如何促进劳动力的非农转移

如何促进劳动力的非农转移 张林秀 中国科学院农业政策研究中心副主任 前言 观众朋友们好，我今天想跟大家谈的议题是如何促进劳动力的非农转移，我想从以下 四个方面来谈这个问题。第一、为什么我们要关注劳动力的转移。第二、我国劳动力转移 的现状如何？第三、哪些因素限制（促进）劳动力转移？第四、政策建议。 一、为什么要关注劳动力转移 首先我们谈的议题就是为什么要关注劳动力的转移？经济学家总爱用发展的铁规律来 谈论这个劳动力转移的重要性，因为任何发展中国家走到发达国家的这个过程，总是农业 人口的比例逐步从农村向城市转移，而农业人口的比例和人均收入的增长是呈负向的关系。 农村劳动力转移到非农就业，一方面是增加农民的收入；另外一个方面劳动力的转移其实 是链接城市和农村的纽带，因为所有的发展都是要通过劳动力的转移来实现，这也就是在 去年，或者是说前几年就开始了我们为什么要在经济发展到现在特别强调城乡统筹发展。 二、农村劳动力转移的现状 这个重要性谈了以后，我们现在看一看，农村劳动力市场发展的状况到底是怎么样呢？ 现在我想用我们过去在农村调查的结果来谈这个问题，我们在 2000 年的时候，在全国 六个省，每个省六个县，每个县六个乡，做了大概有两百多个村，两千个户的农户调查， 在这个调查过程中，我们把过去 20 年的农村就业史，所有农村人口的农村就业史，包括非 农了和农业的都记录下来，看一看，分析一下过去 20 年非农就业的增长趋势。从我们调查 的结果发现，在过去 20 年中，农村的非农就业的比例增长速度非常之快，就是从统计数字 显示。 在 1980 年的时候，我们国家农村只有 4%的农村劳动力在非农行业就业，而到了 2000 年这个比例增长到了 45%，这个意义就在于一方面，在促进农业劳动力生产的同时，农民 收入的增长是得到了提高，但另外一个意义就是在我们的分析的结果发现，过去十多年来 农村人均收入的增长，90%以上都是靠非农就业的收入来促进的。 而在农村劳动力非农专业结构方面，我们看出，这个趋势，这个结构也在变化，也就 是说以前都是在乡镇企业，80 年代初期的时候，非农就业主要是集中在地方上，或者乡镇 企业，基本上都是就地消费，或者就地就业，而到了 90 年代末期，或者是 2000 年，2001 年的时候，外出就业的比例占到了大多数，也可以说从比例上来说。 过去 20 年非农就业的增长最快的就是外出就业，80 年的时候外出就业只占到百分之 二点几，到了 2000 年这个比例就增长到了 16%。第二个非农就业增长最快的也就是自营 工商业，我为什么讲这两点，下面我要谈它的含义。在分析劳动力非农就业的结构，我们 看出，刚才我已经说了，拿工资收入的占到 59%，而农业之中，就是说最低收入户的农村 劳动力的就业基本上都是在农业上，因为我们从这个里头总结出了一个阶梯性的发展，也 就是说随着农民人均收入的增加，农村劳动力是从纯农业生产到外出打工，到自营工商业， 到最后从事大的企业的生产，这也是很多发展中国家走过的历程。从发展的势头，刚才我 已经说了，外出打工的是最多，而自营工商业吸收的非农就业劳动力是第二。 从年龄构成来说，它有一些特征，也就是说年轻人外出打工的比例是相当之高，在我 们调查中发现，现在农村的非农就业的人群里头，16 到 20 岁的到 2000 年的时候已经占到 75%，也就是 75%的年轻人基本上都不从事农业生产了。 另外一个特点，也就是说贫困地区非农就业在年轻人里头也赶上来了，我们 90 年数字 显示，在富裕的地区有 28%的 16 到 20 岁的年轻人在非农行业就业，在贫困地区只占了 9%， 到了 2000 年以后富裕地区 86%的年轻人都到非农行业就业，贫困地区也赶上来了，它的 就业比例已经占到了 70%，这从另一个侧面来说，在贫困地区人口资源或者劳动力资源是 作为最丰富的资源的状况下，促进劳动力的转移也是我们未来扶贫和促进贫困地区发展的 重要手段之一。刚才我们回顾了一下，改革开放以来，我国农村劳动力的非农转移取得了 很大的成绩，有很多的人因为外出就业，不光是增加了个人的收入，它在人力资本上也发 展很快，而且现在也有研究发现，好些外出打工的就把收入转移到农村来，促进农村的发 展，当然这个议题我们今天不会涉及到。 但是有一个现实，我们要做劳动力转移的研究，很大一个问题要回答的，中国的发展 道路还有多长？可以说你回顾一下所有发展中国家，发达国家走过的路，从它发展的初期 到现在成为发达国家，基本上农业人口是从百分之七八十降到百分之十，像英国、美国这 些都百分之二三，中国现在按照官方的统计，我们去年大概有 50%的人口在农村就业，所 以说虽然我们过去 20 年取得了很大的成绩，但是要走的路还很长。 三、哪些因素限制（促进）劳动力转移 （一）促进劳动力转移的因素 那么在认识到我们国家非农就业或者促进劳动力转移还有很长的路要走的前提下，我 们进一步看看到底有哪些因素在促进或者影响着劳动力的非农转移，那么，针对这个问题， 我们做了一些相关的经济学上的分析，所以，既有简单的统计学的分析结果，也有计量模 型的分析结果，但是总的来说，我们发现除了一些户口制度限制的取消，让人更自由一些， 还有一些政策上的放松，影响非农就业，最最显著的一个因素，就是教育水平。而且，教 育对能否获得非农就业，以及非农就业的收入多少，或者是他的回报的影响，在过去 20 年 代，越来越大，为什么强调这一点？跟我下面提的政策建议是有关的。 过去我们研究从 80 年代到现在，教育对非农就业的影响，我们发现就是在劳动力市场 还不健全，或者说不是自由竞争的 80 年代初期或者中期，或者后期，教育并不是一个显著 的因素，当时我们的研究发现，这种裙带关系，还有亲戚朋友所带的信息，这个可能是农 民工找到非农就业最主要的因素。 到了 92 年的时候，教育已经开始变成一个重要的因素，这一方面体现出劳动力市场发 展区域规范化，另一方面，教育重要性，人力资本，在非农就业与否的重要性就凸现出来。 从量化的概念上来说，我们 92 年就发现，教育每增长一年，或者增加一年的教育水平， 这个人在非农行业的就会机会就会增加 4%；到了 96 年，教育影响程度更高，教育每增加 一年，能够让这个人得到非农就业的机会增加 9%；2000 年的时候，这个比例，教育的回 报就增加到 11%，在这里，我不想讲太多其他的就有关教育的回报的讨论，现在理论界也 在探讨很多，但是很重要的一个信息，我想让大家知道，在劳动力市场很完善的情况下， 人力资本可能是决定你这个人是不是得到非农就业，或者得到更高报酬的很重要的决定因 素。 （二）限制劳动力转移的因素 在分析了有哪些因素在促进农村劳动力非农就业的前提下，我们也对哪些因素对劳动 力的非农就业，或者是非农转移形成限制，也做了一些研究。 我们研究发现，虽然说人力资本是促进劳动力非农就业最重要的因素之一，但是目前 农村劳动力素质偏低这个现实，也制约了劳动力的非农转移。我们从统计上比较可以看出， 农村人口无论从受教育的比例来说，还是平均的教育水平来说，和城市都相差一大截。 另外我们前面所分析的，基本上都是从供给这一方来谈农村劳动力的非农转移，那还 有一个很重要的前提，就是从需求方面来说又是怎么状况？过去 20 年，在谈到劳动力益处 的同时，我们也应该意识到城市或者其他行业的快速发展，创造了就业机会，才能够允许 劳动力向非农方面转移，但是，现在的问题就是这种创造就业的机会或者是说这种创造新 的就业机会的趋势，到底又是如何？过去的增长势头能不能延续？就要我们从需求方面来 看。 我们的研究也发现，过去 20 多年，非农就业机会创造的这些因素，或者行业之中，在 90 年代中期之前，是农村的乡镇企业发展，就地吸纳劳动力占主要的趋势。但是 90 年代 中期以后，刚才已经说了，往城市转移的这些人基本上都到其他行业，但是，90 年代中期 以后，农村的自营工商业，或者小企业的发展，也是创造劳动力就业机会很重要的一个方 面。 我们在另外一个研究中对过去 20 年自营工商业的发展，也做了一个分析，就是在发展 中国家，经济学家在谈自营工商业或者小企业的时候，总是有这么一个概念，就是你到城 里打工，找不到工作的时候，你回到家里来，自己开一个小卖部，有些人把它看成经济衰 落的体现，但另外有一些人，把它看成新的就业机会的产生，围绕着这个，我们的分析就 从中国的自营工商业的发展看，过去 20 年，我们的自营工商业发展特别迅速，无论是从资 本的积累，还是它的资产负债，或者对回报来说，都与乡镇企业，或者是说国营企业相比， 都是远远高于他们的，这个因为时间关系我就不用具体数字来说。 但是一个很重要的信息，我想让大家知道，在促进其他的行业发展的同时，应该要关 注自营或者当地的自营工商业的发展。 那么，从过去的研究，我们也发现，在集体，乡镇企业在 90 年代中期，发展受到限制， 要改制的时候，我们才承认到自营工商业的作用，但是在那之前，商业环境对它的发展并 没有起到很好的辅助作用，所以，我们的调查就发现，在很多地方，因为是私营企业，因 为小，所以在贷款、在申请其他的这些专项方面，它的限制要远远高于国营或者集体的企 业。我们在分析劳动力转移的限制因素时候就发现，如果你要能够在就业机会的创造上， 给自营工商业以更高的关注，就能在创造就业的方面发挥很大的作用。 另外在促进劳动力转移方面，我们发现，因为刚才我们说了，人力资本是很重要的， 现在农村受教育的状况，又是怎么样呢？我们研究就发现，由于收入水平的相对较低，所 以，教育投资的费用也是一个很重要的限制因素。 我们在比较了全球几个国家，有发达的，也有发展中国家，与我们国家初等教育成本， 占贫困人口收入的比例，看出来，相对于美国、印尼、印度和墨西哥，中国的初等教育的 成本，占贫困人口收入的比例是最高的，拿中国和印尼相比，中国我们的调查，2000 年教 育成本调查发现，初等教育的成本占贫困人口收入比例 22%，但是像印尼这样的国家，它 的初等教育的投资成本，只占到人均收入的 2%还不到，一点几，从这个方面来说，政府 应该关注如何在改善农村教育环境的前提下，再降低贫困人口或者是农村人口初等教育的 成本，当然现在一个可喜的现象就是教育部或者中央政府采取一费制，在这方面做了很大 的努力，但是相对来说我们还有很长的路要走。 另外我们在分析，或者是说研究为什么有辍学，而辍学的原因情况下，我们对河北、 辽宁、四川、湖北，还有甘肃、陕西，这六个省做了一个调查，我们就发现，虽然说近年 来，小学生初中生辍学的比例不是太高，但是这种现象还在发生，分析这种辍学原因的方 面，我们就发现，交不起学费是我们调查户的学生辍学的最主要的因素，就是说，所有的 辍学的原因中，因为交不起学费而辍学的比例，大概占到 70%左右，这个也是值得关注的。 另外我们也做了一些相关分析，我们就发现，因为地区和地区之间，教育成本因为其 他的附加费用，成本是不一样的，但是我们发现，辍学的比例，辍学率和教育成本的关系 是成正相关的，也就是说，基础教育的费用越高，辍学的比例也就越高，这是在我们的样 本中得到体现。 还有刚才所说的，因为收入水平的关系，所以，辍学的孩子基本上都因为交不起学费， 就基于这个，我们也对有辍学孩子的家庭，与无辍学孩子家庭的人均收入做了一个比较， 我们就发现，有辍学孩子家庭的人均收入，没有辍学孩子家庭的一半，也就是说，在一半 的人，人均收入三千块钱的情况下，有辍学孩子家庭人均收入只有一千五，从这一点上也 能看出，收入不高，也在一定程度上限制了家庭送子女就学，间接地来说，影响到这个孩 子，或者是这个成人将来到非农行业就业的这种可能性，或者是机会，因为刚才我们都分 析了很多很重要的强调一点，因为人力资本是决定他是不是到外面能找到工作，或者工资 高低很重要的因素。 另外我们在另外一项研究，也对劳动力的转移的其他作用进行了一些分析，其中有一 个，我们就对劳动力非农转移，对促进生产力增长的作用进行了研究，这也是提高综合生 产力，是今年中央促进经济增长和经济发展，特别是农村的主题，我们的研究恰恰在这方 面有所体现，我们用 80 年代到 2002 年调查数据分析的结果发现， 从 1985 年到 2002 年之间，我们国家经济生产总生产力的增长 2.8%左右，分解以后， 就发现，工业的生产力增长起到了大概有 0.7%左右，农业的生产力增长，占到了 0.4%左 右，但是，最大的一块生产力的增长，来自于劳动力从农业向非农行业的转移，这个数字 占到了 1.8%几，从这个意义上来说，促进劳动力从农业向非农行业的转移，对总的生产力 的增长，起到了至关重要的作用。当然，这个也是不难理解，我们就发现，为什么人要出 去打工，就因为他的收入比在农业行业要高，所以这也在另外一个侧面说明了促进劳动力 转移的重要性，因为回到最前面，我们已经谈到了，经济发展的过程，一方面也是要将农 业人口，从农业行业向非农转移，另外一方面，也必须得促进整个生产力的增长，所以从 这一点上来说，我们过去还是做得很不错的。 四、政策建议加大人力资本建设的投入 分析了主要的促进劳动力非农转移的限制，或者促进因素以后，我们得出一个重要的 政策建议就是，对人力资本建设的投入，当然，这个是老生常谈，具体应该怎么来做呢？ （一）加大人力资本建设投入的建议 1农村基础教育在有条件的情况下要免费提供 加大投入，首先应该考虑农村基础教育，是不是在适当的、有条件的情况下，可以免 费提供，我要特别强调这种提供，它也有存在的管理和机制上的问题，但是，应该向这方 面努力，特别是在贫困地区，免费提供义务教育，无论是在非农转移，还是消除贫困，它 的作用是不可估量的。那么，当然进一步在这方面要研究的问题，就是如何管理，如何在 制度上保障投入或者是说资金利用的有效性。 2增加对农村教育基础设施的投资 加大对农村教育的基础设施的投资，过去我们已经看出，已经取得了可喜的进步，但 是我们也发现，基础设施投资管理的使用效率，也有待改进，这个可能是各个层面，无论 是中央或者地方政府，领导都得关注的。 3改进农村成人培训和教育体系 还有一点，我想强调的就是应该改进农村成人培训和教育的体系。当然，我们现在有 新的计划，就是对农民工进行培训，但是我们从研究的角度来说，这个还没有形成制度化， 也没有长远的操作的措施，所以，这个可能对将来，因为我们说，教育重要吗？要培养一 个人，可能得花 20 年的时间，那些已经成人的这些人怎么办理？他也得生存，随着经济的 发展，这些人不应该被完全淘汰，所以，对成人进行培训，或者是说有一个很科学的培训 体制，这也是政府应该关注的，我们觉得应该是今后关注的一个重点。在刚才所强调的基 本上是对人力资本的培训，而且也就是说，增加供给方实力的培训在环境，或者是需求方 面。 （二）其他政策建议 1城市规划中考虑农民工的需求 我们也有其他的一些建议，应该政府考虑的。首先我们觉得，应该在城市规划中，应 该考虑到农民工的需求，因为现在进城打工的人越来越多，这些人的环境和条件，基本上 都是在城市的