(财政局)完善预算绩效目标管理的思考

完善预算绩效目标管理的思考 财政局 预算绩效目标是指资金使用单位根据其履行职能和事业发展的 需要所申请的预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，它是预 算绩效管理的前提和基础，是贯穿预算绩效管理始终的一条主线，是 预算资金安排、事中绩效跟踪和事后绩效评价的重要依据。在预算编 制阶段绩效目标管理的缺乏，从根本上制约了预算绩效管理向纵深推 进，在一定程度上影响部门预算编制质量，因此我们必须充分认识到 绩效目标管理在整个预算绩效管理工作中的龙头作用，通过完善预算 绩效目标管理，建立以绩效目标为引导的预算绩效管理机制。 一、实施预算绩效目标管理的重要作用 （一）实施预算绩效目标管理促进了预算编制的科学化、精细化 推行绩效目标管理，就是要求部门单位依据职能设定具体的项目 绩效目标，明确所申请的资金如何使用及所要达到的预期目标，经过 财政部门审核，只有绩效目标清晰合理、实施条件具备的项目才能获 得资金支持，从而促使部门单位设置科学、客观的绩效目标及指标， 用明确、清晰、可衡量的绩效目标体现项目预期提供的公共产品、公 共服务的数量和质量，产出和效果，推动了财政预算管理向科学化、 精细化的转变。 （二）实施预算绩效目标管理推动了项目支出的合理性、有效性 对项目进行绩效目标管理，要求事前编制项目支出的绩效目标， 以绩效目标及其指标作为事后衡量项目支出使用绩效的标准，成为制 定事后评价指标及标准的依据。绩效目标确定后，具有对项目支出全 过程的约束力，促使部门单位重视项目实施，从源头上规范项目支出 管理，在过 程中开展绩效监控，有效推动项目不偏离目标做到合理实 施。 （三）实施预算绩效目标管理增强了部门单位的约束心、责任心 绩效目标管理实质上是部门（单位）明确支出责任的过程，部门单 位申请预算时必须依据其职责，在充分研究的基础上，设定具体的绩 效目标，准确 计算达成目标所需的成本资源，明确项目实施的主要方 向和实施要求。通过设定绩效目标，部门清楚地了解实施项目所要取 得的政治效果、社会效益和经济效益，其职能和目标得到了进一步明 确，部门自我 约束意识及责任意识明显提高。 二、推进预算绩效目标管理的难点分析 我省从 2009 年开始探索绩效目标管理工作，按照“先易后难、由 点及面、稳 步推进、 强 化责任”的原则，积极探索 预算绩效目标管理工 作，各地在探索的过程中，进度不一，方法各异，但存在的难点问题都 是共性的： （一）目标申报水平低 根据浙江省省级预算绩效目标管理暂行办法规定，预算绩效目 标的编制包括设定预算绩效目标、制定绩效指标和指标值，编制要求 为客观且可测量、细化亮化、合理可行、相 应 匹配等，这些工作都具有 一定的技术含量，对大部分预算部门单位来说，难度较大，加上相关 业务人员在水平、技能方面的不足，导致绩效目标申报制度的落实情 况并不理想，有些单位填报的内容空洞，没有实质性量化目标，有些 单位填报的绩效目标则是低水平、容易实现的目标，质量不高。 （二）财政审核难度大 财政部门要依据财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划 等对部门上报的绩效目标加强审核，包括绩效目标与部门职能的相关 性、绩效指 标设置的科学性、实现绩效目标所需资金的合理性等。在 实际操作过程中，随着每年绩效目标申报项目的不断增加，要对所有 的项目进行及时有效的审核，对于财政部门来说，也是相当困难，主 要原因为： 一是项目专业性较强。绩效目标申报的项目涉及各行各业，财政 部门审核人员缺乏全面的专业知识，难以对项目进行实质性审核。 二是科室审核人员少。一般绩效管理科室和相关业务科室人员都 不是很多，而申报项目每年在递增，很难完成对每个项目认真细致的 审核。 三是审核时间要求紧。绩效目标申报及审核一般应该与预算编制 “二上二下”相结合，任务重时间紧，难度大。 （三）部门配合不到位 一方面是财政部门内部科室之间的沟通协作。在目前绩效目标管 理的初始探索阶段，财政部门内部预算科室、各业务科室和绩效管理 科室各自的定位、职责分工及相互协调等工作机制尚未建立，尽管在 部门预算布置会议上同步布置绩效目标管理工作，但是目标申报的指 导、催报及 审核，一般都是由绩效管理科室来完成，各科室相互协助 共同把关的格局尚未形成。 另一方面是各预算单位的支持配合。预算绩效目标管理工作对大 多数部门单位来说，是一项全新的业务，尤其有些预算部门单位受传 统思维影响， 对绩效目标认识模糊、重视不够，认为是增加了工作量， 对绩效目标管理工作存在反感、抵触情绪，而事前亮目标、效果指标 及规范操作，减少了单位申请资金的自由度，减少了部门利益，有些 单位对目标申报只是消极应付，甚至相关资料都不愿意提供。 （四）项目评审难开展 绩效目标的评审是绩效目标管理工作的关键所在，也是其中的难 点。但是就目前来讲，受机构、人 员和资金的局限，财政部门组织评审 组开展项目绩效目标的评审，也只是在个别地方实现，就我省来说， 像杭州、温州、义乌等 经济发达地区， 绩效目 标评审工作开展得较好。 包括我市在内的大部分地区，尽管在 2011 年就组建了专家库，但是 绩效目标的管理还只是停留在绩效目标的申报和初步审核上，评审工 作尚未开展。一方面是由于绩效管理工作刚刚起步，不论是预算编制 单位还是财政部门，这方面的专业人才还是相当匮乏；另一方面，将 项目评审工作委托给中介机构虽然是较为便捷的一种方式，但因涉及 成本费用问题，并不是各财政部门都能普遍采纳的方式。 三、加强预算绩效目标管理的对策建议 （一）加大宣传力度，树立绩效管理理念 预算绩效管理工作的推进是一个漫长的过程。怎样让部门和单位 从不理解、不接受、消极应付到理解和接受并运用是预算绩效管理中 十分重要的问题。 一是要通过各种媒介、各种形式和渠道，加大绩效管理理念宣传 力度，不断提高部门（单位）的绩效意识，发挥各部门在预算绩效管理 中的主体作用。 二是要建立报告、通报、公开、 问责制度，对一些社会关注度高、 影响力大的民生项目和重点项目支出绩效目标申报及审核结果、事中 事后绩效情况，依法向社会公开，接受公众监督，在全社会形成“ 用钱 讲绩效、无效需问责” 的舆论氛围。 三是积极向同级政府、人大部门汇报，争取更多的支持和理解， 促进政府部门及预算单位提高对财政支出绩效重要性的认识，树立 “财政资金有效供 给、部门（单位）高效使用“的绩效理念。 （二）加强学习培训，提升业务能力水平 由于绩效目标管理工作要求高、工作量大，涉及项目业务、财务、 效益等多方面的专业知识，对各预算部门（单位）、财政部门的机构能 力和人员素质来说，无疑是一场严峻的考验，只有通过尽量保持人员 稳定性和进行多方位多层次的学习培训，努力提高相关人员业务素质， 才能真正将预算绩效目标管理工作落到实处。 对内财政部门相关人员的学习可以通过业务培训、考察交流和实 地调研等形式开展，在实际工作中不断积累经验，加强理论研究，对 绩效目标的审核方法、技术手段和指标体系建设等进行探索和研究， 形成理论和实践互为促进的良好局面。 对外加强对部门单位和中介机构的绩效管理知识培训。培训应于 每年布置预算编制任务时开展，可以采取邀请专家讲课、财政部门辅 导和案例剖析等方式，建议与会计证继续教育学分挂钩，以促进财务 人员参加培训的积极性。 （三）借助各方力量，形成目标评审合力 要开展绩效目标评审工作，受财政资金的限制，不一定采取委托 中介方式，我们可以尝试通过以下途径完成： 一是充分发挥财政部门各处室职能作用，借助内部各方力量，明 确分工，建立内部协调机制，或成立预算综合评审会，推进绩效目标 细化论证评审工作。 二是充分借助高等院校、科研单位、行业主管部门、审计监察机 关、政府政策研究部门等相关行业专家的技术力量，或者利用部分地 区已经成立的专家库资源，指导完善评审工作，提高绩效目标质量。 三是邀请人大代表、政协委员、民主党派、社会各阶层代表以及 人大、政协 部门工作人员参与绩效目标评审工作，利用他们的社会影 响力和对社会民意及利益诉求的了解和关注的优势，客观地起到对财 政部门、预 算部门、用款单位的“倒逼”压力作用，有效提高财政资金 使用绩效，更好地促进预算绩效目标管理的民主进程。 （四）加强结果应用，建立责任考核机制 首先，要将目标审核结果与预算编制相结合，强化预算约束。建 设绩效目标申报平台，把目标申报作为一项需求嵌入预算编制软件， 设为部门上报预算的必经环节，而且必须经过绩效管理科室的形式审 核和业务科室的实质性审核才能进入下一个环节。 其次，要将绩效目标管理与年度考核相结合，强化责任意识。尝 试出台对部门的预算绩效管理考核办法，或者将预算绩效目标申报、 绩效自评和评价结果运用等工作纳入当地政府对部门的年度工作目 标责任制考核内容，从制度上保证部门单位对绩效管理的重视。 最后，要将绩效目标管理与评价结果相结合，强化资金效益。通 过绩效目标管理，使事后绩效