新生代农民工完全市民化的有效机制构建

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 新生代农民工完全市民化的有效机 制构建 摘 要：受城乡二元社会制度制 约，我国农村劳动力市民化进程包括农 民的城市进入和农民工的城市融合两个 阶段。目前制约我国农村劳动力流动的 制度障碍已经解除，但农民工的城市融 合还受到种种因素制约，很多农民工因 而处于并将长期处于“ 半市民化 ”状态。 为了促进新生代农民工完全市民化，必 须创新城乡统筹发展机制，将农民工市 民化纳入社会整体发展框架；创新就业 制度，实现新生代农民工的有效城市进 入；创新社会管理机制，实现新生代农 民工的有效城市融入；创新农村土地制 度，实现新生代农民工的有效农村退出。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中国论文网 /4/view-12762409.htm 关键词：新生代农民工；市民化； 城市进入；城市融合 中图分类号：C912.82 文献标识 码：A 文章编号：1003-0751（2014） 04-0082-04 所谓“ 市民化” ，是指农村劳动力 进入城市就业和生活，成为城市居民的 过程。与这一过程相伴随的不只是农村 劳动力职业上的转变，更是其社会身份、 综合素质和意识、行为的转变。西方发 达国家农村劳动力市民化进程一般是： 农村劳动力被城市劳动力市场吸收到现 代产业部门工作，进城工作的农村劳动 力直接成为城镇居民。这也是世界上大 多数国家农村劳动力迁移的规律性现象， 即进城农民一次性脱离与农村的联系后 变为市民，实现了市民化。我国城乡二 元社会制度使得农村劳动力在市民化的 过程中产生了第三大群体农民工， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 这是我国独有的社会现象。由于这一现 象，我国农村劳动力市民化呈现出有别 于西方国家的特点和阶段性。 一、我国农村劳动力市民化的特 点及阶段性 长期以来我国城乡不同的制度安 排城乡二元户籍制度以及附着在其 上的社会保障、就业、医疗、教育、住 房等方面制度的刚性制约，导致农民工 具有“职业上的工人，身份上的农民； 城市中的农民，农民中的工人”等“ 是农 非农”特征。这一特征形成了我国特有 的农村劳动力市民化路径，即农民农 民工市民。这一路径可用“二阶段转 移”来描述：第一阶段，从农民到农民 工（农民进入城市，完成职业转换） ； 第二阶段，从农民工到市民（农民工融 入城市，完成身份转换） 。 目前制约我国农村劳动力流动的 制度障碍已经解除，相应地，农村劳动 力市民化的第一阶段基本完成，但还没 有彻底完成。农民工并没有有效地融入 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 城市（受二元就业制度影响，农民工一 般只能在非公有制经济单位就业） ，许 多农民工都处于城市社会的底层。农民 工在城市融合阶段所应享有的市民权利， 如居住权、选举权与被选举权、受教育 权、社会福利保障权等，都还未能实现。 农民工这一特殊的社会群体，是我国目 前工业化快速发展而城市化、农业现代 化相对滞后背景下的一种暂时现象。不 过，我国农村人口众多、各地区经济发 展不平衡的现实国情，决定了农民工这 一身份称谓还会呈现代际传递的趋势。 我国新生代农民工（主要指“80 后”“90 后”农民工）处于在城乡间进退皆难的 困境，他们处于并将长期处于“半市民 化”状态。 “半市民化”是相对于市民化而 言的，指农村人口向城市人口转化过程 中的一种不完整状态。在这一状态下， 农民的职业与身份不相统一，表现在两 个方面：一方面，农村劳动力离土离乡 进入城镇就业，成为现代产业工人；另 一方面，城乡分割的户籍制度把外出务 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 工的农村劳动力锁定为农民身份，农民 工与务农的农民一样拥有宅基地和承包 地并向农村集体尽各种义务、享有取得 集体分红的权利，其在城市社会的很多 权利尚不能实现，如在劳动报酬、子女 教育、社会保障、住房保障等方面不能 与城市居民享有同等待遇，其在社会生 活中很难进入城市主流社会，无缘参与 城市政治选举和社区管理等。从农村劳 动力市民化的整体进程来看， “半市民化” 无疑是联结乡村与城市、农民与市民的 桥梁和纽带，是市民化进程中的一个过 渡环节，它阶段性地推进了市民化进程。 但是， “半市民化 ”是一种残缺的市民化。 在这一阶段，农民工虽然在城市就业和 生活，却无权与城市居民享受同等的城 市公共服务，农村承担了农民工的培养 成本和养老成本，从而进一步拉大了城 乡差距。这与新时期我国“以工补农， 以城带乡”的城乡统筹发展大政方针是 相背离的。随着我国工业化、城镇化进 程的加快，必须消除农村劳动力的“半 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 市民化”状态，这就需要创新城乡统筹 发展机制，将农民工市民化纳入社会整 体发展框架。具体而言，应当创新就业 制度，实现新生代农民工的有效城市进 入；创新社会管理机制，实现新生代农 民工的有效城市融入；创新农村土地制 度，实现新生代农民工的有效农村退出。 二、创新就业制度，实现新生代 农民工的有效城市进入 目前很多农民工只是进入了城市 社会的底层，并没有进入城市主流社会。 与城镇职工相比，农民工往往处于不稳 定的“非正规就业 ”状态。导致这一现象 的主要原因是在户籍制度的刚性作用下， 农民工在职业取得上受到了歧视。城市 劳动力市场上的用工单位通常划分为公 有制经济单位和非公有制经济单位，公 有制经济单位提供正规就业，有较高且 稳定的收入和较好的社会保障条件，能 够为劳动者的合法权益保护提供较好的 服务；非公有制经济单位提供非正规就 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 业，报酬较低且不稳定，社会保障条件 较差，劳动者的合法权益往往得不到有 效保障。现实中，有城市居民身份的劳 动者通常能进入公有制经济单位，可称 为“体制内就业 ”；进城务工的农村劳动 力因是农民身份，其一般只能进入非公 有制经济单位，可称为“ 体制外就业 ”。 只有破除城乡分割的二元就业管理体制， 全面清理和取消各种针对农村人口在城 市就业的歧视性规定和限制，按照劳动 者自主择业、企业自主用工的要求，将 农民工就业纳入公共就业服务范围，使 其与城镇劳动者享有同样的免费就业服 务和平等的就业机会，建立全国统一、 自由流动的劳动力市场，才能确保农民 工能够进入城市公有制经济单位，获取 较高且稳定的收入，为其最终进入城市 主流社会奠定基础。 三、创新社会管理机制，实现新 生代农民工的有效城市融入 农民工变市民，不能只简单地体 现在户口本上，还要落实在就业、住房、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 医疗、教育、养老等方面待遇上，真正 实现农民工“ 工作进单位，子女进学校， 生活进社区，养老进社会”，这是农民 工融入城市社会的基本标志。为此，必 须创新社会管理机制，构建城乡统一的 户籍制度、就业培训制度、住房保障制 度、公共教育制度、基本养老制度等。 1.创新户籍制度，确保新生代农民工迁 徙自由 城乡二元户籍制度抬高了农民工 进城的门槛，加大了农村劳动力迁徙的 成本，是农民工市民化的一大障碍。应 当废除全国人大 1958 年通过的户口 登记条例 （该条例为城乡二元户籍制 度的确立提供了法律基础） ，分类推进 户籍制度改革，剥离现行户籍制度上附 加的多种不合理福利待遇，逐步取消农 业户口与非农业户口的性质划分，恢复 户籍制度的基本功能。应当按照国际惯 例，建立全国统一的以身份证管理为主 的一元户籍制度，使任何一个公民都有 选择居住地的权利，在城市有合法固定 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 住所、稳定职业和生活来源的农民可以 转为市民。应当通过建立个人信用系统， 使户口管理向人口管理过渡，以提高农 民工的城市归属感。我国目前已有不少 城市在探索符合本地特点的户口迁移准 入制，如广东推行“ 农民工积分落户制 ”， 对农民工入户城镇实行条件准入和数量 管理。 “条件准入 ”是指对农民工的个人 素质、参保情况、社会贡献等指标进行 量化赋值，原则上积满 60 分即可入户； “数量管理”是指确定年度农民工入户城 镇的总量规模后，将总量分解到各地， 各地对拟入户农民工按积分排序，积分 高者先入户城镇。这一做法调动了广大 农民工入户城镇的积极性，大大加快了 农村劳动力市民化进程，值得在全国推 广。 2.创新就业培训机制，提高新生 代农民工市民化能力 劳动技能是就业的基础。新生代 农民工一般是“ 放下书包进工厂 ”，缺乏 劳动技能培训，就业竞争力较弱。新加 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 坡在劳动力培训方面有成功做法。新加 坡政府将就业政策的重点放在增强劳动 者的就业竞争力上，通过大力发展职业 技术教育，为在岗工人提供技术培训补 贴等措施，帮助职工提高就业能力。针 对部分工人的工资仍然增长缓慢的现象， 新加坡政府推出了工作福利收入补贴计 划，规定只要处于最低收入群体中的工 人在工作，政府就为其平均每年加薪 10%， 以鼓励其努力工作。我国近年来虽然加 强了农村基础教育，但农村职业教育仍 然非常薄弱，仅靠“ 阳光工程 ”等短期培 训活动，难以从根本上提高农村劳动力 的技能结构。鉴于此，应当建立健全农 民工技能培训体系，将就业前培训、在 职培训与转岗培训有效衔接并制度化， 建立政府、企业和农民工个人三方共同 投入的农民工技能培训机制。具体而言： 一要发挥政府的主导作用。政府要加强 农民工技能培训的宏观管理和资金支持， 如广东省系统地推出了全民职业技能提 升、一户一技能、农民工技能提升培训 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 三大计划，从 2008 年起在全国率先实 行农村劳动力技能培训普惠制度，既促 进了本省农村劳动力就业转移，又提升 了外省农民工职业技能，为企业稳定了 产业队伍。二要发挥企业的主体作用。 企业可根据发展需求，采取集中培训或 在岗培训的方式，既提高培训的针对性， 又确保企业的劳动力来源。三要发挥农 民工个人的内在作用。农民工要勤奋学 习，不断提高自身业务素质和综合素质， 增强就业能力。 3.创新住房管理机制，降低新生 代农民工市民化成本 长期以来，我国各地社会管理遵 循属地原则，城市政府提供的住房保障 的对象只限于城镇居民，农民工住房问 题靠用工单位或农民工自己解决。实践 中提供住房的用工单位多属建筑业和加 工制造业，这些单位为农民工提供的简 易工棚与集体宿舍虽不用支付房租或只 需支付较低的房租，但这种集中居住方 式容易引发群体性事件（如近年来发生 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 的富士康员工群殴事件） 。现实中举家 进城的农民工多选择租房居住，但受收 入水平所限，他们多选择城乡结合部或 城中村居住，这些地方或者房屋比较简 陋，或者位置比较偏僻而增加了农民工 的交通成本。目前能在城市购房的农民 工很少。 “住有所居 ”是公民的权利。应 当建立适合农民工特点的以廉租房为主 体、以保障性住房和商品房为补充的多 层次住房供应体系，确保农民工在城市 有稳定的住所。 4.创新教育管理机制，确保新生 代农民工子女享有平等受教育的权利 据人力资源和社会保障部劳动科 学研究所课题组 2012 年在北京、四川、 广东、陕西、湖北和浙江开展的调查研 究，住房和子女升学（中考和高考）是 农民工反映最强烈的两大问题。促成农 民工市民化意愿的因素有两个：一是农 民工希望通过自身努力改变命运，二是 农民工希望通过自身努力为下一代创造 良好的成长环境。我国九年制义务教育 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 是按户籍管理的，没有城市户籍的农民 工子女若在城市公办学校就读，就必须 交纳比较高额的赞助费。虽然近几年中 央下令取消了学生择校费用，要求当地 城市公办学校接收农民工子女入学，但 公办学校的资源一般比较紧张，大部分 农民工子女仍然只能在办学条件较差的 农民工子弟学校就读。鉴于此，可探索 “义务教育卡 ”模式来推动农民工子女受 到正规教育。 “义务教育卡 ”内记载适龄 少年儿童的姓名、性别、民族、出生年 月日、家庭住址，以及其父母（或监护 人）的姓名、工作单位、联系方式等内 容，适龄少年儿童凭“ 义务教育卡 ”在全 国范围内免费入学，各学校将所收到的 “义务教育卡 ”数目上报当地政府，政府 部门调查核实后进行相应的拨款支持。 “义务教育卡 ”模式是对义务教育改革的 深化，这一模式真正将义务教育全面纳 入了公共财政保障范围，有效弥补了适 龄少年儿童在异地（非户籍所在地）接 受义务教育的保障空白状态。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 5.创新社会保障机制，构筑新生 代农民工市民化安全网 进城农民工面临失业、疾病、养 老等风险，实现新生代农民工完全市民 化的核心措施是为他们提供化解风险的 制度保障。全国政协常委、社会和法制 委员会副主任张俊九认为，对于新生代 农民工而言，他们要想实现在务工城市 长期稳定地就业和生活的目标，必须至 少享有三个层次的社会保障：其一是保 障公民在年老和疾病时无后顾之忧的养 老保险和医疗保险；其二是解决公民失 业后暂时生活困难的失业保险；其三是 防范公民陷入贫困境地的最后一张保障 网最低生活保障。笔者认为，应当 针对新生代农民工就业流动性强的特点， 结合其就业类别，构建多层次的农民工 社会保障体系：一是将正规就业的农民 工直接纳入城镇职工社会保障体系。二 是动员非正规就业的农民工参加城镇居 民社会养老和医疗保险。三是将因突遭 意外、失业等而陷于贫困的农民工纳入 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 城市社会救助体系，确保农民工“贫有 所助”。应当完善 农民工参加基本养 老保险办法和城镇企业职工基本养 老保险关系转移接续暂行办法 ，加强 农民工各项保障“ 转移接续 ”的可操作性。 6.创新社区管理机制，促进新生 代农民工融入城市文明 社区管理模式应由传统的“劳动 力管理模式” 向现代“ 居民管理模式 ”转 换，按照城市社区规范要求将农民工纳 入日常管理。一要加强宣传教育。城市 政府应定期或不定期地通过新闻媒体， 宣扬农民工在技术创新、助人为乐等方 面的典型事迹，引导城市居民逐渐消除 对农民工的冷漠与隔阂心理，促进农民 工与城市社区居民之间的交流与沟通， 增强农民工的主人翁意识和社区归属感。 二要增强农民工的城市适应性。城市政 府应通过各种途径向农民工宣传城市文 化，组织一些针对农民工的社区教育活 动，帮助农民工树立交通安全、卫生、 生态保护等方面的规则意识，使农民工 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 逐渐适应城市生活。三要加强社区管理 配套制度改革。城市政府应将在本市居 住一年以上、户口不在本市的农民工， 统一纳入本市各项社会管理，使其拥有 对公共事务管理的参与权，如可在所居 住社区依法参与选举等，以增强其在城 市生活的责任感与自豪感，最终融入城 市。 四、创新农村土地制度，实现新 生代农民工的有效农村退出 衡量农民工完全市民化的标志之 一是，看其是否切断了与农村土地的天 然联系。一些国家农民市民化的进程是， 农民退出土地是市民化的第一个环节， 农民进城后直接转为市民，一次性剪断 与农村的天然联系。这种进程带来很多 弊端，如在巴西，政府在没有解决好就 业问题之前就让大量农