建成覆盖城乡居民的社会保障体系

全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系（学习贯彻十八大 精神） 尹蔚民 就业和社会保障是保障和改善民生的重要内容，在党和国家工作大局中具有十分重要 的地位。党的十八大报告进一步明确提出了今后一个时期我国就业和社会保障工作的目标 要求和重大举措，必须准确把握、全面贯彻，为实现全面建成小康社会的目标作出积极贡 献。 一、实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业 党中央、国务院坚持把促进就业作为保障和改善民生的头等大事，摆在经济社会发展 的优先位置，制定并实施更加积极的就业政策。党的十六大以来的 10 年，在劳动力总量增 加较多、就业压力很大的情况下，我国有效化解了新一轮青年就业高峰的压力，成功应对 了国际金融危机对就业的严重冲击，就业工作取得了举世瞩目的成就：一是就业规模不断 扩大，就业局势保持稳定。20032011 年，全国城镇新增就业累计达 9801 万人，年均增 加 1089 万人。城镇登记失业率始终保持在 4.3%以下的较低水平。农村转移劳动力就业规 模不断扩大，2011 年全国农民工总量达到 2.53 亿人，其中外出农民工 1.59 亿人。二是就 业结构进一步优化。20022011 年，我国第一、第二、第三产业就业人员比重由 50.021.428.6 调整为 34.829.535.7，第一产业就业比重下降 15.2 个百分点，第二、 第三产业分别上升 8.1 和 7.1 个百分点。三是妥善解决了国有企业下岗职工再就业问题。通 过实施积极的就业政策，使 3000 多万国有企业下岗职工得到妥善安置，先后有 2800 多万 下岗失业人员实现再就业，有力促进了国有企业改革发展。四是城乡就业服务和职业培训 体系基本建立。面向城乡全体劳动者的人力资源市场服务体系和公共就业服务体系进一步 健全，市场机制在人力资源配置中的基础性作用得到更好发挥，公共就业服务机构免费提 供的服务项目惠及所有求职者。职业培训体系基本建立，职业培训补贴政策作用明显，培 训的针对性和有效性逐步增强。 当前及今后一个时期，我国的就业形势依然十分严峻，就业任务依然十分艰巨。表现 在：就业总量压力和结构性矛盾并存，结构性矛盾将更加突出；职业培训基础比较薄弱， 劳动者素质能力还不能适应转变经济发展方式和产业升级的要求；公共就业服务体系有待 进一步完善，城乡基层就业服务机构服务能力尚不能满足劳动者多元化就业需要；劳动保 障监察执法和争议调解仲裁力量薄弱，劳动关系领域的突出矛盾尚需得到有效化解。针对 这些问题，党的十八大报告明确提出，要实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动 实现更高质量的就业，并将就业更加充分作为全面建成小康社会的重要目标，进一步明确 了促进就业的方针政策和重大举措。 （一）贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针 党的十八大报告进一步充实和完善了我国就业的方针，在坚持劳动者自主就业、市场 调节就业、政府促进就业的基础上，第一次将鼓励创业纳入就业方针，并强调引导劳动者 转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业。创业是就业之源，大力弘扬创业精神，优化创业 环境，使更多的劳动者成为创业者，促进创业带动就业，是促进就业的一项战略任务。落 实鼓励创业的方针，就是要坚持将促进创业与推动新兴产业发展、科技创新更加紧密地结 合起来，完善鼓励自主创业、自谋职业的政策体系，落实财税、金融、场地等扶持政策， 改善创业和投资环境；加强创业观念教育，树立创业典型，激发创业热情，大力加强创业 型城市建设，发挥典型示范作用；加强创业培训，提高创业者的创业能力，强化项目信息、 政策咨询、开业指导、融资等一系列创业服务，提高创业成功率。 （二）实施就业优先战略和更加积极的就业政策 党的十八大报告把就业上升到新的战略高度加以强调，充分体现了促进就业的重要性。 实施就业优先战略，就是要把促进就业作为经济社会发展的优先目标，放在经济社会发展 的优先位置，更加注重选择有利于扩大就业的经济社会发展战略，把扩大就业规模、优化 就业结构、提升就业质量作为经济社会发展和经济结构调整的优先目标，发挥政府投资和 重大项目带动就业的作用。落实更加积极的就业政策，就是要根据就业形势和就业工作重 点的变化，及时充实和完善各项就业政策，加强就业政策与产业、贸易、财政、税收、金 融等政策措施的协调，加大公共财政对促进就业的资金投入，完善财税金融扶持政策，着 力扶持发展吸纳就业能力强的现代服务业、战略性新兴产业、劳动密集型企业和小型微型 企业。 （三）做好重点群体就业工作 党的十八大报告提出，要做好以高校毕业生为重点的青年就业工作和农村转移劳动力、 城镇困难人员、退役军人就业工作。这是今后一个时期就业工作的重点任务。做好以高校 毕业生为重点的青年就业工作，就是要继续将高校毕业生就业放在就业工作首位，畅通高 校毕业生在不同地区、不同单位、不同行业之间的职业通道；积极开发适合高校毕业生的 就业岗位，鼓励和引导更多高校毕业生到城乡基层、中西部地区、艰苦边远地区和中小企 业就业，大力推动少数民族地区高校毕业生就业工作；强化对高校毕业生的就业服务，加 强职业指导、培训和见习，全面提高就业能力；以就业需求和人才培养为导向，深入推动 高等教育制度和人才培养模式改革，使高等教育更好地适应经济社会发展需要。做好农村 转移劳动力就业工作，就是要坚持城乡统筹，健全城乡劳动者平等就业制度，进一步完善 职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”工作机制，引导农村劳动力有序进城就业，鼓 励就地就近就业，支持返乡创业。做好城镇困难人员就业工作，就是要进一步健全对就业 困难人员的援助制度，完善各项就业援助政策，形成援助困难人员和零就业家庭就业的长 效机制。做好退役军人就业工作，就是要对退役军人开展有针对性的职业技能培训，提供 及时有效的职业介绍、就业指导、岗位信息等公共就业服务，落实就业创业扶持政策，促 进退役军人尽快实现就业。 （四）加强职业技能培训 党的十八大报告提出，要加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，增强就业稳 定性。加强职业技能培训，就是要把提升劳动者就业创业能力、增强就业稳定性作为根本 目标，更加注重提升劳动者适应职业变化能力，结合经济发展方式转变和经济结构优化升 级需要，进一步健全面向全体劳动者的职业培训制度，完善有利于劳动者成长成才的引导 机制、培养机制、评价机制和激励机制，加大培训投入，大规模开展就业技能培训、岗位 技能提升培训和创业培训等各种形式的职业培训，特别要注重对城乡未继续升学的初高中 毕业生的劳动预备制培训，使他们成为掌握新知识、新技能、新本领的高素质劳动者；大 力实施国家高技能人才振兴计划，努力造就一批数量充足、结构合理、素质优良、技艺精 湛的高技能人才队伍；进一步发挥企业在技能人才培养中的主体作用，广泛开展技能竞赛 和岗位练兵活动，畅通技能人才成长通道，鼓励更多劳动者到基层、到生产和服务一线建 功立业。 （五）健全人力资源市场，完善就业服务体系 党的十八大报告提出，要健全人力资源市场，完善就业服务体系。健全人力资源市场， 就是要进一步破除人力资源市场城乡分割、地区分割和身份分割，充分发挥市场机制在人 力资源配置中的基础性作用，完善城乡劳动者平等就业制度；健全人力资源市场监管体系， 规范人力资源市场秩序；大力发展人力资源服务业，提升人力资源服务供给能力。完善就 业服务体系，就是要以基层公共服务平台建设为重点，完善覆盖城乡的公共就业创业服务 体系，健全城乡均等的公共就业创业服务制度，拓展服务内容，完善服务功能，明确服务 标准，规范服务流程，提升服务质量；以信息化为手段，大力创新公共就业创业服务方式， 建立更加高效便捷、全国联网的招聘信息公共服务平台；完善就业失业登记管理办法，建 立健全覆盖全国的就业信息监测平台；加大政府对公共就业创业服务的投入，加强公共就 业创业服务机构建设。 （六）增强失业保险对促进就业的作用 党的十八大报告提出，要增强失业保险对促进就业的作用。失业保险不仅具有保障生 活的功能，而且具有预防失业和促进就业的作用。增强失业保险对促进就业的作用，就是 要进一步完善失业保险制度，建立健全失业保险预防失业、促进就业的政策体系，构建稳 定就业的长效机制。通过使用失业保险基金支付岗位补贴、社会保险补贴和培训补贴等政 策，对参保企业稳定岗位及鼓励企业吸纳失业人员就业发挥积极作用。鼓励失业人员尽快 实现就业，对享受失业保险期满前提前就业的失业人员，使用失业保险基金给予一定的就 业补贴。 （七）构建和谐劳动关系 党的十八大报告提出，要健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察 和争议调解仲裁，构建和谐劳动关系。劳动关系是最基本的社会经济关系，构建和谐劳动 关系是保障和改善民生、维护社会安定和谐的基础。健全劳动标准体系，就是要根据企业 发展和职工权益保障需求，制定和完善相关劳动标准，加强劳动定额标准管理，督促企业 严格落实国家规定的工时制度和特殊工时管理规定，依法安排劳动者休息休假，促进企业 改善劳动条件。健全劳动关系协调机制，就是要完善并全面实行劳动合同制度，健全平等 协商和集体合同制度，充分发挥政府、工会和企业组织三方机制共同研究解决劳动关系领 域重大问题的作用，形成企业和职工利益共享机制。加强劳动保障监察，就是要完善和落 实劳动保障监察执法制度，健全违法行为预警防控机制，建立劳动保障监察执法与刑事司 法联动等多部门综合治理机制，畅通举报投诉渠道，加强专项整治，及时有效查处违法案 件。加强争议调解仲裁，就是要完善和落实劳动人事争议调解仲裁制度，健全集体争议调 处机制，加强基层社区和企业的争议调解仲裁机构建设，规范组织程序和工作规则。 二、统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系 社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，关系人民幸福安康和社会 公平和谐。党的十六大以来的 10 年，党中央、国务院作出一系列重大决策部署，加快推进 社会保险制度建设，加大政府财政补助力度，逐步妥善解决历史遗留的突出问题，社会保 障制度改革取得突破性进展，成为我国社会保障事业加速发展的重要时期。一是制度建设 取得突破性进展。社会保险法颁布实施，城镇居民基本医疗保险、新型农村社会养老保险 和城镇居民社会养老保险等重要制度先后建立，实现了由单位和家庭保障向社会保障、由 覆盖城镇职工向覆盖城乡居民、由单一保障向多层次保障的根本性转变。二是覆盖范围迅 速扩大。2011 年，全国城镇职工基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、 生育保险的参保人数分别达到 2.84 亿人、4.73 亿人、1.43 亿人、1.77 亿人、1.39 亿人，比 2001 年分别增长 100.2%、549.8%、38.3%、327.2%、302.1% ；新农保和城镇居民养老保险 参保人数达到 3.32 亿人，新农合参合人数达到 8.32 亿人。三是保障水平稳步提高。2005 2012 年连续 8 年调整企业退休人员养老金，2012 年全国企业退休人员月人均基本养老金达 到 1721 元，是 2002 年的 2.8 倍。逐步提高基本医疗保险报销比例和最高支付限额，失业、 工伤、生育保险待遇明显提高。四是社会保险基金规模不断扩大。2011 年，城镇 5 项社会 保险基金总收入、总支出和累计结余规模分别达到 2.4 万亿元、1.81 万亿元和 2.9 万亿元， 分别比 2001 年增长 6.7 倍、5.5 倍和 16.8 倍。五是城乡社会救助体系全面建立。城市居民 最低生活保障实现了动态管理下的应保尽保，农村居民最低生活保障制度实现了从试点探 索到全面建立的历史性跨越，农村五保供养制度完成了从农民互助共济到政府保障为主的 重要转变，城乡医疗救助制度普遍实施，经常性社会救助对象达到 8000 多万人，城乡困难 群众基本生活得到有效保障。 今后一个时期，我国社会保障事业面临着经济发展方式转变、城镇化、老龄化带来的 巨大挑战，社会保障制度不完善、管理体制不规范、城乡发展不平衡等问题比较突出，社 会保障体系建设的任务十分艰巨。党的十八大报告明确提出，要统筹推进城乡社会保障体 系建设，把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标，明确了推进社会保障制 度改革和事业发展的基本方针和重大举措。 （一）坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针 党的十八大报告提出的社会保障体系建设的这一重要方针，是基于对我国现阶段经济 社会发展基本国情和实现全面建成小康社会目标的科学判断，必须完整准确地理解和把握。 全覆盖就是要根据社会保障制度的类型实现最广泛的覆盖，其中基本养老和基本医疗保障 制度要覆盖城乡全体居民，工伤、失业、生育保险制度要覆盖城镇所有职业群体，实现人 人享有基本社会保障的目标；保基本就是要坚持尽力而为、量力而行的原则，根据我国经 济社会发展状况合理确定社会保障待遇水平，保障基本的生活需求；多层次就是要以社会 救助为保底层、社会保险为主体层，积极构建以企业（职业）年金等补充社会保险和商业 保险为补充层的多层次社会保障体系；可持续就是要立足制度的长远发展，统筹协调，探 索建立长效机制，实现社会保障制度长期稳定运行。 （二）统筹推进城乡社会保障制度改革 党的十八大报告提出，要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建 成覆盖城乡居民的社会保障体系。增强公平性就是要实现各类群体的全覆盖，着力缩小城 乡差距和地区差距，坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合，增强制度的 激励约束功能，明确政府、用人单位、个人和社会的责任。适应流动性就是要适应市场经 济条件下人们在城乡、地域、行业间的流动性日益增强的新要求，通过提高社会保险统筹 层次、整合城乡社会保障体制、实现社会保险关系的顺利转移衔接，实现社会保障的城乡 统筹和区域统筹，促进人力资源的合理流动。保证可持续性就是要在着力解决现实突出问 题和历史遗留问题的同时，着眼长远，统筹协调，实现社会保障制度长期、稳定运行。今 后一个时期我国社会保障制度改革的重点任务：一是改革和完善企业和机关事业单位社会 保险制度，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革， 实现企业与机关事业单位各项社会保险制度的有效衔接，实现新老制度的平稳过渡；二是 整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，建立城乡居民基本养老保险制度和城乡 居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在基本养老保险和基本医疗保险制度上的平等和管 理资源上的共享；三是逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，更好地体 现我国养老保险社会统筹和部分积累相结合的制度要求；四是建立兼顾各类人员的社会保 障待遇确定机制和正常调整机制，合理确定社会保障水平，实现社会保障待遇与经济社会 发展相联系的持续、有序、合理增