论服务型乡镇政府建设的财政困境

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 论服务型乡镇政府建设的财政困境 【摘 要】建设服务型政府要求以 社会和公众的需求为导向，以公共服务 质量为衡量标准，最终实现政府与公众 的良性互动和共同治理。作为与人民群 众联系最紧密的基层乡镇政府，要实现 服务型政府转型需要多方面制度和政策 保障，其中，财政资金保证是影响服务 型乡镇政府建设的关键因素。 中国论文网 /5/view-4071345.htm 【关键词】服务型政府；建设； 困境；路径 服务型乡镇政府以为村民提供基 本的公共产品以及有效的公共服务为执 政理念，以不断满足广大村民日益增长 的公共需求和公共利益诉求为价值目标 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 取向。乡镇政府作为与农村群众联系最 为密切的基层政府，担负着为广大村民 提供公共服务的重要职能。因此建设服 务型乡镇政府必然成为新时期乡镇政府 的主要目标。 一、财政是影响服务型乡镇政府 建设的重要因素 影响服务型乡镇政府建设的因素 是多方面的，包括理论指导因素、政府 理念因素、政治制度因素、经济发展因 素、公民参与因素、外部环境因素等等。 从不同的角度讲，各有其重要性。但不 可否认的是，财政是影响服务型乡镇政 府建设的重要因素之一。 建设服务型政府主要是通过政府 履行公共服务职能来实现，公共服务职 能的履行又离不开财政支持，正所谓财 是政的基础。政府履行每项职能都体现 出财政的重要作用，政府工作人员的工 资经费、日常活动经费以及项目支出经 费都通过财政拨付，这些资金的来源大 都通过税收、财政转移支付、政府公债 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 等形式组织。服务型乡镇政府就是尽可 能多的使广大农民群众从这些财政支持 中获益，不仅在物质而且在精神文化上 都给与村民福利，真正做到“以农民为 本”。从宏观上来讲，服务型乡镇政府 的职能主要有三个方面，一是提供公共 产品；二是提供公共服务；三是进行公 共治理。具体来说其主要职责是：一是 为促进农村经济的快速发展，建立乡镇 新的财政来源，要不断培育农村新的经 济收入增长点；二是大力支持农村公共 设施的建设，不断改善农村生产、生活 环境；三是做好财政支出工作，管理好 职权内的财政支出；四是做好职权内的 协调工作，协助工商业部门的税征收； 五是落实好惠农补贴资金的发放工作； 六是对于农村的社会保障资金要加强管 理；七是加强专项资金管理，确保专款 专用；八是做好乡镇国有资产的保值增 值工作等等。这些活动都需要财政为资 金后盾，资金的核准及给付也是同样需 要通过财政实现。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 二、服务型乡镇政府建设面临的 财政困境 纵观全国，现阶段的乡镇政府在 构建服务型政府的过程中由于各种原因 面临着巨大的财政困境。大多乡镇政府 处于资金不足，财政管理结构不合理， 制度建设不完善的总体局面。具体来讲， 主要包含以下几个方面： （一）乡镇财政收入陷入困境、 公共服务缺乏资金支持 乡镇财政主要来源于两个方面， 一是国家拨付的财政支持金，二是乡镇 政府凭借其自身的职能收取的各种税费。 目前施行的分税制和农业税的取消均导 致乡镇财政收入减少。第一，分税制改 革影响了乡镇的财政收入。虽然我国分 税制改革划分的主要是中央政府和省级 政府之间的关系，但“ 共享制 ”依然是省 以及省以下各级政府的财政方略。据统 计，分税制改革以后，地方政府占整个 财政收入的比例大幅度降低，由原来的 75%降到了 40%左右。可知，乡镇财政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 处于相当困难的境地。第二，乡镇财政 因全面取消农业税而陷入困境。农业税 取消前，乡镇政府通过将费用转嫁于你 们缓解财政困境。农业税取消后，大多 数地区，尤其是工商经济落后地区的乡 镇政府的运转只能依靠上级财政的转移 支付。然而，越是经济落后的地区越倾 向于截留上级对县乡的财政转移支付， 相反，经济越发达的地区可能越倾向于 加大对县乡的财政转移支付力度。可见， 转移支付无法从根本上解决乡镇财政困 难的难题。乡镇财政不足导致公共服务 缺乏资金支持，政府无法发挥其应有的 公共服务职能，大多乡镇只能依靠国家 提供的全国性的公共服务，但这远远不 够。 （二）乡镇财政支出结构不合理， 公共产品投入不足 我国各级政府部门在行政压力体 制下，重视经济发展、轻视社会服务工 作的理念长期存在。鉴于这种观念，乡 镇财政在公共服务支出方面就会再三考 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 量：是否要投入，投入多少的问题。大 多数情况下各级政府部门宁愿把资金投 入到对自己前途有利的建设性和生产性 项目上，这些项目往往见效快，回收多， 而且容易引起上级部门的关注。同时， 财政支出结构不合理，行政性财政支出 在乡镇财政中所占比重普遍偏高。 （三）乡镇财政管理和监督体制 不健全、公共服务资金利用不到位 有效地财政管理监督体制是财政 合理利用的重要保障，也是促进公共服 务资金到位的保证。由于我国乡镇财政 80 年代才正式建立，起步比较晚，而且 处于整个财政体制的末梢，其监督管理 体制还不完善，导致公共服务资金利用 的不到位。具体表现有：第一，乡镇政 府本身的资金管理职能弱化，无力支配 公共服务资金。目前我国乡镇财政工作 处于管事太多，管事太空的窘境当中。 管事多是指日常事务管的太多且比较杂， 例如，专项资金管理、各项涉农补助发 放、 “一事一议 ”项目、农村合作医疗、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 农村“三资”管理等等。管事太空主要是 指乡镇政府的预算形同虚设，乡镇财政 人员只是政府的出纳员，大大降低了其 重要性。第二，上级政府对乡镇政府资 金使用的监督职能弱化，导致公共服务 资金利用不合理。加之各级领导对乡镇 财政专项资金使用缺乏足够重视也一定 程度上忽略了资金的监管工作，尤其是 对非生产性的公共服务方面，资金开支 随意性比较大。第三，有些相关单位对 公共服务项目申报把关不严，项目实施 不规范、不透明导致的资金信息上下级 沟通不畅。第四，部分项目实施过程中 存在违法招投标的现象，招投标工作缺 乏相关程序的监督，违反了公开、公正、 公平和效益的原则。 由于乡镇政府制度建设落后，缺 乏完善的、切实可行的乡镇财政资金监 管制度，使得公共服务资金的监督管理 极易出现问题，资金利用不到位的现象 也极易出现，影响了我国服务型乡镇政 府的建设。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 三、路径选择：服务型乡镇政府 建的财政出路 乡镇政府是我国各级政府中与广 大人民群众联系最为密切的基层政府， 担负着农村绝大多数行政事务和社会管 理的工作，对发展农村经济、维护基层 政权和实现社会稳定与和谐起着重要的 作用。足够的财力是保证政府有效运行 和高质量提供公共服务的物质基础，需 要国家不断加大对乡镇政府的财政转移 支付，尤其公共服务方面的转移支付。 同时作为农村公共服务的供给主体的乡 镇政府也需要提高服务意识，转变政府 职能，建设公共财政，为农村公共服务 工作的开展奠定良好的财政基础。 （一）鼓励发展乡镇企业，壮大财源， 形成稳定增长的经济收入机制 乡镇公共服务的发展需要大量的 资金支持，这笔庞大的经费除了国家财 政与政策的扶持外，从根本上来讲，更 多的还要依靠乡镇自身经济的发展。乡 镇企业作为农村经济快速增长的一种动 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 力形式，一方面政府可以通过向私营企 业主收税，直接为城镇化建设提供不少 的资金支持，同时也会为公共服务建设 征集资本；另一方面，乡镇企业的发展 可以提供很多的工作岗位，为广大农村 提供大量的就业机会，解决农村剩余劳 动力的问题，同时在一定程度上也就减 轻了政府的负担，使得政府部门节约下 这部分资金，以用于支持乡镇公共服务 建设。 在乡镇企业的发展中，为了避免 政府自身过多的利益诉求，政府要正确 定位自己的角色：是乡镇企业建立与发 展的引导者而非实际的参与者。乡镇政 府在发展乡镇企业过程中的主要任务是 出台相应政策，以鼓励更多的人创业， 同时为乡镇企业的发展创造良好的环境。 （二）理顺乡镇财税管理体制， 优化支出结构 实行“ 乡财县管” 以后，在乡镇政 府赖以维持运转的财政基础逐渐削弱的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 情况下，要保证其公共服务能力，乡镇 政府有必要进一步整合资源，调整乡镇 布局和机构设置，以节约财政支出。同 时，政府必须坚决从竞争性领域退出， 摒弃不符合公共财政要求的支出，以确 保财政资金用于公共产品和服务的建设 和生产，让有限的财政资金更好地为农 村、农民、农业的发展服务。可从三个 方面来具体实行：首先，降低行政成本。 行政支出占整个乡镇财政支出的相当大 部分，以致公共服务性支出资金很少， 这严重制约着我国服务型乡镇政府的建 设。实行市场化、企业化运作，将一些 含有经营性职能的事业部门推向市场， 将有效降低行政成本。其次，调整对财 政预算的编制方法，健全监控财政支出 的新机制。要把乡镇的各种收入统一纳 入乡镇财政管理体系当中，对乡镇财政 实行综合的财政预算，强化对财政预算 的约束力，提高对乡镇财政预算及使用 的管理。 （三）健全资金监督体制，合理 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 利用公共服务性资金，让有限的资金达 到最大利用效率 加强领导对公共服务专项资金的 监管意识，切实做到依法使用、依法管 理。完善公共服务专项资金的的监管政 策，明确相关部门财政监管职能，尤其 是乡镇人大监督职能，更重要的是是把 监督权归还到广大民众身上，透明财政 下发挥广大农民的监督作用，监督对资 金的分配，使用的全过程，以做到让有 限的财政资金发挥其最大的效应，防止 财政资金的腐败利用，使其更好的为广 大农民群众服务。 （四）利用市场化资源、加快建 立服务型乡镇政府 强化乡镇政府公共财政建设的理 念，同时要做到有所为，有所不为。一 方面农村公共产品、公共服务的建设和 筹资确实需要政府的引导，但是另