对国有农场分离办社会职能问题研究

对国有农场分离办社会职能问题研究 国务院综改办 2012 年 3 月 28 日 人多地少的国情，决定了我国农业现代化必须注重集约利用土地，把 改善农业生产条件和促进科技进步作为根本出路。相对于农村家庭联产承包 责任制经营模式，国有农场具有生产规模大、组织化程度高等优势，一直扮 演着我国农业科技推广试验田的角色，在促进农业科技进步、确保国家粮食 安全等方面发挥着重要作用。但随着社会主义市场经济体制的确立，国有农 场管理僵化、政企不分、社企不分带来的矛盾日益突出，不利于国有农场生 产经营的市场定位，限制了其职能作用的发挥。适时推进国有农场分离办社 会职能改革，不仅可以促使国有农场重新焕发生机活力，也必将使其成为带 动农村农业集约化经营的中坚力量。为此，我们对分离国有农场办社会职能 问题进行了认真研究。 一、全国国有农场基本情况 （一）国有农场管理体制情况 我国国有农场数量较多，分布较广。其中，大部分属于农垦系统，另有 部分华侨农场、非农垦地方小型农（牧、渔）场（地方小三场） 、劳改农场、 劳教农场、军队系统所属的农场（军队系统农场在军企分离时大部分已下放 地方，但仍保留少数农场为军队提供蔬菜副食） ，以及国有林场。本文国有农 场指除军队系统外的其他国有农林场。据初步统计，2006 年全国各系统国有 农场总人口 1856 万人，承包土地面积 1.7 亿亩（包括国有林场承包面积） 。 （二）国有农场办社会基本情况 国有农场从上世纪五、六十年代建场，在当时政府职能不到位，教育、 医疗等社会事业发展不配套的情况下，国有农场不得不兴办了大量学校、医 院等社会职能机构，有的国有农场还经批准设立了公检法等政法机构，在当 时为改善农工生产生活条件和支持农场经济社会发展起到积极作用。 根据农业部农垦局提供的数据，2007 年全国农垦企业办社会实际支出 137.65 亿元，其中机构经营及规费收入 22.04 亿元，财政补助 79.67 亿元，尚 有约 36 亿元支出需要农垦企业自筹。另据我们对内蒙古、辽宁、吉林、江苏、 河南、湖南、海南、云南省国有农场分离办社会经费来源情况的了解，除了 财政一小部分投入外，其余办社会支出全部由国有农场企业负担，大部分来 自农工的承包费用。2005 年农工总负担中，用于办社会的支出比例为 63.14%，2006 年国有农场税费改革取消农工类似 “乡镇五项统筹 ”收费后，农 工办社会负担占其总负担的比例有所降低，但仍达到其总负担的 44.07%。 （三）国有农场办社会对农场和农工的影响 随着我国社会主义市场经济体制基本确立，国有农场办社会等体制、机 制性障碍没有从根本上得到解决，严重制约了国有农场发展，存在以下弊端： 一是带给国有农场沉重的支出压力，严重削弱了其市场竞争力。二是妨碍了 农工享受与农民同等的优惠政策，加重了农工负担。2006 年国有农场税费改 革取消农工类似“乡镇五项统筹”收费后，农工办社会负担比例有所降低，但 仍达到其总负担的 44.07%。三是限制了地方政府投资农场社会事业的积极性， 制约了农场社会事业发展，降低了公共资源配置效率。四是办社会带来的各 项矛盾积累，影响了农场社会稳定。近年来国有农场信访事件持续上升，这 也是一些地方政府下决心进行国有农场分离办社会试点的重要原因。 二、地方国有农场分离办社会职能的主要做法、成效和存在的问题 （一）地方分离国有农场办社会职能主要做法 为了从根本上解决国有农场办社会带来的诸多问题，一些省份已着手推 进分离国有农场办社会工作，所需经费一般采取各级财政分担的方式。具体 做法主要有： 1.采取分步实施的办法。为减轻各级财政增支压力，大部分省份先行将 义务教育、公安等社会职能剥离，交由地方政府承办，其他社会职能逐步剥 离。 2.积极推进国有农场事业单位改革。辽宁省将国有农场举办的医院（卫 生所） 、生活服务类单位，主要通过市场化改革进行分离，与国有农场改制工 作同步进行；对于公益性站所按照当地同等规模乡(镇) 的标准核定事业单位 人员编制，所需经费按照分离办社会及事业机构改革进程，逐步纳入市、县 财政预算。 3.授予农垦总局相当于州（市）级政府的部分管理权限。云南省规定， 省直各委办厅局在安排年度投资计划和建设项目时，对省农垦总局实行计划 单列，与各州（市）级并列，将农垦纳入新农村建设的总体规划和优惠政策 之中。 4.逐步撤销农垦农场建制，与农村并轨。湖南省原省属十三个大农场已 改制为 1 个行政区、5 个管理区和 2 个建制镇，部分市县属农场改制为乡镇、 村，就近移交给当地县市区政府或乡镇。改制后实行政企分开，其行政和社 会管理职能按属地原则交管理区或乡镇政府，其国有资产和国有土地实行企 业化运作。 5.配套推进国有农场内部管理体制改革。江苏省积极推进国有农场内部 管理体制改革，对场镇合一的国有农场，实行政企分开，将应由各级财政预 算负担支出的党政机构和各类事业机构与国有农场分离，按属地管理原则移 交当地政府。 （二）地方国有农场分离办社会职能改革试点取得了初步成效 办社会职能分离到地方，大大减轻了农场和农工的负担，农场社会事业 也有了较快发展，改善了农工生产生活条件。同时，改革减少了国有农场管 理层次和人员，降低了管理成本，促进了农场经济社会又好又快发展。 1.切实减轻了农垦企业负担。长期以来，农垦在计划经济体制下形成的 一整套“小而全” 、 “大而全”体系，使农垦企业承担了大量社会职能，使农垦企 业难以集中精力，谋求发展。通过分离办社会职能，减轻了企业负担，降低 了企业成本，增强了企业的竞争力。 2.促进了社会事业发展。改革理顺了政企关系，调动了地方政府投资农 场社会事业的积极性，各地农场社会事业有了较快发展。比如，国有农场中 小学分离到当地政府后，提高了办学水平，有利于提高农场职工子女的素质。 3.国有农场经营效益有所提高。经济发展速度加快，农场生产总值和企 业利润比改革前普遍有所提高，取得了较好的经营效益。2008 年，内蒙古全 系统完成生产总值 63 亿元，同比增长 24%，全系统实现利润 1.5 亿元，国有 农场步入持续快速发展的良性轨道。 4.农工负担大大减轻，农场社会更加和谐。办社会职能分离到地方，农 工不用再负担相应支出，负担大大减轻。同时，随着农场生产经营状况的改 善，农工收入也持续增加，农场社会更加和谐稳定。 （三）地方在改革探索中遇到的困难和问题 1.地方分离国有农场办社会职能财政增支压力过大。由于国有农场多集 中于偏远经济不发达地区，如内蒙古呼伦贝尔市所属国有农牧林场办社会总 负担占全区的 46.9%，云南省农垦超过一半的办社会负担也集中于西双版州。 农场办社会职能分离后地方财政压力较大，致使国有农场分离办社会职能工 作难以为继。 2.分离国有农场办社会职能过程中农工权益受忽视。分离国有农场办社 会职能过程中农工权益受忽视，农工从改革中得到的好处较少。比如，云南 省各级财政拿出 2.3 亿元，将农垦系统和华侨农场举办的义务教育学校和公 安系统分离到当地，农场办社会负担明显减轻。但由于农场管理体制改革不 到位，农场与农工分配关系不尽合理，分离办社会和橡胶价格提高带来的好 处大部分上缴农垦总公司，农工得到的好处很少。西双版纳当地农民生产橡 胶收入全部属于自己，还有政府补贴，但农工生产的橡胶，按照市场价格仅 30%的收入属于自己，另有 5%作为其社会保障支出由农场代扣，其余产品均 要无偿上交农场。 3.国有农场历史遗留问题较多。2005 年以来，中央直属农垦企业社会保 障问题基本得到解决，但地方农垦系统大部分农场至今尚未有效解决。地方 国有农场劳动保障等历史遗留问题突出，地方政府财力有限，在推进国有农 场分离办社会改革过程中难以协调解决，影响了改革进程。 三、加快推进国有农场分离办社会职能改革的重要意义和政策建议 （一）加快推进国有农场分离办社会改革意义重大 农场职工是在特殊历史条件下形成的特殊利益群体，为国家屯垦戍边、 发展生产做出过特殊贡献，作为从事农业生产的农业工人，理应和农民一样 享受国家惠农政策和新农村建设带来的好处。目前，农工不但难以享受到国 家的直接补贴，还要承担沉重的办社会负担，成为社会不稳定的隐患，近期 农工上访事件呈上升趋势。在全国范围内加快推进国有农场分离办社会职能 改革，意义重大：一是有利于促进农工减负增收，改善 1800 多万农场人口生 产生活条件，维护社会和谐稳定。二是有利于减轻国有农场负担，提高国有 农场市场竞争力，促使其重新焕发生机活力。三是有利于理顺政府、国有农 场、农工的分配关系，使国有农场成为带动农村农业集约化经营的中坚力量， 确保国家粮食安全，推动农业现代化建设。四是有利于改善国有农场社会事 业发展状况，提高社会资源利用效率，促进区域社会经济协调发展。 （二）在全国范围内推进国有农场分离办社会职能的时机基本成熟 1.党的十七届三中全会对推进国有农场改革提出了制度要求。国有农场 改革是事关“三农” 问题的一项重大改革。国有农场耕地资源丰富、科技素质 较高、资源动员能力强、组织化程度高，只要理顺体制、创新机制，充分发 挥其优势和潜力，完全可以变压力为动力，把包袱变财富，把国有农场建成 现代农业和社会主义新农村的示范区，在农业现代化建设中起到带头作用。 因此，党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题的决定 ，明确要求推进国有农场体制改革，发挥国有农场运用先进技 术和建设现代农业的示范作用。 2.一些地方进行国有农场分离办社会职能改革试点为全国积累了经验。 由于国有农场办社会职能引发的各项矛盾日益突出，内蒙古、辽宁、湖南、 湖北、云南等省份进行了国有农场分离办社会职能改革试点，探索创造了一 些好的措施和办法，为在全国范围内推进这项工作积累了经验。 3.深化国有农场税费改革成果为分离办社会职能奠定了基础。2006 年深 化国有农场税费改革，进一步规范了国有农场各项收费，推进了国有农场管 理体制改革，为分离办社会职能奠定了工作基础。同时，中央和地方财政安 排资金，对取消国有农场农业税和类似乡镇五项统筹收费进行了补助，大大 减轻了此次改革的财政增支压力。 4.各级财政已具备消化改革成本的能力。虽然今年受世界金融危机影响， 各级财政支出压力有所增加，但按照中央关于财力进一步向“三农”倾斜的要 求，如果采取分步实施和各级政府分级负担的方式，各级财政通过努力可以 消化这一改革成本。 （三）推进国有农场分离办社会职能试点的政策建议 国有农场分离办社会职能意义重大，建议遵循“生活服务社会化、公共服 务均等化、社会管理地方化、生产经营市场化”的要求，适时启动国有农场分 离办社会试点工作，让公共财政的阳光更多更快地照耀到国有农场。 1.尽快将国有农场分离办社会职能列入议事日程。国有农场办社会职能 分离越晚，矛盾积累越深，改革付出的成本就会越大。建议由财政部会同有 关部门在深入调研，总结地方实践经验的基础上，研究制定分离农场办社会 职能的改革方案。 2. 因地制宜制定改革试点方案。建议国有农场分离办社会职能改革坚持 “统一政策、分散决策，区别情况、分类指导，积极稳妥、逐步分离”的原则。 由中央制定统一的改革方案，明确改革目标、原则要求和主要政策。具体实 施方案由各省级人民政府结合本地实际情况制定。 3.改革成本主要由中央和省级财政分担。鉴于国有农场分离办社会职能 所需资金量大，基层财政普遍困难的状况，建议国有农场分离办社会职能成 本主要由中央和省级财政分担，具体承担比例根据各省级财政的财力状况确 定