大庆市村镇体系规划说明书

第一章 总 则 一、规划编制背景 1国家政策倾向 党中央、国务院高度重视农业、农村、农民问题。自从 2002 年底召开的中 央农村工作会议作出了把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重的重大决策 以来，特别是最近三年，全社会对于“三农”问题的关注程度与日俱增。党中央、 国务院更是从 2004 年以来连续三年以“三农”问题为主题颁布中央 1 号文件。 其中，2004 年的中央 1 号文件（中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干 政策的意见 ） ，以增加农民收入为目标，提出了“多予少取放活”的方针。2005 年的中央 1 号文件（中共中央、国务院关于进一步加强、提高农业综合生产能 力若干政策的意见 ） ，以提高农业综合生产能力为目标，提出了许多具体的办法 和措施。2006 年的中央 1 号文件（中共中央、国务院关于推进社会主义新农村 建设的若干意见 ） ，在前两个 1 号文件的基础上，提出全面推进农村经济、政治、 文化、社会发展的新农村建设。与这些文件相配套的政策、措施也在全国广大的 农村地区稳步推进和实施。 2006 年中央 1 号文件（关于推进社会主义新农村建设的若干意见 ）明确 指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。 ”要科学制 定社会主义新农村建设规划，各地要按照统筹城乡经济社会发展的要求，把新农 村建设纳入当地经济和社会发展的总体规划，要在促进农村经济发展的基础上， 突出建设重点，加强饮水安全、农田水利、乡村道路、农村能源等基础设施建设， 加快教育、卫生等公共事业发展。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村 容整洁、管理民主”的要求，协调推进农村经济、政治、文化建设。 要把国家 对基础设施建设投入的重点转向农村，加快乡村基础设施建设。要加强村庄规划 和人居环境治理。要提高规划的科学性、民主性、可行性，确保新农村建设扎实 稳步推进。 2党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务 2005 年党的十六届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展 第十一个五年规划的建议提出坚持把解决“三农”问题作为全党工作的重中只 重，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，制定了工业反哺农业、城市支 持农村的方针。建设社会主义新农村要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、 村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步地推进，充分认识并推进这一重大历史 任务对于建设社会主义和谐社会具有重大意义。 3黑龙江省新农村建设政策 2 2006 年 2 月，黑龙江省委下发了黑龙江省新农村建设规划（20062020） ， 规划提出了黑龙江省新农村建设的具体目标，并且对黑龙江省的新农村建设从农 村的经济、社会、乡村建设、农村基础设施建设等方面作出了具体的要求。规划 要求大力发展县域经济，加快农村工业化和城镇化进程，加强农村基础设施建设， 改善农民生产生活条件；各级政府要按照统筹城乡经济社会发展的要求，层层制 定新农村建设规划，做到规划到村、到屯。 4大庆市社会主义新农村建设情况 大庆市市委、市政府对社会主义新农村建设高度重视，把新农村建设作为农 业和农村工作的统领，超前谋划，有序推进，在全省率先制定了“十一五”期间 新农村建设标准和大庆市社会主义新农村建设实施意见 ，意见中明确了大庆 市新农村建设的指导思想、主要任务和推进措施。 在意见的指导下，大庆市本 3 着规划先行的原则，在全市范围内层层制定了新农村建设规划，市县乡村都制定 了新农村建设规划；各相关部门也都编制了主导产业开发、基础设施装备、社会 事业发展和人居环境建设等项目计划，形成了纵横衔接、上下贯通的规划体系。 为切实落实党中央建设社会主义新农村的精神，促进大庆市社会主义新农村 建设事业的健康发展，编制本规划。通过本规划的编制与实施，积极推进大庆市 城乡统筹发展，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的要求，尊重农民的意愿，扎实推进社会主义新农村建设。 二、规划范围 本次规划的地域范围为大庆市所辖的五区、四县、26 个建制镇（含 5 个城关 镇） 、51 个乡（含 19 个国营农林牧场） 、483 个村、2469 个屯。地域面积为 21219km2。 三、规划期限 本次规划考虑到与大庆市及其各县“十一五”规划的衔接，确定规划期限为 20062020 年，其中近期为 20062010 年。 四、规划依据 （1） 中华人民共和国城市规划法 （中华人民共和国主席令 第 23 号） ； （2） 中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ； （3） 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见 （中发 20061 号） ； （4） 镇规划标准 （GB 50188-2007） ； （5） 村镇规划编制办法（试行） （建村200036 号） ； （6） 关于村庄整治工作的指导意见 （建村2005174 号） ； （7） 县域村镇体系规划编制暂行办法 （建规2006183 号） ； （8） 黑龙江省实施中华人民共和国城市规划法办法 ； （9） 黑龙江省村镇规划技术规定 （DBJ 501-91） ； （10） 黑龙江省村镇规划定额指标 （DBJ 502-91）： （11） 黑龙江省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ； （12） 黑龙江省新农村建设规划（20062010） ； （13） 黑龙江省城镇体系规划（20012020） ； （14） 大庆市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ； （15） 大庆市城市总体规划（20052020 年） ； （16）其它相关法律、法规和技术规范。 五、规划原则 4 （1）区域整体性原则。即从区域整体着眼制定村镇建设目标和发展模式， 既要考虑区域内部条件对村镇发展建设的牵引作用，也要考虑周边影响因素的作 用，将村镇建设置于一个开放的环境中加以考虑。 （2）集中性原则。即积极引导人口向小城镇集中，乡镇企业向工业园集中， 农业向种田能手集中的“三集中”原则。 （3）差异性原则。即对不同发展水平、不同区位类型、不同等级的村镇采 用不同的发展战略和模式，促进村镇体系的合理发展。 （4）地方性原则。即村镇建设和发展应体现大庆市的特色和个性，确定符 合当地情况的村镇发展方向和建设格局。 （5）可持续发展原则。即村镇建设和发展既要满足资源的集约利用和环境 保护，又要为未来发展留有余地和弹性，以便和未来发展相协调。 5 （6）动态性原则。即从发展的视角审视村镇建设的历史、现状和未来，对 不同时段内村镇建设的重点进行协调，实施滚动发展。 六、规划指导思想 以落实科学发展观为统领，坚持城乡统筹、协调发展战略，以新农村建设为 契机，以规划为龙头、以改善农村生活环境为核心，从经济、社会、生态和城乡 建设的有机协调发展出发，以村镇产业结构和布局调整为突破口，积极引导人口、 企业向城镇集中，推动农业产业化、乡村城镇化和城乡一体化的进程，形成规模 结构和空间结构合理、职能结构优化的村镇体系。 6 第二章 大庆市村镇发展现状与评价 一、地理位置 大庆市位于黑龙江省南部偏西，东与安达市相连，南与吉林省大安市隔松花 江相望，西与齐齐哈尔市交界，北与明水县毗邻。地理位置在东经 12419至 12512，北纬 4546至 4655之间，距黑龙江省省会哈尔滨 159km。全 市总面积 21219km2，占黑龙江省总面积的 4.5%，辖 5 区、4 县、58 个乡镇。 二、自然环境 大庆市地势平坦，由北向南逐渐变低，但相对高差很小，海拔高度在 126165m 之间，一般在 150m 左右。境内地貌单元为低岗和低地两种。高处多 7 平缓漫岗，低处是沼泽，水泡子之间的低平地是广阔的农耕区和放牧区。 大庆地区均为第四系地层所覆盖，与工程地质有直接关系的上更新统冲积层 广泛分布在大庆地区的波状平原上，层厚一般为 1015m ，东北部和西南部较厚， 最厚达 18m 左右。 大庆市地处北温带大陆性季风气候区，受蒙古内陆冷空气和海洋暖流季风的 影响，总的特点是：冬季寒冷有雪；春秋季风多。全年平均气温为 5，年度降 水量为 471.3mm。全年无霜期较短。雨热同季，有利于农作物和牧草生长。 大庆市自然灾害有风、沙、旱、洪、涝、雨雪、冰雹、霜冻、病虫等 10 多 种，而且发生频繁，其中尤以旱、涝灾害为最甚。 三、自然资源 1油气资源 大庆市自然资源极其丰富，石油储量居全国各油田之首。到目前大庆市共探 明油田 29 个，油田面积 4415.8km2，原油实际储量约 56.2 亿吨。探明天然气储量 548.2 亿 m3。大庆市油气资源开发利用近 40 年仍有较大开发潜力，规划期内仍是 我国最重要的石油生产基地之一。大庆石油比重中等，粘度高，含蜡量高，凝固 点高，含硫量极少，一般称为“三高一少” ，属低硫石蜡基型，是理想的石油化 工原料。大庆地区天然气资源埋藏在 7001200m 或更深的中浅层和深层地层中， 呈矿床埋藏状态。它与石油伴生，每吨原油含天然气 5070m 3；它以甲烷为主， 占 64.591.3%，可直接作为生产化肥的原料；凝析油含量较高，每立方米含 70170 克之多，工业价值极高。 2地热资源 在大庆市林甸县地区聚集储藏了丰富的地热资源。通过资料分析，林甸地区 储水层分布范围广、面积大、地层压力高、温度高、产水层自喷能力强、产量大， 是开发地热田的有利地区，具有良好的开发利用前景。 3湿地资源 大庆市地处松嫩平原，由于地势低平，形成了广阔的湿地，其特点：一是它 的面积大，湿地地区的范围有 120 万公顷，占全国已知湿地总面积的 4.95%，接 近 1/20，占大庆市土地总面积的六成。二是它的发育较成熟，湿地类型十分齐全， 环境基础为流速缓慢的河溪、池塘、淡水湖泊及相邻的沼泽地，具有显示湿地的 全部标准，即它是具有特殊动植物，有大量水禽栖息的有代表性和独特意义的湿 地。三是湿地景观类型丰富，除了数量很多的湖泊和沼泽外，还有与之共存的草 甸、自然次生林、天然灌丛、人工林、沙地等，它们共同形成陆地上一种风光壮 美的系列景观。随着经济的发展，人民物质文化生活的提高，对湿地的社会效益 的需求会日益增加，湿地合理开发利用的前景将会是十分广阔的。 8 4耕地资源 大庆市共有 60 万 hm2 的土地用于粮食生产，还有 20 余万 hm2 的土地尚待开 发，据农业专家预测，若将大庆市的可耕作土地全部开发利用，每年可获得 40 亿公斤以上的收成。 5草原资源 大庆市境内草原辽阔，草原面积为 68.9 万 hm2，天然牧草资源十分丰富，草 质优良，主要有羊草、野古草、水稗、芦葭草、星星草、狼尾草、姬香草、斜茎 草、紫苜蓿、藤蒿等。这些优质天然牧草，为畜牧业发展提供了良好的条件。草 原为野生动物创造了良好的栖息环境。目前草原区域内有兽类 5 目 8 科 23 种， 鸟类有 140 余种。 6水面资源 9 大庆市有自然水面 26.9 万 hm2，水源来自嫩江、松花江和天然降水。嫩江水 在境内流经长度 260.9km，年经流量 300 多亿 m3，灌溉面积 24.98 万 hm2。松花 江在境内流经长度 128.6km，年经流量 272.8 亿 m3。大庆湖泡数量很大，面积在 100 亩以上的有 284 个，总面积接近 3000km2。大庆丰富的水面资源，使上百种 鱼类得以繁衍生息，水产品年产量达 5.5 万吨。 7其它资源 大庆市还有中草药、芦苇和旅游等资源。中草药主要有防风、黄芩、甘草等 150 多种，总储量在 1 亿公斤以上。全市有芦苇面积 10.5 万 hm2，居黑龙江首位， 苇体粗壮高大，是造纸工业的优良原料。大庆还拥有石油文化、湿地风光、民俗 风情、野生动植物观赏、温泉疗养等丰富的旅游资源。 四、村镇社会经济发展现状 1. 行政区划 大庆市域辖五区（大同、红岗、让胡路、萨尔图、龙凤） 、四县（肇源、肇 州、林甸、杜蒙） ，其中包括 26 个建制镇，51 个乡及国营农林牧场、483 个行政 村、2469 个自然屯。 （详见表 2-1） 。 表 2-1 大庆市村镇情况一览表（2005 年） 指标 地区 建制镇 （个） 比例 （） 乡及国营农 牧场（个） 比例 （） 行政村 （个） 比例 （） 自然屯 （个） 比例 （） 市 区 7 26.92 6 11.76 82 16.98 395 16.00 肇源县 7 26.92 9 17.65 135 27.95 538 21.79 肇州县 6 23.08 8 15.69 104 21.53 687 27.83 林甸县 2 7.69 6 11.76 83 17.18 561 22.72 杜蒙县 4 15.39 22 43.14 79 16.36 288 11.66 市 域 26 100.00 51 100.00 483 100.00 2469 100.00 2村镇人口及劳动力 本次规划所指村镇人口是指除大庆市建成区以外的所有建制镇、乡、村人口。 2005 年，大庆市共有村镇总人口 179.89 万人，占全市总人口的 67.52%，其 中建制镇总人口 108.51 万人，集镇总人口 71.39 万人，分别占村镇总人口的 60.32%、39.68%；乡镇驻地人口 50.68 万人，村屯人口 129.21 万人，分别占村镇 总人口的 28.18%、71.82%。 2005 年，大庆市共有农村人口 137.31 万人，农业劳动力总数为 71.32 万人， 10 占总人口的 51.94%。其中男劳动力 39.96 万人，女劳动力 31.36 万人。 村镇人口现状特征： （1）市域村镇人口占市域总人口比重较高。2005 年，大庆市域村镇总人口 为 179.89 万，占大庆市域总人口的 67.53%，大庆市建成区人口占市域总人口的 比重为 32.47%，可见大庆市建成区在全市占有特殊重要的地位。大庆市是全国最 大的石油化工基地，经济发展较快，人民收入较高，多年来政府对建成区的投资 较多，交通、市政等基础设施较好，物质文化生活相对优越，人口集聚速度较快， 规模大。而其所辖四县仍以农业生产为主，与建成区经济差异较大，近年来一直 是人口净迁出区，村镇人口相对不是很多。 （2）村镇人口中农业人口占绝大多数。在市域村镇人口中农业人口为 134.62 万人，占 74.83%，这说明广大村镇人口仍以农业生产为主，工业和第三产 11 业欠发展，城镇人口集聚缓慢，绝大多数居住在乡村，村镇人口的城镇化水平低。 （3）村镇人口迁出大于迁入。改革开放以来随着地区经济发展的不平衡， 城乡经济差距的拉大，以及农村剩余劳动力的增加，造成大量村镇人口迁出而进 入城市或其它富裕村镇。这与我国整体的城市化进程是相一致的（在整个城市化 进程中，城市人口增长明显，而城镇的人口增长则相对缓慢，在一些地区还有相 当的一部分小城镇的人口也在减少） 。由于市辖区内村镇临近市区，吸引力大， 所以市辖区内的村镇为人口净迁入地区，而其他四县均为人口迁出地区。 （4）村镇人口分布存在显著的地域差异。总体来讲，南部密集，西部稀疏， 东、北部相对稀少。这与市域自然条件、工农业生产的布局所规定的人口容纳程 度相适应。肇州、肇源农业资源丰富，距省城哈尔滨较近，农业特别是郊区农业 比较发达，人口比较密集，人口密度分别为 182.90 人/km 2 和 111.58 人/km 2。市 辖区具有很好的区位条件，基础设施条件较好，村镇人口聚集度大，村镇人口密 度较密，市辖区村镇人口密度为 103.20 人/km 2。林甸土地盐碱化严重，荒地面积 大，耕地面积有限，人口密度不大，为 77.98 人/km 2。杜蒙位置偏僻，草场广阔， 以畜牧业为主，人口密度最低为 41.39 人/km 2。 表 2-2 大庆市村镇人口分布情况一览表（2005 年） 指 标 地 区 村镇面积 （km 2） 村镇人口 （万人） 村镇人口密度 （人/km 2） 城镇个数 （个） 城镇密度 （个千 km2） 市区村镇 3575.5 36.90 103.20 7 1.96 肇源县 4120 45.97 111.58 7 1.70 肇州县 2445 44.72 182.90 6 2.45 林甸县 3493 27.24 77.98 2 0.57 杜蒙县 6054 25.06 41.39 4 0.66 市域村镇 19687.5 179.89 91.37 26 1.32 3. 村镇经济 大庆市村镇经济不够活跃，村镇经济规模小，比重低，产业结构单一，发展 缓慢。2005 年，大庆市地区生产总值为 1400.7 亿元，其中第一产业增加值为 42.4 亿元，第二产业增加值为 1203.5 亿元，第三产业增加值为 154.8 亿元，分别 占全市 3.03%、85.92% 、 11.05%。各县区生产总值分别为萨尔图区 44.5 亿元、龙 凤区 27.7 亿元、让胡路区 62.3 亿元、红岗区 24.5 亿元、大同区 17.4 亿元、肇州 县 20.3 亿元、肇源县 23.5 亿元、林甸县 12.8 亿元、杜蒙县 17.5 亿元，村镇生产 12 总值为（大同区、肇州县、肇源县、林甸县、杜蒙县之和）91.5 亿元，占全市地 区生产总值的 6.53%，占各县区生产总值之和的 36.5%，可见，占全市总人口 67.52%的村镇人口，所创造的生产总值不足全市总产值的 1/10，村镇主要产业仍 以农业为主，乡镇企业发展缓慢，农业地区工业化程度低。 2005 年，由于国家的惠农政策的影响，全市农业和农村经济进入一个新的时 期。2005 年，大庆市农业总产值 86.46 亿元，其中种植业产值 35.18 亿元，林业 1.3 亿元，畜牧业 45.38 亿元，渔业 4.22 亿元，分别达到全市农业总产值的 40.69%、1.50%、52.49% 、4.88% 。全年粮食总产量创历史新高，达到 236.9 万吨， 同比增长 37.8%。粮食作物、经济作物和饲料的比例由去年的 63：26：11 调整为 61：23：16。林牧渔业生产也持续发展，全年造林面积 10333hm2，育苗面积 1240hm2。由于实施“农转牧”战略，畜牧业撑起 “半壁江山” 。全市奶牛、生猪、 13 大鹅存栏数分别达到 30 万头、100 万头、136.4 万只。畜牧业产值、增加值分别 占农业总产值和增加值的 52.5%和 50.1%。水产品产量 6.8 万吨，同比增长 1.5%。 4. 村镇建设 从大庆市村镇发展的历史来看，大多数村镇都是伴随着以农牧业为重点的开 发活动而形成发展起来的，农耕传统非常浓厚，少数村镇受到大庆石油开采与石 油化工生产的影响，显示出现代工业与传统农业相结合的特点。 由于受大庆中心城市的辐射影响，临近中心城区的村镇建设发展速度明显 高于其它地区。大庆市区所辖的五区中除大同区是农业区外，其余四个区绝大部 分都已转变为城市，只有龙凤镇、喇嘛甸镇、杏树岗镇三个镇属村镇范围。在大 庆市域的外围地区，随着农村资源和矿产资源的开发，也兴起了一批农业小城镇 和为石油开采服务的石油开采基地（如朝阳沟镇） ，但总体来看，大庆外围四县 的村镇建设发展水平要明显落后于市内五区。 到 2005 年底，大庆市五区四县中有五区三县实现了以二级以上高等级公路 相连接；公路通乡（镇）率达到 100%，公路通行政村率达到 99.6%。初步形成了 以国、省、县公路和油田专用公路为主体，以主城区和县区中心为主要结点，联 结乡镇村屯和厂矿企业，沟通相邻地市的公路网络。全市 58 个乡镇全部通油路， 其中，47 个乡镇已通高等级路面，乡镇通高等级路面率为 81%。全市 483 个行政 村通往乡、镇政府所在地的公路由国省干线连接 54 个、油田专用公路连接 58 个， 其余全部以农村公路相连接。483 个行政村有 435 个通红砖或红砖以上路面，占 总量的 90%。 近年来，大庆市域各村镇的邮电通讯业发展较快，各村镇的电话普及率已达 到一定规模，部分村镇建立了有线电视网，村镇基础设施的建设已经初具规模。 表 2-3 大庆市在黑龙江省各市中发展水平（2005 年） 指 标 全 省 大 庆 位 次 乡村户数（万户） 493.5 34.84 4 乡村劳动力（万人） 950.1 71.32 4 耕地面积（万公顷） 1151.6 60.0 6 其中 水 田 184.2 3.59 7 14 旱 田 967.5 56.41 6 农业总产值（亿元） 1294.4 86.46 5 农 业 718.6 35.18 7 林 业 67.3 1.3 10 牧 业 461.2 45.38 4 其中 渔 业 27.4 4.22 3 表 2-4 大庆市四县在黑龙江省各县（市）中发展水平（2005 年） 肇州县 肇源县 林甸县 杜蒙县 指 标 指 标 位 次 指 标 位 次 指 标 位 次 指 标 位 次 行政区域土地面积（km 2） 2445 57 4120 35 3493 44 6054 26 总人口（万人） 44.7 21 46.0 19 27.2 45 25.1 49 15 非农业人口（万人） 8.6 47 9.5 44 6.4 58 7.0 55 乡镇个数（个） 12 22 16 8 8 52 11 27 地区生产总值（亿元） 20.27 34 23.51 33 12.79 50 17.67 41 第一产业 8.8 38 10.52 24 6.73 43 8.47 40 第二产业 7.85 18 7.24 20 3.01 40 5.05 28 第三产业 3.61 52 5.75 38 3.05 57 4.14 48 职工平均工资（元） 8324 54 10771 22 10693 24 10181 29 农林牧渔总产值（万元） 185000 21 190719 19 133119 34 182372 22 耕地面积（hm 2） 127120 27 131297 24 119193 32 103308 41 农民人均纯收入 3329 32 3107 37 1183 59 1214 54 农林牧渔业劳动力（人） 147595 11 149909 10 85423 30 75728 37 转移农村劳动力占农村劳动力总 数比重（） 55.2 9 45.4 25 47.1 21 51.3 13 财政收入（万元） 24708 13 43264 5 20805 15 26442 12 财政支出（万元） 31759 38 43963 13 25250 49 38702 20 城镇居民人均可支配收入（元） 4200 54 4285 52 4599 49 4363 51 公路线路里程（km） 356 62 694 39 709 38 744 34 二、村镇发展建设存在的问题 1. 村镇规模普遍偏小，规模集聚效益低 大庆市域平均每个镇 14142 户，41733 人，平均每个乡 6662 户，22309 人， 平均每个镇区 18591 人，平均每个乡驻地 4896 人，平均每个行政村 2503 人，自 然屯的人口规模均比较小，在 200400 人之间的占大部分，少数自然屯的人口 只有几十人。2469 个自然屯分布在 19687.5km2 的土地上，每百平方公里平均分 布 12.5 个屯。较小的村镇规模不利于基础设施建设，也不利于规模经济效益的形 成，并且限制了村镇功能的有效发挥和对腹地经济的带动作用。 2. 村镇发展模式单一，经济以农业为主 大庆市域各村镇自然条件、自然资源有很大的同一性，表现为都处在松嫩平 原地区，地势平坦，耕地、草原、水面等资源丰富，村镇经济的主要支柱产业仍 为农业，农业产业化水平较低，很多村镇普遍存在非农产业发展不足的问题，村 镇发展模式比较单一。现有的 26 个建制镇、51 个乡及国营农牧场中，除少数个 别乡镇为综合性城镇、工业城镇外，如肇州镇、肇源镇、泰康镇、喇嘛甸镇等， 其余 90%以上乡镇为一般的乡（镇）域行政中心，经济主要以农副产品集散和初 级加工为主，经济发展模式单一，发展后劲不足。 3. 村镇基础设施建设仍有待完善 16 目前大庆市各村镇虽然积极加快各项基础设施建设，但由于资金短缺等问题， 其基础设施建设仍不够完善。许多乡村之间的交通联系仍靠土路，交通联系不便， 致使乡村之间仍保持着相对的封闭状态。大部分村镇的水电等基础设施配套建设 不完善，给村镇的发展和居民的生活带来了很大的不便，严重影响了区域经济的 协调发展。 4. 村镇建设落后，村容村貌环境差 长期以来村镇，尤其农村公共基础设施建设投资匮乏，农村居民住房设施配 套不完善、卫生标准差、室外环境脏乱差的现象还相当普遍。粪便无害化处理率 也很低，农村废物垃圾得不到及时处理，暴露于室外，环境质量差。 5. 村镇的城镇化水平低，剩余劳动力转移任务艰巨 由于小城镇主导产业不突出，第二、三产业发展缓慢，基础设施建设投资不 17 足，聚集效应比较差，城镇发展步伐缓慢。小城镇吸纳剩余劳动力的能力有限， 造成剩余劳动力本地转移困难，使剩余劳动力过分集中于城市，甚至外流于其他 省份。 6个别村镇选址不当 由于大庆市处在松嫩平原中部地区，地势低洼，部分地区排水不畅，加之嫩 江和松花江流经南境，因此洪涝灾害比较严重。由于历史发展的原因，目前大庆 市仍有部分村、屯及乡镇选址不当，建在了行洪区、滞洪区、泄洪区内，受水灾 威胁较大。 7. 村镇集体、民营经济薄弱，经济发展及小康建设后劲乏力 由于乡村级集体经济薄弱，加上乡镇财政收入增长困难，对村容村貌及公益 设施的改变、农民生活环境质量的提高、社会保障等将产生不利影响。乡镇企业 不发达、工业化程度低、产业化发育程度不高、缺乏投资、效益低等因素，制约 着村镇经济的快速发展。 18 第三章 大庆市村镇城乡统筹发展战略 第一节 大庆市村镇发展条件分析 一、大庆市村镇发展优势条件分析 1优越的区位条件 大庆市位于黑龙江省南部城镇带上，是“哈大齐”经济轴带的枢纽，大 庆城市经济区的核心城市，随着哈尔滨、齐齐哈尔、大庆、牡丹江等区域中心的 形成及哈大齐工业走廊的建设，将会为大庆市及大庆村镇经济的发展起到极大的 促进作用，对大庆市区及村镇的产业结构、职能结构及网络体系的形成产业极大 的影响。 19 2丰富的自然资源 大庆市自然资源丰富、自然条件优越。大庆市地势平坦，耕地、草原、矿产、 水资源丰富，人均耕地多，天然草场面积大，光热条件好，农牧业发展条件优良。 大庆市石油资源比较丰富，一些小城镇依托石油和天然气资源发展，这对村镇发 展模式的选择产生很大的影响。 3农业和农村经济持续健康发展 2005 年，大庆市农业和农村经济工作按照市委、市政府继续推进“农转牧” 战略的要求，围绕“农业增效、农民增收、农村稳定”这一目标，坚决落实国家 和省“一免两补”惠农政策和各项政策措施，加快结构调整，建立和巩固以“牛 经济为主体、猪鹅经济为两翼、畜牧业为主导产业”的农村经济新格局，促进了 农业和农村经济健康发展。全年实现农业总产值 86.46 亿元，在全省地级市中位 居第 5 位；粮食总产 236.9 万吨，达到历史最好水平；畜牧业总产值 45.38 亿元， 在全省地级市中位居第 4 位；畜牧业增加值占农业比重由 2000 年的 38%提高到 50.1%，奶牛存栏突破 30 万头。畜牧业已经发展成为农村经济的支柱产业。大庆 成为全国牛奶生产 10 强市之一。 4村镇人口资源丰富 2005 年，大庆市共有村镇总人口 179.89 万人，占全市总人口的 67.52%；农 村人口 137.31 万人，农村劳动力 71.32 万人，占全省农村劳动力总数的 7.5%，在 全省地级市中位居第 4 位；据统计，近年来全市转移农村劳动力 28.2 万人次，实 现劳务收入 5.4 亿元，使农村居民的生活水平得到改善，提高了农业资源的人均 占有水平，丰富的劳动力资源为大庆市村镇经济发展提供了有力的保障。 5村镇建设已有一定的基础 近几年，大庆市对各级村镇建设方面的投入力度不断加大，使得各级村镇的 村镇建设已经具备一定的基础，一些镇、村的基础设施条件不断地完善，镇容、 村容环境不断改观，人民的生活环境不断改善，居住水平不断提高。随着十六届 五中全会的召开，中央“十一五”规划中建设社会主义新农村的提出，各级政府 对农业和农村投入力度的加大，使得农村的基础设施水平不断提高，改善了农村 生产生活条件。2005 年，全市 483 个行政村中，自来水受益村覆盖面达 51.2%， 93.6%的行政村通了公路，89.5%的行政村通了电话。 二、大庆市村镇发展限制条件分析 1四县经济实力比较弱，限制了投入力度 大庆市是我国最大的石油产区和我国重要的石化基地，拥有雄厚的工业基础， 有较高的地区生产总值和全国屈指可数的城镇居民可支配收入水平。但四县现实 的产业水平和经济实力比较脆弱，四县中有两个国家级贫困县和一个省级贫困县， 20 所以四县对于村镇建设的投入力度将会受到很大程度的限制。 2农村劳动力转移压力大 据测算，大庆市约有 15 万农村剩余劳动力，阶段性劳动力剩余更多，在半 年的时间里，大部分农村劳动力是处于闲置状态，农村劳动力转移压力大的问题 仍然存在。 3农民增收难 2005 年，大庆市共有农村人口 137.31 万人，占全市的 51.5%，即全市仍有一 半多的人口以农业为主，人均占有 6.6 亩耕地资源的限制使农业仅是农民生活的 基本保障，农民增收和农业增效困难比较大。 4村镇基础设施还需进一步完善 随着社会主义新农村战略的实施，一些农村的基础设施和社会设施已经有一 21 定的改善，但是距离“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” 的要求，还有一定的差距，还需进一步的加强与完善。 第二节 大庆市村镇社会经济发展战略 一、总体目标 依照大庆市村镇体系发展的特点和未来发展的总体趋势，大庆市村镇体系发 展的重点应该从增强社会经济发展能力和优化村镇发展环境两个方面来进行，重 点搞好“三化一结构” ，即农业产业化、农村城镇化、城乡一体化及村镇产业结 构与布局的调整。在进一步深化改革、扩大开放的基础上，发挥大城市带动作用， 以大企业为依托，积极调整产业结构，改善村镇产业和基础设施的布局，以各类 资源为基础，以科技为先导，以市场和社会需求为导向，以效益为中心，大力发 展高效的新型集约农业和多样化的非农产业；在有重点地吸引外部资金和发展村 镇集体经济的同时，鼓励和支持私营、个体和家庭经济的发展，尽快建立多元经 济共同发展的新格局；继续推动村镇各类要素市场的建设，加大区域社会基础设 施和管理、服务设施建设的力度，积极改善村镇投资环境和生活环境，使大庆村 镇体系尽快从单一农业经济向农业和非农产业协调发展的多元经济、从村镇自然 聚落向现代化城乡网络转变，尽快提高村镇体系发展的水平。 二、发展思路 1积极调整村镇产业结构，加快非农产业发展 充分依托本地的优势农产、矿产、旅游资源，加强对资源的开发力度，发展 基于本地优势的农产品加工业、建筑业，加快农业产业化步伐，延长产业链条， 形成多元化的村镇产业体系。根据市场需求，积极调整产业结构，特别是在大农 业中，要重视牧业和渔业的发展，在有条件的村镇，要大力发展畜禽养殖、水产 品养殖及其加工业。在种植业中，要加大经济作物的比重，发展一些市场适销对 路的作物品种，进行名、特、优产品的深度开发，巩固扩大农产品出口基地，逐 步实现种植业的生产规模化、经营集约化和市场国际化。 2多渠道筹措资金，加快村镇基础设施建设 以政府投入为引导，积极筹措资金，加快村镇间道路网、通讯网、供水、排 水、电力、热力网络的建设，实施康居和清洁能源利用等工程，尽快改善村镇体 系发展的投资环境，提高村镇居民的生活水平，为人才、资金等经济要素的集聚 创造条件。特别要重视对重点小城镇、重点村的建设，提高其对周围区域村镇的 吸引和辐射能力。 3以主要交通线为主干，构筑村镇发展地域空间体系 22 根据目前村镇体系的基本地域分布格局，应以滨州铁路、让通铁路沿线地域 为重点，促进村镇产业和人口的相对集中布局，重点发展沿线的小城镇和工业、 商贸开发区，建设大庆市村镇发展的两条轴带。 4多角度地推进科技进步与区域创新 将科技进步与技术创新作为大庆村镇发展的助推器，以推广先进适用技术为 基础，通过科技进步提高资源转换效率，优化产业与空间结构，提高村镇产业发 展的技术含量，建立资源利用、产业发展等全方位的区域创新体系。 5注意优化环境，积极营造绿色空间 在大庆各村镇加强林地和草场建设，合理利用水域及苇地，通过建设绿色通 道，形成林、草、田、水有序组合的绿色地域空间。在各小城镇建设道路绿地、 公园绿地、广场绿地、环城绿地相结合的绿色地域系统。 23 6因地制宜，突出特色，建设各具特色的县域经济新格局 依托比较优势，大力发展特色产业和现代服务业，形成以县、乡、村企业为 主体，四县县城为核心，辐射广大农村的县域经济发展新格局。杜蒙县应立足于 蒙古民族特色和草原特色，大力发展畜牧业和特色旅游业；林甸县立足于地热资 源发展温泉特色产业；肇州、肇源两县宜立足于丰富的农业资源大力发展农业及 相关产业。 三、村镇产业发展目标 1第一产业发展目标 按照加快农业产业化的总要求，加快农业生产的规模化，以增加农牧业收入 为目标，以推进农业和农村经济结构战略性调整为主线，重点实施好产业化升级、 科教兴农和可持续发展战略，不断加强农业基础设施建设，加快农业市场化进程， 提高农村经济运行质量和效益，实现农业和农村经济持续稳定增长，为大庆市在 全省率先实现现代化打下坚实基础。 规划期内，杜蒙县、林甸县建成全省畜牧大县、强县，畜牧业占农业总产值 比重达 60%以上；肇州县、肇源县按照建设半粮半牧县的要求，种植业内部经济 作物占 40%以上，畜牧业产值占农业总产值 40%以上；大同区、红岗区以建设城 郊农业为主，蔬菜生产面积、保护地栽培面积和特色经济作物面积达到 60%以上， 成为城市主要副食品生产基地；让胡路区、龙凤区、萨尔图区按照建设城市型农 业的要求，着力发展设施农业、观光农业，成为全市率先基本实现农业现代化的 先导区和示范区。 2村镇第二产业发展目标 市域各县、区村镇第二产业的发展应以当地资源和第一产业产品为依托，发 展资源产品的加工业。杜蒙、林甸两县应立足于县域的畜牧业大力发展畜产品的 精深加工业；肇州、肇源两县应发展农产品、畜产品的加工工业；大同区立足于 石油资源，以油促优，发展石油化工、高科技产业。各县区均应立足于本地条件， 大力发展乡镇企业，就地转化农村剩余劳动力，提高农村城镇化水平。 3村镇第三产业发展目标 要积极开拓村镇市场体系，丰富村镇的物流、人流与信息流动，促进优势要 素在村镇的集聚。市域各村镇应立足本地社会经济条件及区域地位，重点发展市 场、旅游、交通运输、社区服务等第三产业，建设相应的第三产业体系，形成一 个较为系统的、适应自身发展和满足居民生活需求的服务体系，构建以中心乡 （镇）为核心、村为基础的农村现代流通网络，缩小城乡消费差距。 24 第三节 大庆市村镇发展战略 一、村镇体系发展指导思想 大庆市村镇体系发展建设要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指 导，按照全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的 要求，坚持城乡统筹、协调发展战略，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、 村容整洁、管理民主”的要求，以新农村建设为契机，以规划为龙头、以改善农 村生活环境为核心，以小城镇建设项目为支撑，以综合整治为突破口，突出工业 拉动、城市带动、城乡互动作用，集中精力、多措并举，着力加快新农村的建设 步伐，推进农村经济社会进步。 25 二、村镇体系发展战略方针 按照“撤并自然屯，建设中心村，发展小城镇”的总体思路，依托市区和县 城，重点培育中心镇，积极发展集镇和中心村，提高小城镇聚集能力和建设水平， 逐步形成以城带镇、以镇带村、梯次推进、整体协调的城乡统筹发展格局，建立 市县镇并举、规模等级适度、布局和结构合理的村镇体系，优化生产力布局和资 源配置，促进区域经济增长质量的提高和社会结构的转型，实现其成为黑龙江省 农村经济最发达地区的目标。至 2020 年，农村梯次实现现代化。发展重点为： 1重点发展县城镇，完善城镇功能 大庆市域内村镇主要集中在大同区和四县，大同镇、泰康镇、林甸镇、肇州 镇、肇源镇是大庆市城镇体系规划中确定的二级城镇，是本次大庆村镇体系规划 中确定的一级城镇，规划应通过优化产业结构，逐步调整一、二、三产业的比例， 增强城镇的综合经济实力，加快城镇建设和城镇基础设施建设，逐步完善城镇功 能，吸引人口和乡镇企业向城镇聚集，壮大城镇规模，使这 5 个建制镇成为大庆 市域具有综合城镇功能的区域性中心城镇，成为发展县域经济的中心。 2依托市区和县城，重点培育中心镇 根据大庆市村镇历史基础、经济发展水平以及局部地域差异，选择区位优势 明显，周边乡镇较多、基础条件好、发展潜力较大、规模大的建制镇进行重点培 育，大力发展城镇经济，加快城镇建设和基础设施建设，提升城镇的功能地位， 使其发展成为服务于周边乡镇、村屯的中心镇，依靠各中心城镇辐射周边的乡镇、 村，带动各区片社会经济整体发展。 3积极发展集镇和中心村 集镇和中心村是大庆市村镇的主体，是大庆市村镇体系布局调整的重点，是 加快大庆市农村城镇化步伐关键，规划应整合村镇，推进撤乡并镇、村屯合并， 提高城乡人居环境质量，构筑城乡协调发展的空间结构。集镇和中心村的建设应 按照社会主义新农村的建设要求，以强化基础设施和社会设施建设为重点，以提 高农民综合素质为根本，培育壮大优势产业，治理改善乡村环境，努力建成“生 产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。 4整合城乡居民点 在整合现有资源的基础上，继续采取集中发展战略，加快农村地区城镇化步 伐，整合村镇，推进撤乡并镇、村屯合并，提高城乡人居环境质量，构筑城乡协 调发展的空间结构。通过整合城乡居民点逐步提高乡镇设镇率，使大庆市村镇体 系规模结构和等级结构更趋合理。 5加强区域统筹协调发展 积极推进市域内各级城镇之间的经济合作与协调发展，加强各级城镇在产业 26 发展、生态建设、环境保护、城镇空间与基础设施布局等方面的协调发展，逐步 缩小城乡差距，实现城乡统筹协调发展。 三、城乡统筹发展战略 由于大庆市区与外围各县在城镇化发展历史和发展机制等方面影响因素的不 同，使得大庆市区与外围各县城镇发展存在明显的二元化结构。大庆市区由于石 油资源的开发而迅速进入工业化时期，城镇化水平偏高；外围四县的经济结构以 农牧业和轻工业为主，这决定了其城镇化水平不高和城镇密度较低。因此，打破 城乡二元结构，有效引导城镇化健康发展，构筑城乡一体、统筹协调发展的格局， 是大庆市全面建设小康社会，率先基本实现现代化的必然要求；是促进“三农” 问题解决，促进农村繁荣、农业发达、农民富裕的根本出路；是改善生态环境， 集约利用土地资源，拓展城市发展空间的客观需要。 27 大庆市村镇城乡统筹发展应实施以县城镇、重点镇为中心的城镇化战略，加 强城镇空间布局和产业结构调整，逐步形成分工合理、高效有序的城镇空间结构。 加强城乡居民点的整合，改善生态环境，提高公共设施和基础设施服务水平，推 动产业向规模经营集中、工业向园区集中、农民向城镇集中。 1镇的建设 （1）按照统筹规划、分类指导、突出重点、示范带动的原则，依托公路等 重大基础设施，建设设施配套、环境优美、各具特色的城镇，促进小城镇从数量 型向质量型转变。 （2）扩大小城镇规模，优先发展重点镇。适当归并、重新整合，选择区位 条件优越、发展基础好、潜力大的建制镇作为重点镇，形成聚集效益和区域竞争 优势。镇区规划人均建设用地面积宜控制在 120以内，促进土地的集约利用。 （3）针对各级城镇不同的基础条件、资源状况和发展水平，引导和鼓励经 济联系紧密、资源互补的城镇进行协作和联动发展，形成重点镇带动一般镇、小 城镇带动农村的发展格局。 （4）以解决农民就业为主要目标，合理确定小城镇的产业发展方向。小城 镇应以产业发展为依托，以中小企业为重点，大力发展小城镇经济，并将非农产 业作为小城镇发展的重要基础，以此提升小城镇对城乡劳动力和企业的吸纳能力； 培育小城镇优势产业，发挥农业产业化龙头企业的作用，逐步形成小城镇的主导 产业链和主导产业集群，提升产业的竞争力。小城镇产业发展应发展劳动密集型 工业和第三产业为主。 （5）统筹协调小城镇的经济社会发展与生态环境保护、建设的关系，发展 循环经济，提高土地、水等资源的综合利用率，加强小城镇环境综合整治，努力 改善小城镇生态环境质量。 （6）加快小城镇教育、文化、卫生、体育等社会事业发展，改善人居环境， 逐步缩小城乡社会事业发展水平的差距。 （7）加强城乡一体的公共交通体系和市政基础设施建设，改善投资环境， 引导小城镇集中发展，切实改善小城镇的生产生活条件。 2村庄建设 （1）坚持统一规划、集中紧凑建设的原则，促进农村人口的就业和居住向 小城镇、中心村集中。将中心村建设成为具有地方特色、环境优美、布局合理、 基础设施和公共服务设施完善的现代化农村新型社区。 （2）积极推进村庄整合及迁村进镇。按照“撤并自然屯，建设中心村，发 展小城镇”的思路，通过对经济水平低、交通条件差、规模小、布局分散、位于 生态敏感区或蓄分洪区内等的农村居民点的拆迁、合并、改造，逐步扩大中心村、 28 小城镇规模，实现土地利用的集约化。规划农村人均建设用地宜控制在 150以 内。 （3）对城中村进行治理改造。依据人均 GDP、耕地面积、从事二三产业劳 动力比例、规划情况、地理位置、交通条件、基础设施建设情况等条件，对城郊 村、镇中村进行分类，采取相应的措施，分时序、分阶段的进行完全改造或搬迁 改造，使城中村转变为公共设施完善、环境优美的城镇文明社区，提高城镇化水 平，提升城镇品质和提高城镇整体环境水平。 （4）积极推动农村居民点的基础设施配套建设。按照社会主义新农村的建 设要求，加快农村公路、农村饮水安全、农村能源等基础设施建设，逐步建立符 合农村居民点经济社会发展水平的基础设施服务体系。 （5）积极发展农村公共事业。积极发展农村公共事业是缩小城乡差别，提 29 高农民生活质量的迫切需要。按照农村人口变化趋势，继续调整中小学校布局， 提高农村教育水平。健全农村公共卫生和基本医疗服务体系，增强医疗水平和服 务能力。加强农村文化建设，完善配套乡镇图书室、综合活动室和健身娱乐广场 设施，加快广播电视通村建设进度，完善乡镇广播站建设。 （6）治理改善乡村环境。村庄环境综合整治是实现村容整洁目标的重要途 径，是改善农民生产生活条件的重要举措。按照社会主义新农村的建设要求，启 动环境整治工程，突出搞好改路、改厨、改灶、改厕和改圈，做到垃圾、粪便集 中存放，污水通过明渠、暗沟排放，柴草垛不入村，厕所卫生符合要求。实现村 屯四旁绿化，鼓励农户美化庭院，建设生态良好、环境宜人、村容整洁、生