一个支柱产业是不恰当的，这个思路就是经济开发区的思路，“构成产业 体系才能支撑起一个城市的发展”。 “一定要破除西咸新区是经济开发区的概念。”江泽林说。 而事实上，不光是西咸 新区，在本轮新区的规划建设中，最重要的共识之一就是：超越传统的开发区建设模式， 从一开始就将新城建设作为新区开发的理念前提。 2001 年，重庆设北部新区，两江新区 正是在此基础上扩建而成。在两江新区的建设中，从一开始就是作为重庆原有主城区城市 空间拓展的载体，是重庆新一轮城市化和工业化的重要平台。 其它正在筹划中的新区，亦 然。 3 行政区划调整试验 当然，正是在区域发展目标和定位上不同于传统的经济开放区，再加上这些新区的规 划面积较大，且在规划范围内可能包括了多个既有的行政区以及开发区，管理体制的问题 遂成为这些新区设立之初和发展过程中颇为纠结的困境之一。 最典型的是滨海新区。它包括了塘沽区、汉沽区、大港区和东丽区、津南区的一部分， 并且还存在着天津经济技术开发区、天津保税港区、天津港集团等 9 个直接归口市政府的 功能区，云集着十几个正厅级单位，被形象的称为“三国四方”的“独联体”。如果没有 一个级别更高更强势的协调机构，很难想象能“玩转”这个新区。 而且，由于新区动辄都 是数百、上千平方公里，难免跨越数个行政区，因此，作为先行者，无论是浦东新区，还 是滨海新区，自其一诞生都面临着如何处理与新区内行政区之间关系的问题。 浦东和滨海 新区在设立之初，新区一级的管理机构均采用管委会模式，由市政府派出机构管委会负责 协调新区内的规划、政策与实施，管委会实行精干、高效的“小政府”模式。 这种体制在 新区开发初期短暂的调动过各区县积极性之后，却难以避免各区县过分注重局部利益，使 新区开发和建设难以形成统一整体的规划。而以一个市政府的派出机构去管理正式的几级 政府，不但很难操作，在法律上也行不通。尤其是当新区内人口增多、社会事务不断增加 时，管委会开始有点“不伦不类”。 于是，一种被认为是最简单、最直接的解决办法是，调整行政区划，将新区内既有行 政区变为新区的下级机构。 “调整行政区划是比较有效的一种办法，可以有效整合资源， 避免区县这些较小的行政单元恶性竞争。”中国区域经济学会副理事长陈耀认为。 浦东和 滨海，最终都选择了这一路径，撤销原有区县，在新区层面成立一级政府，从而在该区域 完成一级政府的体制复归。 不过，西咸新区和两江新区并没有直接选择浦东和滨海的“经 验”。 4 更务实地管理体制选择 今年 5 月 14 日，陕西省委常委、副省长江泽林带队专程赴天津考察学习。随后，陕 西省将协调机构由原来的西咸办改为具有更大决策空间的西咸新区管委会，由陕西省委常 委、副省长江泽林兼任西咸管委会主任，并调原西安市委常委、宣传部长、西安浐灞生态 区党工委书记王军出任管委会常务副主任。 这显然并没有完全取法于天津市所试验的将滨海新区管理机构完善成为一级政府的体 制设计。 在陕西省新出台的政策中，除明确了由西咸新区管委会代表省政 府行使有 关西咸新区开发建设的管理权之外，亦明确提出，“西咸新区与所在西安、咸阳各市、县 （市、区）税收收入在确定基数的基础上，新增税收收入由西咸新区管委会与所在市、县 （市、区）实行比例分成。十二五期间，西咸新区管委会的分成部分全部用于新区的 开发建设和社会事务管理。” 这样一来，陕西省西咸新区管委会基本具备了一定程度的独 立财税法人的职能，并通过具体的财税等利益的分配机制，使得新区与区域内其它现有的 利益主体之间的利益关系的协调可以机制化。这被认为是陕西省方面于当下发展阶段就新 区发展管理体制变革所做的一种比较务实的探索。 重庆两江新区也同样进行了比较务实的选择。重庆两江新区采用的是被称为“1+3” 的管理模式：其最上端是两江新区开发建设领导小组，组长由重庆市长黄奇帆兼任；在这 个小组下成立两江新区管委会，由市委常委翁杰明任主任。两江新区管委会代表市政府， 在整个新区范围内具有协调的权力，并直接管理两江新区工业开发区，代管北部新区和两 路寸滩保税港区；同时，管委会与江北、渝北、北碚三个行政区平行推进相关事务。 重庆 市长黄奇帆在对两江新区何以没有调整行政区划的解释中称，“调整行政单元现在还不可 行如果这会儿把老城区拆拆并并，会涉及到上百个局级干部的调整，上千个处级干部 的换岗，行政区整合也很复杂。” 由此可以看出，考虑到行政区划调整，涉及利益太广， 容易“伤筋动骨”。对于新近成立的新区而言，更务实的选择是：调动各区县积极性是首 要目的，保持原有行政区划可以避免新区在启动之初就卷入到复杂而棘手的行政机构整合 和人事变动的漩涡之中。 “副省级”新区建设风起：行政区划调整或将解冻？ 5 比方向更复杂的变革 对于浦 东、滨海最终选择走向一级政府，而两江、西咸依旧采用管委会模式，国家发改委国土开 发与经济研究所副所长肖金成认为，两种模式选择的差别主要源于发展阶段的不同，而并 不存在一种模式比另一种模式更好的问题。 在其看来，功能区管委会体制是一种效率比较 高、比较灵活的体制，在大规模开发建设中，效能很高。但它实际上是个临时机构，相当 于一个指挥部，当大规模开发结束，到了经济社会统筹发展以及综合配套改革阶段，则需 要功能完善的政府机构，开发色彩浓厚的管委会则难以承担，它的使命就完成了，管委会 就会被撤销。 肖金成的判断是，功能区管委会撤销“只是时间早晚的问题”。 陈耀亦认 为，行政区划不能长期不变，否则可能与经济社会发展产生矛盾。“在此次分拆巢湖之后， 冻结多年的行政区划调整似乎又燃起了一丝光亮。” 于是，更多人开始关心，在浦东、滨 海向着一级政府的方向进行体制复归已成事实的背景下，两江新区、西咸新区会步其后尘 吗？尤其是考虑到两个新区的定位都不仅是个经济开发区，而是个经济、社会功能完备的 新城区，目前的管理模式虽然都被赋予了一定的社会管理职能，但仍然过于偏重经济职能， 社会管理的功能迟早需要补课。 浦东新区和滨海新区选择复归一级政府的行政体制，原因之一就是，新区开发到一定 程度之后，社会管理任务增加，过去偏重新区开发的管委会，无法承担区域内的社会管理 职能，并且，新区管委会还被视为缺乏法律依据，这对进一步提升区域发展的竞争力构成 瓶颈。 重庆市长黄奇帆认为，“眼下这个模式可能是我们起步力矩最大、摩擦系数最小、 能够最快地把中央要求和本地需求结合起来形成合力、在两年内初见成效的一个最好的模 式”，甚至还耐人寻味地表示，新区的体制其实都有一个变化过程，并非一成不变。 对于 西咸新区，陕西省政府咨询委员会委员白永秀的分析是，未来西咸新区管理机构变化路径 的三种可能逻辑是：其一是成立一个临时机构，西咸新区建设完成之后该机构自然撤销， 新区交付给西安或者咸阳管理；其二是管委会演变成一个虚实结合的新型管理机构，既受 制于省里的领导，又受制于西、咸两市的配合；其三是演变成一级政府。 当然，对于已经复归行政区体制的浦东、滨海而言，管理体制问题也并非已经彻底解 决。 浦东新区政府在撤销 6 个功能区管委会之后发现，新区面积太大，面对数十个乡镇、 街道时，力不从心，根本无法做到一竿子插到底。迫不得已，又重拾重新强化了四大国家 级开发区的管委会职能和管理范围，以解决相对落后地区的开发问题。 滨海新区在建政之 后，虽然撤销了塘沽、汉沽、大港 3 区的行政建制，却派出了三个管委会，负责社会管理 事务。这同样等于在滨海新区和镇、街道之间增加了一道行政层级。 虽然天津市计划下一 步慢慢实行扁平化管理，由滨海新区政府直接对接 27 个街道和镇，着重做强街镇这个层面， 慢慢弱化派出机构层面的职能。但在浦东都尚无法一竿子插到底的情况下，面积达 2270 平 方公里、近乎浦东新区两倍的滨海，又如何能轻易做到区镇直接对接？若区镇之间派出机 构长期事实存在，行政区划调整、复归一级行政区以提高效率的愿望又能收效几何？ 这些， 仍在探索和实践中。 滨海新区：行政复归终结“一龙治九水” 21 世纪经济报道 刘玉海 北京报道 2011-09-17 02:29:47 评论(0)条 随时随地看新闻 核心提示：以一个市政府的派出机构管理协调一级政府，肯定会存在一系列的问题。 在天津滨海新区最近发布的综合配套改革第二个“三年计划”中，位列第一位的改革 内容即是深化行政体制改革，理顺区政府、管委会、街镇之间的权责关系。 从 1994 年天津成立滨海新区以来，这个寄托了天津城市梦想的地方，其行政管理体 制几经变革，每次变革的背后则是资源整合的反复博弈。 因此，滨海新区漫长而坎坷的探索之路，或将对国内一大批成熟的、已经站在体制变 革十字路口的开发区和功能区的管理体制变革提供启示与借鉴。 1 “一龙治九水” 1993 年底，天津在开发区的基础上，划出 350 平方公里土地，作为滨海新区开发用地。 1994 年元旦，时任天津市市长的张立昌第一次提出用 10 年左右的时间，基本建成滨海新 区，是年 3 月，天津市委、市政府正式做出发展滨海新区的决定。 1995 年，天津成立了滨海新区领导小组专职办公室；2000 年，天津市在领导小组办 公室的基础上成立了滨海新区党工委和管委会，作为天津市委、市政府的派出机构。 2002 年，天津市人大颁布天津滨海新区条例，对滨海新区管委会和各行政区、功 能区的地位、职责、权限、相互关系等方面以法律形式予以确定。其中，管委会的职责是 “指导、规划、协调”。 此时的滨海新区管理体制，被形象地称为“半层楼”体制：滨海新区工委与滨海新区 管委会不同于一级党委和政府，在机构设置上并非“大而全”，在运行机制上也不是“大 一统”，而是在不打破区域范围内原有各行政区与功能经济区的完整性，在尽可能保持其 原有的经济、社会和行政管理权限及发展的自主性的基础上，立足搞好统筹、规划与协调， “议大事、决大事、办大事”，建立轻型、服务型和协调型政府。 2006 年，国务院明确天津滨海新区为国家综合配套改革试验区时，滨海新区早已“扩 容”，面积由原来重点建设的 350 平方公里，扩大到 2270 平方公里。而其体制弊端也到了 “非改革不可的地步”用时任滨海新区管委会主任皮黔生的话形容就是，“别人都是 婆婆多，我们是媳妇多，别人是九龙治水，我们一龙治九水。” 彼时的滨海新区，包括塘沽、汉沽、大港等 3 个行政区和开发区、保税区等 9 个经济 功能区，“区”中有“区”，政府部门繁杂，行政权力交错。一度出现七个公安分局、五 个工商局、六个国税局和五个地税局、六个法院机构、五个检察院齐聚一区的罕见景象。 更严重的问题是，各功能区、行政区的经济政策和审批权限不统一，功能区拥有财力 优势，但不掌握土地等要素；行政区拥有土地资源，但缺乏财力支撑，造成土地、资金、 人才、技术等生产要素流动不畅。滨海新区管委会作为天津市政府的派出机构，既与滨海 新区内各行政区政府和功能区管委会一样，直接受市政府领导，又要在经济建设工作方面， 指导与协调以上各区。 显然，以一个市政府的派出机构管理协调一级政府，肯定会存在一系列的问题。更为 关键的是，滨海新区并没有设立一级人大，这就使滨海新区管理委员会即便试图履行行政 管理的权力以提高效率都基本没有空间。 这种局面的弊端，中共政治局委员、天津市委书记张高丽曾用“五个问题”来概括： 一是规划难以统一实施，二是产业聚集效应难以实现，三是整体优势难以发挥，四是资源 配置难以优化，五是管理效能难以提高。 2 向传统行政区复归 2006 年，国务院明确天津滨海新区为国家综合配套改革试验区后，天津先是在 2007 年成立了由市委书记、市长领衔的加快滨海新区开发开放领导小组，由新区管委会主任担 任小组办公室主任，以提高滨海新区管委会的统筹协调能力；经过两年的准备，彻底变革 滨海行政管理体制，调整行政区划、成立一级政府。 2009 年 10 月 21 日，国务院批复同意天津市调整滨海新区行政区划，撤销塘沽区、汉 沽区、大港区，设立天津市滨海新区，以原塘沽区、汉沽区、大港区的行政区域为滨海新 区的行政区域。 11 月 9 日，滨海新区行政管理体制改革全面启动。天津市长黄兴国宣布了滨海新区行 政管理体制变革的主要内容：建立统一的行政架构；构建精简高效的管理机构；组建两类 区委、区政府的派出机构；形成新区的事在新区办的运行机制。赋予新区更大的自主发展 权、自主改革权、自主创新权。 在这次动员大会召开仅一个半月之后，滨海新区首届党代会召开，此前调任天津市委 副书记的何立峰当选为滨海新区首任区委书记。随后，在 2010 年 1 月 10 日闭幕的天津滨 海新区第一届人民代表大会第一次会议，宗国英当选为天津滨海新区第一任区长。 自此，滨海新区区委、区政府、区人大、区政协四大领导班子全部建立。新成立的滨 海新区区委有 6 个组成部门，区政府 19 个职能部门，一个“服务型政府，效率型政府”的 执政理念，得到凸显。 这次改革，仅塘沽、汉沽、大港三区辐射地域面积就达 2000 多平方公里，全境常住 人口 147 万，如果再考虑到所涉及的官员人数之多，那么，此次调整力度之大为国内沿海 区域所罕见。人民日报报道，本次批复的方案为候选方案中“最彻底”的一个。 至此，滨海新区全新的政府架构已经搭起，运行机制却尚在磨合中，如何划分区政府、 管委会、街镇之间的权责关系，明确各自的法律地位和事权财权划分，依旧是滨海未来需 要面对的难题。 根据黄兴国的设想，滨海的下一步是：慢慢实行扁平化管理，滨海新区政府直接对接 27 个街道和镇，着重把街镇这个层面做强，派出机构层面的职能慢慢弱化，“重心下移， 固本强基 两江新区：“公司化”整合路径 21 世纪经济报道 吴红缨 重庆报道 2011-09-17 02:29:45 评论(1)条 随时随地看新闻 核心提示：两江新区正在审拟的规划，提出了大城市，大人群，大产业的战略。 两江新区在成立之初，选择了管委会架构，与所辖行政区之间，创新性设计了不调整 行政体制，以资本为纽带，两江新区管委会与三个行政区共同成立开发公司，责任共担， 利益均沾的管理模式。 成立一年多来，两江新区新签约项目 300 个，合同投资总额 1600 亿，平均每天揽入 投资 4.5 亿，实现 GDP1055 亿，增速达 23%。两江新区以一种激进的开发速度，正在将 1200 平方公里范围内一个个冷清的坡地，迅速变为产业新城。 一年来的实践证明，这种体制整合了资源，保证了开发的顺利进行。两江新区管委会 党工委书记何友生曾表示，这种模式有效避免了开发区管委会与行政区的多重矛盾，有可 能成为我国开发区管理模式的新样板。 但对于两江新区的这种模式，是否可成为今后开发区管理通用模式，还是仅是一个过 渡安排，仍有争议。 1 折中的管委会模式 2001 年，重庆设北部新区，两江新区正是在此基础上扩建而成。作为促进新一轮西部 大开发国家重点扶持地带，两江新区的定位为，统筹城乡综合配套改革试验先行区、内陆 重要的先进制造业和重要服务业基地、长江上游地区金融中心和创新中心、内陆地区对外 开放的重要门户、科学发展的示范窗口。同时，它也是重庆城市化、工业化的重要平台。 据今年 4 月重庆市政府审议通过的重庆市主城区二环区域发展规划（2011 年-2020 年），重庆将全面进入建设“千万人口、千平方公里”国家中心城市的“二环时代”， 实施大规模工业化、城市化开发建设。 据规划，到 2020 年，全市主城将达 1000 万人口。而二环区域新增集聚人口 600 万人 左右，将集中于两江新区。这些战略、规划的落实，对新区行政管理提出了很高的要求。 两江新区跨江北、渝北、北碚三个建制区，另有北部新区、两路寸滩保税港区两个市 政府直属派出机构，如何理顺行政关系及开发体制是复杂的问题。 重庆市原政协副主席陈万志曾专题研究过两江新区的行政，他表示，由于两江新区肩 负着统筹内部不同行政区与经济性功能区的重担，如何保障新区高效运作，非常具有挑战 性。 最初重庆有两种方案，一是行政整合，另一条是管委会模式。 市长黄奇帆在两江新区新闻发布会上表示，浦东新区和滨海新区在刚起步时，几乎都 是在一片空地基础上，从零开始的。两江新区在之后的发展中，需要也有条件实行统一集 中的行政管理体制。 但困难是显然的三个行政区加一个北部新区，厅级干部有一百多人，处级干部一 千多人，如何调动他们的积极性？同时，行政区划的调整与机构改革，需要报请国务院争 取国家支持。 “而机遇稍纵即逝，也许就成为了一种永远的遗憾。”黄奇帆说。 最终，行政区划调整“可能太伤筋动骨”而被放弃，两江新区采用了管委会模式。 但是，在这种传统模式下，新区管委会、各行政区政府及各经济功能区管理机构之间 的行政职能该如何重新划分？这是两江新区行政管理体制改革的最大难题。 两江新区到底该如何寻求突破？ 2 资本纽带下的制度安排 重庆的设计是，首先在顶层成立由市长黄奇帆任组长的两江新区开发建设领导小组， 统一领导两江新区的开发建设。在这个领导小组之下，成立两江新区党工委、管委会，负 责开发建设的日常工作，并由市委常委翁杰民担任主要领导职务。 管理体制上，采取“1+3”管理体制。两江新区管委会受市政府委托代管北部新区、 两路寸滩保税港区，直管两江工业开发区，同时协管江北、北碚、渝北三个行政区中两江 新区所属区域。 在开发模式上，则是“三拖一”，两江新区管委会成立了注册资本为 100 亿元的两江 集团，两江集团与三个行政区属下的投资公司按照 55:45 比例出资，分别筹建成立了三个 开发公司。 两江集团总裁任各开发公司董事长，所在行政区的一位区委常委兼任控股公司总经理。 同时，两江集团总裁和各区区长同时出任管委会主任，受两江新区管理委领导。 以江北鱼复地区的开发建设为例，两江集团与江北区政府的下属公司联合成立了鱼复 工业建设投资有限公司，两江集团总裁陈建伟任该公司董事长，江北区的区委常委田中强 任总经理；该公司注册资金 2 亿，两江集团出资 1.1 亿，江北区出资 9000 万。 鱼复工业园的开发、建设、招商，由鱼复工业建设投资有限公司与两江集团共同完成。 开发区的开发建设资金均由两江集团统筹，3 个开发公司先向两江集团融资，该笔融资将 来由各开发公司以今后的建设用地出让金偿还。为此，重庆市政府已初步决定将园区内十 年的土地出让金、配套费返还给开发公司；园区的社会事务，则由江北区政府执行。 此外，区级税的 50%部分，返还给江北区政府，由其用于园区社会事务开支。 3 利益均沾背后的高效率 田中强认为，这种管理体制，在保持现有行政体制框架的前提下，既能充分发挥各方 优势、调动参与开发建设的积极性，也最大限度减少了行政体制摩擦，符合当前的开发实 际。 燕平则把这种管理体制形容为“统分结合、虚实结合”。 统分结合：“统”，就是统得起来，比如规划、产业布局、招商政策、土地资源等等， 这些能够统的就把它统起来，要在两江新区统一的整体思路中来推进。“分”，就是各个 开发主体分别发挥自己的优势，而且把这种优势发挥到极致。 虚实结合：“虚”，就是两江新区是一个区域发展的概念，而不是一个行政区的概念。 它有的方面就是要虚，没有必要像一个行政区，设立几十个部门，还有四大班子，实，就 是凡有利于整体推进两江新区开发建设的，都可以将其统起来，把其做实，如合作开发。 燕平认为，江北作为两江新区重要的组成部分，全区 81%的区域，有 95%以上的人口 进入了两江新区，所以，加快两江新区江北片区的开发建设，既是责任，也是全区千载难 逢的机遇。因此，“要全力投入到两江新区的火热建设之中”。 据两江新区管委会统计，一年来，两江新区 1200 平方公里的土地内，九大片区同时 并进，一年内，新展开的工地就超过了 100 平方公里。 鱼复工业园引入了韩泰轮胎、奥特斯，瑞士、欧瑞康等实力雄厚的外资企业，田中强 说，是我们用一种惊人的速度和毅力，创造基础设施和道路和环境，让他们顺利入驻。 田中强称，去年四个多月时间，工业园区不分白天、黑夜做，在四个多月时间征了 13 平方公里的土地，并完成平场。 这样的开发的热情，这在渝北、北 碚的开发园区也同样得见，它们在某种程度证明了开发管理模式的成效。 而对于两江新区来说 ，速度很重要，这可以使它在中西部激烈的竞争中，争取到先 机。 重庆市社科院一位研究员评价说，现在实行新区管委会模式，通过高层次（副省级）、 高授权（代表重庆市行使省级管理权限）的方式扩大两江新区管委会的权限，突破行政区 与功能区封闭的界限，实现对新区的统筹安排与管理，同时，以资本为纽带，更利于集中 力量，高效决策和执行，对处于开发初中期最需要 “效率”的两江新区十分有利。 4 过渡体制？ 目前，对两江新区的这种模式，是否可成为今后开发区管理通用模式，还是仅是一个 过渡安排，仍有争议。 市社科院研究员丁新正认为，和浦东、滨海过去开发偏重经济发展不同，两江新区因 其战略定位，不仅是个经济开发区，而且要成为一个社会管理新区，是新型城市化过程， 而现在的开发模式过于偏重经济职能，走向一级政府模式是两江新区行政体制改革的必然 选择。 丁新正认为，在产业不断发展的过程中，新区逐渐有了居民、商业、学校和医疗等社 会服务机构，形成了一个新的城区。而以一个市政府的派出机构去管理正式的几级政府， 不但很难操作，在法律上也行不通。 在城市化方面，两江新区对自身的定位，也是成为一个产业与城市高度融合的新城。 两江新区正在审拟的规划，提出了大城市，大人群，大产业的战略，即在 500 多平方 公里可开发面积当中，要形成 600 万人的规模，空间布局为大章鱼与小章鱼的城市布局， 从城市副中心、城市门户中心到服务市民、产业工人的邻里中心环环相扣，布局一个完整 的城市功能体系。 同时，两江新区还定位为缩小贫富，城乡，区域三大差距的全国先行区。 这都会涉及大量的社会事务统筹及公共服务的提供。例如，在“十二五”期间，重庆 市新增 330 万就业岗位的目标中，两江新区将为全市提供 1/3 以上的就业岗位，。在全市 实现 500 万农民工转户进城的户籍制度改革目标中，两江新区还将通过安置征地农转城人 员、吸纳进城务工人员等措施，接纳全市 1/5 以上的农转城人口。 由国务院发展研究中心担纲的，把两江新区建设成为全国缩小“三个差距”先行区 研究课题组也提出，随着两江新区开发开放的不断深化，统一规划、机构设置、行政审 批权限等深层次问题都将逐步体现，特别是在社会管理方面。 课题报告指出，目前的制度安排主要问题是在两江新区层面缺乏统一的社会管理协调 机构，虽然两江新区党工委可以从“党委领导”的角度进行总体协调，而两江新区管委会 原则上不能作为一级政府行使社会管理职能，这一定程度上增加了政策制定和实施的协调 沟通成本，不利于深化行政管理体制改革，不利于在新形势下进一步加强和创新社会管理， 同时，在现有的管理层级和体制架构下进行收入分配制度的调整还将面临不少障碍。 课题组建议，两江新区可由简入难，当新区迈入大规模发展，需要强有力的新区政府 时，提请国务院正式合并所涉各区。同时，研究制定两江新区条例，以地方法规的形 式明确两江新区的功能定位、管理权限、运行机制。 但也有学者指出，两江新区这样的新区，很大优势源于其在行政管理体制、运行机制、 劳动人事制度等方面的探索而带来“小机构、大服务”的高效管理和服务体系，因此不赞 成其行政化。 对新江新区而言，何去何从，都需要在实践中去找到方向。 浦东新区：管理体制四“变脸” 21 世纪经济报道 孙小林 上海报道 2011-09-17 02:29:44 评论(0)条 随时随地看新闻 核心提示：新区大规模开发建设基本结束，涉及新区有关部门职能行使中的法律地位问题 需要及时解决。 浦东六大功能区管委会被全部取消了。这个 2010 年 2 月 25 日的变化，到现在还不太 为外界所知。 自 1990 年中央决定开发开放浦东以来，当地行政管理体制先后发生了四次改变：开 发开放办公室，党工委、管委会、正式建政等。 重庆两江考察团 2010 年 8 月份考察浦东之后发出如是感慨：从领导小组到管委会， 再到新区政府，浦东新区的管理模式与时俱进。 1 管委会回归到一级政府模式 8 月 30 日，浦东新区成山路口，这里是浦东新区合并了原南汇区之后新设立的政府办 公地点。部分最近几年新入职公务员并不知道浦东也曾有过管委会模式管理阶段。 1990 年到 1992 年底，上海成立浦东开发领导小组，下设浦东开发办公室，“开发办” 属上海市政府的一个派出机构，形成了三区两县政府加一个浦东开发办的行政管理格局， 在管理体制上，由上海市委市政府决策、各委办局和三区两县具体实施。 这种机制的优点是有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开发打下了一定的 基础，然而，问题也随之暴露。 “尽管分散管理的体制有利于调动区县的积极性，但这种管理体制的明显不足，则是 各区县过分注重局部的利益，使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划”，上海方面 一份有关总