如何加强对转型社会新生弱势群体的社会保障政策支持

如何加强对转型社会新生弱势群体的社会保障政策支持 【摘要】弱势群体问题已成为影响我国改革开放继续深入和和谐社会建设的重要因素之一。我国弱势群体具体 表现为经济地位低、政治社会地位低、受教育程度低、心理素质低。产生的主要原因是经济体制转型、社会结构调整、 产业结构调整、分配机制不规范和社会保障体系不健全等造成的。文章拟对弱势群体的特征及成因进行综合分析，以 求能够发现和提出比较有建设性的建议。 【关键词】弱势群体 社会保障 社会转型 一、引言 改革开放的 30 年是我国经济飞速发展的 30 年，GDP 年均增长率达到 9.8%，但同时也产生了许多问题。由高度 集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，使得资源配置的方式由行政命令手段为主转向了以市场价格机 制为主。这一资源配置方式的转变使社会就业结构发生了深刻变化。在市场经济的竞争中，城市出现较严重的失业、 下岗问题，形成了众多的弱势群体。这不仅造成了资源的巨大浪费，而且影响了社会稳定，使得改革的进一步深入日 益艰难。在党和政府提出建设和谐社会这一宏伟目标面前，弱势群体令人堪忧的生存状况引起了全社会的密切关注， 也引起了学术界对这一问题的研究和探讨。我国学者对弱势群体的研究尚处于初级阶段，各种观点层出不穷，观点的 分歧导致了不同的对策建议，这些研究还未形成统一的观点。为解决弱势群体的生存现状，体现社会公平，让改革开 放的成果惠及更多的人们，政府应成为弱势群体生活保障的主要力量。 二、社会弱势群体的界定和现状 1 、弱势群体概念的界定 2002 年 3 月，时任总理朱镕基在九届全国人大五次会议上所作的政府工作报告中，在分析积极扩大就业 和再就业问题时第一次正式提出“弱势群体”一词，引起社会各界的广泛关注。“弱势”在经济学上意味着基本生活需要未 能得到满足的困难者。这种理解是建立在“人是经济人”这一经济学假设之上的。而实际上人自从一出生就注定了不再 是自然人，而是一种在社会中扮演各种角色的社会群居动物，即人是社会人。从社会学角度来看，所谓弱势群体是指 在经济条件、政治权利、社会地位、竞争能力以及发展机会等方面处于弱势地位的群体。本文将弱势群体定义为由于 某种因素的缺陷，导致行为人在社会竞争中处于被动不利的地位，依靠自身力量无法保证个人及其家庭成员最基本的 生活，需要国家和社会给予帮助的社会群体。据中国人民大学社会研究报告走向更加公平的社会中预计，目前中 国的弱势群体人数大约在 1.4-1.8 亿之间，占全国总人口的 11%-14%。此外，一下几种情况又增加了我国弱势群体 的数量。首先，我国已经步入老龄化社会，老年人口在总人数中所占的比重逐年增加。截至 2006 年底，全国 65 岁及 以上人口 10419 万人，占全国总人口的 7.9。其次，残疾人数的比重也达到惊人的 6.45%，达 8000 万左右。再 次，我国是一个多灾多难的国家，每年不同程度地遭遇各种灾害袭击者要以亿人次加以衡量，还有数以百万计的意外 事故受害者。据统计，每年需要国家给予不同程度的援助才能摆脱灾害和困境的城乡居民，全国约有 4000-5000 万 人。由此可见整个社会弱势群体在总人口中所占的比重之大。 2、社会弱势群体的现状 社会弱势群体绝大多数在经济上的收入低于社会平均水平，甚至徘徊于贫困线边缘。经济上的低收入决定了其物质财 富的数量低下和生活质量的低层次。在消费结构中，绝大部分收入用于食品消费。据国家统计局数据显示，1999 年城 镇弱势群体人均消费支出 2175 元，其中用于食品项目的为 1283 元，恩格尔系数为 59%，比全国城镇居民的平均水 平高 10 个百分点。在恩格尔系数的一般分类中，恩格尔系数在 58%以上被视为赤贫，可见我国弱势群体的收入和生 活水平之低。他们在满足基本的生存需要之后，几乎没有多余的购买力去满足精神、娱乐等其他需要。他们在政治、 社会等方面占有的资源非常匮乏，参与政治的机会少，对政府形成公共政策的影响力低。就普遍层面上看，弱势群体 大多数没有技能特长，科学文化素质低，就业竞争力不强，改善生存现状的能力差。弱势群体由于在现实生活中长期 处于不利的社会地位，经常受到各种各样的歧视，在社会生活中缺乏社会安全感和社会支持感。心理上常处于抑郁、 苦闷、焦虑、悲观等负面状态，出现多疑、自卑的不良心理变化，使得其社会承受能力十分脆弱，公民公德意识及相 应的修养观念比较淡薄，容易走上偏激的道路，犯罪行为也大多在这种背景下发生。 三、弱势群体产生的原因分析 1、经济体制转变及其引发社会结构调整带来的冲击 改革开放前在计划经济体制下，实行的是充分就业制度，人人都有工作，保证了人人都有收入来源，失业处于 隐性失业状态，使得众多“弱势群体” 隐形化。改革开放后，整个社会结构开始转型，为了适应社会主义市场经济发展 的要求，“ 充分的就业制度” 被“有限的就业制度 ”和“必要的失业制度”所替代。企业为适应市场经济体制下激烈的市场竞 争，消减了企业内部大量的冗余人员。这些人知识水平较低，生存技能差，是典型的弱势群体。这一部分人员原本隐 形化的弱势群体特征显性化了，数目庞大的弱势群体好像突然间冒了出来，使得政府、企业和社会都措手不及。 2、产业结构的调整，生产力的提高及科技应用的后果 随着经济的持续快速发展，经济结构必然发生相应的变化。发达国家和东亚“四小龙”的发展过程告诉我们，一 国的发展战略应与该国的资源禀赋结构相适应。违背资源禀赋结构的发展是无法实现的。我国的资源禀赋结构是劳动 力资源相当丰富，资本相对稀缺。因此，改革开放的前 20 年我们国家大力发展劳动密集型产业，不仅取得了客观的收 入，而且解决了一部分低技能工人的就业问题，特别是大量农民剩余人口的就业问题。但当经济体有了一定的积累之 后，调整产业结构，大量发展第三产业是国家真正走向强大的道路。我国的发展状况是东、中、西发展差异较大，东 部较发达的沿海地区上世纪 90 年代时已开始调整产业结构。产业结构由劳动密集型向资本密集型转变，许多传统的产 业开始逐渐萎缩。第一产业成为排斥劳动力的主要部门，第二产业吸纳新增劳动力的能力变化也不明显。一般第一、 二产业淘汰出来的劳动力都是进入第三产业，实现再就业。而我国目前第三产业发展却比较缓慢，吸收劳动力的能力 也在一直下降，甚至于也开始排斥新增劳动力的加入。随着我国经济增长方式渐渐地由粗放型增长向集约型增长转变， 劳动密集型产业逐渐为资本密集型、技术密集型产业所取代，对劳动者的技术、文化等个人素质的综合要求不断提高， 弱势群体的经济优势在一点一点地消失，其生存的压力必然加大。长期看来，弱势群体的规模必然会继续扩大。 3、分配机制的变革 计划经济体制下实行的是“平均分配” 的大锅饭制度。这种制度割断了能力与收入之间的内在联系，无形中取消 了平等与效率的区别，起到了抑强扶弱的作用。随着我国市场经济体制的不断完善，收入分配制度发生了明显的变化。 从收入分配的途径来看，居民收入是通过一国国民收入的初次分配和再分配过程而获得的。我国初次分配领域的秩序 还比较紊乱，垄断行业的存在及我国税制制度的不完善，使得目前违背市场经济市场原则和法制原则的行为屡禁不止； 在再分配领域，分配政策和福利制度存在着逆向调节和向强势群体倾斜的状况，形成了在收入分配上的强者更强、弱 者更弱的“ 马太效应 ”，加快了新弱势群体的产生和老弱势群体境况的恶化。据中国社会科学院 2005 年社会蓝皮书报 告中记载：我国改革开放前基尼系数为 0.16，2000 年上升到 0.417，2006 年则高达 0.47，已超过国际公认的警戒 线 0.4，处于危险的边缘。全国最富有的 10%的家庭与最贫穷的 10%的家庭人均可支配收入差距超过 8 倍；最贫困 的 20%的家庭收入仅占全民所得的 4.27%，最富裕的 20%的家庭收入却占社会收入的 50.24%，贫富差距极其严 重。 4、社会保障体系不完善，安全网脆弱 社会保障是市场经济运行的安全网和稳定器，也是社会弱势群体主要的避风港。近年来，我国已初步建立起了 与社会主义市场经济体制相适应的，以“三条保障线”即下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障， 和养老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城市社会保障体系。虽然取得了一定的成绩，但不能忘记依然存在的 许多问题：社会保障对象狭窄、覆盖率低。截至 2005 年 6 月底，城市低保覆盖 3782.5 万人，对于总人数接近 2 亿 的弱势群体来说，所占比重仅为 18%左右；保障金低、缴费率高，2000 年下岗职工个人负担的医药费支出在 800 元 以内的占 77%，是下岗生活费的 1/4，还有 23%的职工医药费开销在 800 元以上，其中 5.3%的职工年医疗费开支 在 2000 元以上。 四、建立和完善弱势群体社会保障制度的对策建议 作为改革成本的承担者，弱势群体已经积攒了太多的愤懑和不满，他们迫切地要求改变自身的状况。政府作为可 以且唯一有能力改变这一现状的主体，应主动承担起责任维护社会公平和稳定，协调好各方利益，积极、切实解决弱 势群体的问题。 1、政府应完善社会保障法制规范，加强监管 作为救助弱势群体的中心力量，政府每年针对弱势群体救助的财政投入和公共政策决策并不少，且有每年不断 增长的态势。可以说政府对解决弱势群体问题的努力是不遗余力的，各种支持的力度、强度都是前所未有的。这些措 施对于数目过于庞大的弱势群体来说虽有一定程度的帮助，但难免有些杯水车薪的味道。对处于社会底层的弱势群体 来说，他们所得到的远远低于政府给予和应该得到的，根本无望于改变他们悲惨的生存状况。政策是好的，关键是执 行人的态度问题。随着文件的层层下传，被误解的程度也越来越高。上海市社保大案就是例证，陈良宇的行为让国家 和人民蒙受了巨大的损失。几十亿的社保基金被挪动，当时竟无人发现，没人举报，这本身就说明了一个严重的问题， 即政府对社会保障的法律规范和管理存在很大的漏洞。因此，政府应加强对社保基金的统筹管理，实行商业化运行， 同时完善法制，加强事前预警和事后监督，对违规操作者坚决依法处置。 2、建立和完善综合性的弱势群体社会救助系统 （1）进一步完善城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度是整个社会救助系统的核心。它的实 施标志着我国的社会救助制度从人道主义的层面上升到人权的高度，从慈善性的救济转变为制度性的救助。而进一步 完善城市居民最低生活保障制度是当前必须着力并首先做好的一项根本性的制度建设。加大最低生活保障资金的投入， 坚决把所有符合条件的弱势群体纳入保障范围，建立一个有效的、有度的、合理的统计调查系统，坚决贯彻各项方针 政策，逐渐扩大最低生活保障覆盖范围，加快最低生活保障制度规范化、制度化进程。 （2）加强弱势群体各项救助措施的执行力度。弱势群体最大的特征是贫困。贫困使得弱势群体产生许多顾虑， 如有病不敢医，孩子成绩好但却不能就读好的学校，住房狭窄，三代同堂、四代同堂的现象屡见不鲜。弱势群体支出 的主要方向就是基本生活、医疗、教育和住房。所以，对弱势群体的救助应重点放在医疗、住房和教育上。弱势群体 的弱势表现在物质和收入方面是显而易见的，归根结底还是在于知识的贫乏。知识贫乏使得弱势群体处于弱势境遇具 长期性和潜在性。对教育进行投资是解决这一问题的关键。对于教育救助，要切实做好以下几个方面：整合社会资源， 完善各教育救助实施主体之间的交流、沟通机制，避免资源的浪费和重复占用，以达到资源的优化配置；加大对弱势 群体子女教育的财政支持力度，有条件地区可考虑提供教育补助；由政府出面联合社会各职业技能培训机构为弱势群 体开展免费相关工作技能培训。 3、加强社会保险制度建设 我国社会保险制度是保障社会弱势群体的主要措施之一，需要着力加以完善。保护弱势群体的利益关键在于完 善社会保险的三大制度。 （1 ）养老保险制度。养老保险制度是老年人最重要的保险制度，尤其在我国步入老龄化社会以后更是重中之重。 整个养老保险制度的关键点应放在构建制度平台上，即尽快建立符合我国基本国情的新型养老保险制度。新型养老保 险制度最大的特点是三层统筹，实行国家基本养老保险、单位补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层 次养老保险制度。我国目前的养老保险统筹层次大部分是地市级统筹，因此将统筹层次迅速提升到以省为单位是一个 可行的方向。 （2）失业保险制度。随着下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，失业保险制度面临着增强抗风险能力的内在 要求，应当开辟新的资金供应渠道。鉴于我国劳动力资源在长时期内依然过剩，以及产业结构调整