“两分两换”工作中遇到的两难困境

发达地区土改两难困境 发达地区土改两难困境：嘉兴 “两分两换”两年，遭签约瓶颈 2008 年，七星镇在嘉兴市先行先试“ 两分两换”政策，至 2010 年 12 月初，尚有约 30%村 民未签约置换协议。 七星镇最早的安置小区江南新家园 位于 320 国道北侧 ，同时安置部分湘家荡区域拆迁 户和七星镇“两分两换” 农民。 早报记者 曹虹 发自嘉兴 “看这试验田里的稻谷，长得多好，穗特别大，亩产应该能达到 1400 斤。”2010 年 12 月初的一个下午，浙江省嘉兴市南湖区七星镇东进村村民李仁友站在田头，向早报记者 夸起自家种的稻子。这个产量远远高于村里其他农民 1200 斤/亩的平均产量。 李仁友种的约两亩地就在自家三层楼前，是省级试验田。这个 56 岁农民还有另一份职 业嘉兴市区出租车司机。 2008 年，七星镇在嘉兴市先行先试“两分两换”政策，李仁友家附近的很多楼房正在 消失，推土机进进出出，很多村民陆续告别宅基地搬到了七星镇上的安置小区内，他们原 有的承包地也已流转，从此过上了“不用种地的城里人生活”。 截至 2010 年 12 月初，在七星镇，尚有约 30%村民未签约置换协议，李仁友家是其中 一户。 “两分两换”政策是 2008 年 5 月嘉兴市被列为浙江省城乡统筹综改实验区之后启动的 土地改革新政策，旨在消除城乡差别、实现城乡一体化。具体操作是：按照“土地节约集 约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约、农村人口要素集聚， 提高农民生活水平和生活质量”为目的，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开； 以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换 地方，推进集中居住，转换生活方式。 李仁友心里的账 李仁友至今尚未签约是基于以下的疑惑：附近的余新镇可以选择自建房安置，但七星 镇不可以；附近的姚庄镇只有农房集聚而没有承包地流转，但七星镇的承包地必须流转。 时间倒退至 2008 年 3 月 28 日至 31 日，时任嘉兴市委书记陈德荣率市调研组到七星镇 围绕新农村建设、统筹城乡发展等主题进行蹲点调研，第一次正式提出“两分两换”工作 思路。2008 年 8 月，嘉兴市委、市政府在七星镇召开“两分两换”民主恳谈会，陈德荣亲 自主持会议。 2008 年 10 月 26 日，作为嘉兴全市第一家统筹城乡综合配套改革试点镇，七星镇的 “两分两换”试点工作正式启动。 七星镇宣传委员周振祥告诉早报记者，置换城镇房产的七星镇农民如今都坐拥百万资 产，还有养老保险。 2008 年底，李仁友家收到了一份七星镇“两分两换”政策须知(下称政策须知 )。“两分两换的政策，我心里知道得很清楚。”李仁友对早报记者说。但时至今日， 他还未签约。 在七星镇，“两分两换”的具体思路是：宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开， 在依法、自愿的基础上，以宅基地换钱、换房、换地方，推进农村人口要素集聚，转变生 活方式；以土地承包经营权换股、换租、换保障，推进农业生产经营集约，转变生产方式， 进而提高农村居民生活水平和生活质量，也即“两分两集一提高”。 对应的具体置换方案为：公寓房结合产业用房、货币补偿。但在实际操作中，原计划 采取股本经营方式，按 6 元/平方米/月标准实行保底分红的产业用房并没有实行。所以七 星镇的安置方案相当于是公寓房和货币补偿二选一，而对绝大多数没有城市房产的农民来 说，只能选择公寓房安置。即使城中有房的农民，考虑到安置房将来的升值空间，也乐于 选择公寓房安置方案。 按照政策，村民可以农村旧房置换新的城镇住房，可置换城镇住房标准建筑面积在按 政策认定人口每人 40 平方米的基础上，每户再加 60 平方米，但户内 5 人以上(含 5 人)可 置换的城镇住房建筑面积不得突破 260 平方米，除非四代同堂且人口在 6 人(含 6 人)最多 可置换 300 平方米，这是政策的上限。政府按成本价 1600 元/平方米提供安置房，超出部 分按照 1000 元/平方米置换。户型上有 115 平方米、105 平方米、75 平方米、65 平方米四 种方案可选。 李仁友自己初步算了下，自己家的楼房是 2001 年新造的三层楼，有近 400 平方米，属 于很新的楼房，且装修考究。如果按照原有 338 元/平方米的评估上限，再加上各种附属物 补偿和补助，自己家的房子大概能赔到 22 万元。由于他女儿在 2007 年时远嫁东北，户口 已经迁到七星镇上，属非农，所以他家农业户口为 3 个，加上每人 5.1 万元的补助，他家 三口人还可以有共 15 万元的补助。 就自己的旧房能评估到多少钱，李仁友还通过打听一些已经搬走的村民，做了一番比 较。 这两年多过去了，上李仁友家做思想工作的不在少数，除了村里的、镇里的，还有南 湖区政协的，但李仁友没有松口。 李仁友说，他的儿子已经大了，今年 23 岁，在农村，结婚也是近年的事，总得为他考 虑吧，还得预留他家未来孙子的房间，他们家拿两套房是最起码的。但按照现有的政策， 他们最多只能置换到 180 平方米，还是没装修的。如果选择 115 平方米的大户型，将花掉 所有的旧房评估款和补助，只能勉强持平，但加上装修费用，“亏的不止一套房。” 李仁友早年家境贫寒，1980 年时，还是远近闻名的贫困户。20 世纪 80 年代末，李仁 友凭借种蘑菇赚的 1 万多元钱，盖起了两层楼房。李仁友跑过运输，开出租车，又在 2001 年盖起了现在的三楼别墅。 作为村里勤劳致富的典型，李仁友家成为七星镇 62 户“七星家庭”之一，这是一项奖 励家庭的荣誉。 李仁友表示理解嘉兴市政府定下的“两分两换”政策大方向，至今尚未签约是基于以 下的疑惑：附近的余新镇可以选择自建房安置，但七星镇不可以；附近的姚庄镇只有农房 集聚而没有承包地流转，但七星镇的承包地必须流转。 “两分两换”的三种模式 目前嘉兴地区基本形成了三种根据实际可灵活应用的模式。 早报记者多方走访获悉，李仁友所述的其他试点镇做法，确有其事。这些地方特色正 是“两分两换”政策在嘉兴市内各地结合当地实际形成的不同方案。 根据国土监察部门提供的材料，嘉兴市最早选择 9 个乡镇试点。目前嘉兴地区基本形 成了三种根据实际可灵活应用的模式：主、副中心城区和开发区内以公寓式安置为主；新 市镇镇区内以公寓式和联排安置为主；中心村为聚集点的城乡一体新社区则以建联排房为 主。 七星镇选择的正是集聚度最高的公寓房安置，承包地选择流转。而与七星镇同属南湖 区的余新镇，结合农民意愿和当地实际情况，采取了三种安置方式，即自建房与公寓房并 行，另加货币安置。根据余新镇政府的统计，自建房所占的比例高达 58%，约 2%选择货币 安置，其余的选择公寓房安置。 现年 39 岁的徐华高是余新镇明星村 12 组村民，现居住于余南小区。他原来所在的村 就位于明星村的招商引资项目渔里农庄附近，现在安置的余南小区是以宅基地置换自建房 方式规划的安置小区。徐华高 1992 年退伍后，曾在当地铝合金厂工作两三年，又在比利时 外企干过两年，后来经营服装，直到近年，开始做集成吊顶。 徐华高说，2008 年 8 月知道有“两分两换”的政策。作为村上的积极户，他是较早签 定安置合同的。据徐华高回忆，2008 年 8 月 11 日，村里评估小组到其家中评估旧房。徐 华高的旧房建于 1982 年，在结婚时有过一轮装修，拆前三年又装修过一次。最初评估价是 12.9555 万元，加上各种补助及奖励，其总共评估价格为 14.2 万元。 为了小孩读书便利，徐华高原本就有在余新镇上买房的意向，所以也曾想过置换商品 房。徐华高最初签定的是自建房，后一度动摇为商品房，最终在邻居的自建房热情中，他 又转而选择自建房。 徐华高觉得，现在看来，这个决定是明智的。2008 年 10 月，徐华高开始自建房屋， 造价 21 万元，装修 20 万元，但地处镇郊的宅基地已升值为 52 万元，而在其 2008 年建房 之初，其宅基地价格也就 20 万元左右。尽管民间买卖宅基地在法律上仍是不被保护的，但 私人买卖一直存在。 而在嘉兴市嘉善县的姚庄镇，农民虽没有自建房的选择权，但可选择类似自建房的房 型。姚庄镇首期采用“整体+零星”(自愿整体置换为主，零星置换为辅)的推进方式，引导 800 余户村民自愿永久放弃农村住房(农村合法户型建筑面积)、农村非住宅房屋和附属物， 置换姚庄镇农村新社区内按“统一规划、统一设计、统一施工、统一监管、统一结算”方 式建造的标准公寓房或排屋(有国有土地使用证划拨和房屋所有权证)，或可选择货币安置。 姚庄镇的安置房有标准公寓房和排屋可选。其中，首期标准公寓 588 套，排屋 556 套。 按一户农户一般能拿 2 套标准公寓，而排屋是一比一安置来计算，首期试点社区桃源新坉 的联排房比例高于公寓房。 而在土地流转方面，前述七星镇、余新镇、姚庄镇三个地方也采用了不同的方式。 七星镇和余新镇的方式是土地流转给政府指定的公司，农民获得一定的租金收入。在 七星镇，租金收入为一年每亩每年 700 元，每年递增 50 元。在余新镇，租金则为每亩每年 600 元，每两年上浮 10%。 余新镇渔里投资开发有限公司总经理黄军说，其实农民每家每户都会算笔账。在余新 镇，农业都是副业，主要是常规农业如水稻、春花，土地产出率不高，不像隔壁凤桥镇有 些经济作物。现在什么都不用干，每年有 600 元/亩的收入，还有养老、推荐就业，农民也 乐意。 徐华高表示，现在搬到新的小区，农田已经流转，不用再做农活。以前余新镇的很多 人都需要养蚕、采桑，每星期都打农药，非常辛苦，像他这样的年轻一辈早就不种地了， 当然是支持这种政策的。 姚庄镇的做法最为不同。 考虑到姚庄镇农村经过多年经营，从事纯农业的农民较少，已经形成了大棚蔬菜、黄 桃等高效农业，农民平均可获得 1 万元/亩的收成，土地流转的租金相比而言只是杯水车薪， 所以很多农民并不愿意流转。因此，姚庄镇并没有一刀切去流转，而是选择了一种较宽松 的方案：承包地村民可自行耕种，也可自行转包或通过村镇土地流转平台流转以换取租金， 待条件成熟时换取社会保障。 姚庄镇党政办副主任徐雄熊说，姚庄镇的“两分两换”实质上是“一分一换一流转”， 只涉及宅基地，不涉及承包田。这是姚庄镇在思考“到底是把农民从土地上赶出来，还是 把农民从土地上解放出来”以后慎重决定的。 不同于拆迁的“两分两换” “两分两换”在七星镇推行过程中，一个不可避免的问题是经常被拿来与湘家荡区域 的拆迁方案做比较。 七星镇地处嘉善县和余新镇中间，当地村民经常从亲戚朋友那听说各种拆迁、搬迁的 标准，免不了互相比较议论。 对此，亲自参与制定七星镇“两分两换”方案的周振祥表示，七星镇的模式是充分考 虑到了七星镇在经济发展中遇到的土地空间严重不足问题。经测算，通过“两分两换”， 农户住宅户均面积可降至 0.3 亩，全镇涉及到“两分两换”的农户共 4011 户，宅基地面积 共 4158 亩。宅基地置换后可增加 2955 亩用地空间，实现了“土地节约集约有增量”的目 标。 “两分两换”工作组前期经过多次调研，光置换方案就改了 65 稿。最终，七星镇以七 统【2008】1 号和七统【2008】2 号文件的形式确定了七星镇农村住宅置换城镇房产实施 细则和七星镇土地承包经营权置换社会保障实施办法，其核心精神集中体现在发放 到每家每户的七星镇“两分两换”政策须知。 这两份文件可看作七星镇“两分两换”的施政纲领。在此基础上，2008 年 12 月 27 日， 七星镇启动了“两分两换”的第一期试点。 周振祥认为，七星镇的做法类似于“准征地”，和拆迁补偿有几分类似。1997 年，浙 江省人民政府批准建立浙江省湘家荡旅游度假区。该度假区位于七星镇，规划面积 715 公 顷，规划中的度假区融江南水乡风光、田园浪漫景色为一体，兼具现代水上娱乐、农业观 光、休闲度假的功能。为了湘家荡旅游度假区的开发，七星镇早在 1998 年初就开始了拆迁。 但在 2008 年 10 月湘家荡区域联合开发建设管理委员会成立之前，其开发一直没有取得突 破性进展。 “两分两换”在七星镇推行过程中，一个不可避免的问题是经常被拿来与湘家荡区域 的拆迁方案做比较。 据统计，湘家荡区域共 6000 多户属于征地拆迁，而 4000 多户属“两分两换”。七星 镇当地很多村民觉得，1998 年起的湘家荡区域拆迁已经造就了太多“越拆越富”的例子， 而“两分两换”的补偿条件大不如湘家荡区域“拆一赔一”的拆迁方案。一位村民说， “拆一赔一”和“两分两换”就像是政府的两个儿子，但差距较大。 对此，周振祥表示，其实政府在“两分两换”过程中的投入远大于拆迁，短短两年时 间，七星镇政府已经持续投入 16 亿-18 亿元，可能房屋涨价和一些传统观念使得农户觉得 有出入。始于十年前的拆迁，当时的评估标准是 320-760 元/平方米，但当时置换的标准是 每人 30 平方米，当时置换公寓房的市场价仅为 1400 元/平方米。 周振祥还说，湘家荡区域的征地拆迁和“两分两换”的一个重要区别就是，前者征地 以后土地属性直接“农转非”，土地马上可以流转，但“两分两换”后的土地不能改变土 地属性，政府为了获得一定的指标，还要进行宅基地复垦，并通过一系列的程序去获得， 这需要一定的资金投入，且有一个时间差。 不过，周振祥毫不隐讳地表示，“两分两换”将直接推动湘家荡旅游开发区的发展， “以后拆迁任务没有了，就剩征地了。” 官方网站资料显示，湘家荡区域联合开发建设管理委员会已将生态和城乡统筹作为湘 家荡区域未来发展的两个基本方向。按照规划，该管委会将统筹城乡建设一体化，对整个 区域实行统一规划、统一开发、统一管理、封闭运行，将湘家荡区域建设成为现代新市镇、 休闲度假区和都市农业区三区共荣互联的生态新区。 据周振祥介绍，在“两分两换”之前，七星镇已经有大批农村劳动力实现从第一产业 向第二、第三产业转移就业，并有相当一部分已在城镇置房定居，农民的生产、生活方式 本就已经发生了深刻的变化。 但据七星镇提供给早报记者的一份“两分两换介绍材料”称，“七星镇一些深层 次的问题和长期积累的矛盾没有解决，农业小规模兼业经营、农民建房混乱、农村宅基地 和自建房屋闲置等问题长期得不到有效破解，严重影响了现代农业发展、农村新社区建设 以及工业化、城市化进程”。 随着第一期试点的进展顺利，七星镇“两分两换”全面铺开。2009 年 2 月 20 日、4 月 1 日、8 月 30 日、10 月 18 日和 11 月 29 日，七星镇分别启动了第二、三、四、五、六 期，共涉及七星村、东进村、大叔村、博山村、高丰村 5 个行政村，107 个生产组。 周振祥说，通过公寓房置换和承包地流转这种方式，七星镇把以后增值的资产让老百 姓提前享受了。目前已经置换的老百姓可以说都是“百万资产”的农民。 未签约户的“打算” 由于房屋评估价格不如预期高，使得不少村民处于观望状态。 七星镇当地一位官员表示，“两分两换”在正常情况下，农民都不用贴钱，积极性很 高，穷人家也能住公寓房。 不过，一位东进村村干部向早报记者坦言，随着热情高涨的比较好做工作的那部分村 民置换完，目前剩下的尚未签约的约 30%村民，都是因为各种各样非常具体的原因而不肯 搬的，这部分人的工作较为难做。 周振祥也说，七星镇 2010 年年初定下的 90%的签约率目标看来完不成了。 浙江大学中国农村发展研究院院长黄祖辉教授认为，现在城市对嘉兴农民的吸引力在 降低，因为金融危机、物价上涨等因素的影响，嘉兴“两分两换”将面临更多阻力。 七星镇政府提供的数据显示，截至目前，全镇评估签字 2379 户，占总户数的 64.8%； 签订置换房产协议 2286 户，占总户数的 62.3%；土地流转协议 1939 户，占总户数的 52.8%；社会保障协议 2146 户，占总户数的 58.5%；交旧房钥匙 2164 户，占总户数的 59.0%。 这意味着，七星镇在“两分两换”推行过程中，房屋评估、置换、土地流转并非整齐 划一，同时，全部完成的比例约 70%。相比余新镇试点明星村 2010 年高达 97.5%的签约率， 这个数据差距较大。 靠近七星油库的七星镇东进村陆家桥有近一半村民都还没有搬。村民王大妈表示，她 家离七星油库最近，这里是高危地带，“早就应该搬了，但应该用拆迁的标准。”由于村 干部表示只能用“两分两换”的标准，王大妈觉得这样太亏，所以一直没谈拢。 而陆家桥村民周大爷迟迟不肯签约的原因是他有两个儿子分别在嘉善和杨庙上班，虽 然儿子户口全在家里，但是老伴俩的户口全在小儿子那儿。限于 260 平方米的封顶置换面 积，他们家将少拿 40 平方米的面积。周大爷的另一个担忧是养老保险太少了，每月才 100 多，现在物价涨了，“还不够买菜。” 另一位村民则表示，“急什么，现在签了也没地方住，还不如等着。”按照政府的规 划，他们都要搬到新建的安置小区三江浜小区。然而，包括江南新家园五期、三江浜 小区在内的安置房都还在建设中，至今还没交付。去年签置换协议的很多农民已经租房子 一年多了。期间，尽管有一定的过渡期补贴，但租住在别人家的房子“感觉不大好”。 东进村村委会主任陈金龙在接受早报记者采访时表示，截至 2010 年 10 月 20 日，东进 村签约达 893 户，而截至当年 11 月底最新的数据是 897 户，一个多月内进展 4 户，这个速 度太慢了，照这个速度下去，肯定完成不了任务。此前火爆时期，一天就评估 8 户。 此前的 2009 年，东进村因工作出色，被南湖区政府评为“2009 年度统筹城乡发展先 进村”。这个荣誉的牌子至今还挂在陈金龙的办公室里。 陈金龙在其 10 月份的工作汇报中总结了村里“两分两换”的五个问题及三大工作思路， 其中排名第一的就是村民向上反映后多数村民持观望心态。陈金龙解释道，由于房屋评估 价格不如预期高，使得不少村民处于观望状态。 陈金龙认为，村民的第二个顾虑是新的安置房三江浜小区尚未建设完毕，村民如现在 评估完毕就得搬离原有的房屋，而现在整个七星镇上的租房已经非常吃紧，恐怕租不到过 渡的房子。 陈金龙相信，随着三江浜小区在农历兔年春节前后交付，会有更多的人愿意签字搬迁。 到时，90%的任务肯定能完成。但对于剩下农民的涨价要求，陈金龙表示难以满足，只能按 照现有的模式去做。 一场诉求的“冲动表达” “这并不能算是一个事件，事后也没有追究，没有处理，只是百姓诉求比较冲 动。” 周振祥接受早报记者采访时曾表示，七星镇目前强拆的一例也没有，“两分两换”一 直坚持“合法、公开、自愿”的原则。但 2010 年 5 月 14 日发生的一桩事情，也显现了该 政策在具体实施过程中面临的众口难调的问题。 当天上午，七星镇一些已签约“两分两换”的村民，因觉得之后签约的村民得到的 “评估价格”要比他们好，在与镇政府商讨无果之后，走上了 320 国道(嘉兴接轨上海与杭 州的重要通道)。 据当时经历这桩事情的多位村民称，由于安置“两分两换”的小区江南新家园就在 320 国道七星路口北侧，很多农民就纷纷跑到国道上“看热闹”，致使国道一度中断。 不过在周振祥眼里，这并不能算是一个“事件”，事后也没有追究，没有处理，只是 “百姓诉求比较冲动”。 在给嘉兴市委调研处的一次工作汇报中，七星镇把百姓这一“诉求冲动”的原因归结 为，此前雇佣的评估公司有表现差、其实已被开除的员工，借对政策比较了解，利用漏洞 篡改评估档案。但因该档案一式四份，评估公司财务室、镇政府均有留底，事后查明了上 述原因。 另一方面，“两分两换”刚开始时房价较平稳，有些村民自动放弃了公寓房安置，结 果短短两年时间，房价涨得非常快，现在七星镇最早的安置小区江南新家园的房价已经超 过 3000 元/平方米。 一位深度参与“事件”的村民张华(化名)向早报记者表示，参与此事的村民确实都是 缘于不同程度的后悔。张华家是“两分两换”第二批签约村民，他说他家很快签订了协议。 当时外界有传言称，对七星镇铁路南边的很多农户都评出了高于常规的价格。张华表 示，自己可以理解铁路南面的房子比较好，可以适当高点，“但不能差太多吧，自己村和 铁路南面的根本没法比。”2009 年 5 月，张华打听到铁路南面评估价已经达到 600 元/平 方米，而按标准，最高也就 350 元/平方米。 据张华称，事后七星镇政府对签约期内签字的农户每户增加了 35 元/平方米的旧房补 助，并允许那些之前放弃公寓房置换的人“反悔一次”，重新选择公寓房安置。 据悉，横穿七星镇的沪杭铁路两边的房子差异较大，铁路南边的房子都是较新造的。 “两分两换”开始后，北面积极性很高，拆得很快，四五个月就拆了百分之七八十。仅仅 相隔半年时间，拆到铁路南面时，因房子太新遇到了问题，政府只能予以更高价的评估、 更多的面积补偿。 在旁观上述“事件”的七星镇大树村 12 组村民韩松观看来，“两分两换”推行至今， 老百姓还是真正得到实惠的，相比自己以前的生活，肯定是有改善。如果一味地“望高”， 那是没有底的。 周振祥则否认在评估过程中“标准不统一”，并向早报记者出示了附于七统【2008】1 号文件后面农民住宅房屋补偿价格表、农民住宅房屋附属物补偿标准、农民住 宅房屋主要装潢部位材料补偿标准。周振祥表示，标准都是公开的，“自己估估都能知 道大概”。 正将明星村的试点经验推广到余新镇其他村的黄军遇到了类似的问题。黄军说，随着 “两分两换”在明星村获得成功，余新镇正打算将“两分两换”推广到其他村。但近期的 物价上涨，使得老百姓对“两分两换”的积极性并不高，很多老百姓觉得补贴太低，但调 价“牵一发而动全身”，需要慎之又慎。 保护谁的利益？ “个别户的利益应该保护，但我觉得更应该保护大部分的利益，不能因为这几户，影 响了大部分的利益。” 令当地政府为难的是，为保证实施标准的统一，对尚未签约的村民，他们不能许诺更 多的奖励或抬高评估的标准。而“两分两换”模式设计之初，就期望达到土地的成片流转。 一两户的不流转，将极大地影响土地的流转效率。 周振祥认为，对一种模式，肯定会有不同的声音，30%当中，10%-20%会再争取，剩下 10%是很正常的。 黄军表示，余新镇明星村的签约率已经高达 97.5%，余西村面积签约率甚至高达 99.14%， 但如果三四户没拆的话，会影响整体规划。现在国家不允许强拆，只能不断地去做工作。 有些已经几十次工作了，依旧没有结果。 “我们也在思考，90%甚至 95%都拆了，就因为个别户，影响了我们的进度，对这部分 人该怎么处理？个别户的利益应该保护，但我觉得更应该保护大部分的利益，不能因为这 几户，影响了大部分的利益。”黄军说。 周振祥表示，“能拆的拆，不能拆的就留着吧，但保证不了村民原有的环境。”周振 祥说，随着“两分两换”不断深入，新规划将向新集聚区倾斜。 按照嘉兴市“1+X”城乡一体化新社区建设，七星镇将布点江南新家园、大树绿苑、三 江浜、湘南四个城镇社区，规划总用地面积 2116.74 亩，总投资约 33.11 亿元，总建筑面 积 204.32 万平方米，建造 521 幢 16768 套安置房，可集聚农户 5430 户，搬迁安置全镇 6 个行政村 5290 户农户，实现农民全部集聚城镇。 李仁友家已经隐约感受到了“外部环境”的压力。李仁友告诉早报记者，就在他家的 北面不远，一户未签约人家的房子被扒掉了一半。 上述被扒掉一半房子的未签约人家是东进村 6 组村民费学清家。据费学清回忆，他家 在 2008 年底就知道了“两分两换”的政策。在嘉兴市人大开车的费学清此前为了其小孩读 书方便已在嘉兴市区买房，并将他妻子和小孩的户口迁至嘉兴市区，平时也很少再回老家， 家中只有年迈的父母。按照相关补偿政策，费学清妻子和小孩都没份，为此，费学清迟迟 未签字。 费学清清楚地记得 2009 年 4 月，他家曾被断水，年迈的父母只能喝井水，但事后发现 井水不干净，只能搬到外面租房。 费学清表示，“今年(2010 年)11 月 18 日，我正在金华出差，接到弟弟的电话，说拆 迁队正在拆我的房子”。 费学清随即请假往家赶，10 点多从金华出发，直到 4 点多才回到东进村的老家。此时， 房子已被拆了一半。费学清一度和拆迁队人员发生肢体冲突。 对此，周振祥坚称，绝对没有强拆的事情发生，拆迁公司本身都是通过招投标确定的 具有资质的合法公司。 但周振祥也不否认拆迁队里鱼目混珠，且七星镇共有十几家拆迁公司，对这些公司的 管理也存在难度，不排除个别拆迁队不够文明。 “土地漂移说” 时间不等人。尽管尚有一些农户不愿搬走，但嘉兴各地宅基地的复垦及土地流转招商 早就已经启动。 对于嘉兴市政府而言，“两分两换”既是推进城镇化和城乡一体化的需要，更是破解 土地长期发展瓶颈的办法。公开资料显示，按政府方面的预测，到 2020 年，嘉兴市年均新 增建设用地指标为 1.68 万亩，但建设用地需求每年达到 3 万亩以上，每年 1.32 万亩的缺 口。在国家 18 亿亩耕地“红线”下，这个缺口只有从农村利用率极低的宅基地中想办法。 嘉兴平均每户宅基地 0.96 亩，通过集中居住可节约近半亩占地，十年之内，每年可节 地 2 万-3 万亩。按照省里政策，这些土地复耕后，将有等比例或者略有打折的建设用地指 标下发。如此一来，长期困扰嘉兴的土地指标问题将基本解决。 负债经营的“两分两换”各操作主体，亟须通过置换出来的土地指标扭亏。 周振祥告诉早报记者，七星镇在“两分两换”上的投资已经高达十七八亿。黄军也表 示，“两分两换”每个村的投入在 3 亿至 5 亿元，全镇总投入也是十几亿元级别的。然而， 2009 年七星镇实现工农业总产值 29.2 亿元，财政一般预算收入也就 1.5 亿元，2009 年余 新镇实现工农业总产值 82.15 亿元，财政总收入 4.06 亿元。 早报记者在采访中发现，包括余新镇、姚庄镇、七星镇的各试点地区，均通过成立公 司解决融资主体的问题。余新镇由村镇开发有限公司及余新镇资产经营中心合资成立的渔 里投资开发有限公司运营，七星镇由嘉诚集团与南湖区出资共同投资的七新投资发展有限 公司运营，而姚庄镇则由新市镇投资开发公司运营。 黄军表示，“两分两换”收支平衡的方法是：通过宅基地复耕获得土地指标，原来宅 基地是户均 1 亩左右，现在规划控制在 0.5 亩之内，节约了 50%，节约的部分可用于商住 拍卖、工业，而商住拍卖就是用于资金平衡。 据悉，指标置换的程序如下：房屋搬迁后，首先需复垦，通过区里、市里、省里验收， 验收完后可以获得一比一或打折的指标。空间调整后，农保区变成待置换区，土地性质发 生改变，农用地即将变成集体建设用地。比如宅基地复垦了 1000 亩，置换出来集体建设用 地指标，扣除商住楼、农民自建房所需宅基地之外，多出来的可以拿来拍卖。据黄军介绍， 余新镇商住用目前土地价值在 150 万元/亩以上，工业用地价格约 20 万元/亩。 周振祥把上述的置换过程归结为“土地漂移说”，即动指标不动土地。置换出来的建 设用地指标可用于基础设施建设，如道路、部分农业招商项目的建筑用地。去年七星镇拍 出的一块地达到了 180 万元/亩。 黄军表示，通过“两分两换”可以腾出一部分土地指标，工业经济也可以发展，第三 产业和商住也可以发展。余新镇现在存量土地有 3000 亩，行政大楼那有 700 亩，就等指标， 一旦有指标，就可以上市拍卖。 这也被认为是其他地方复制嘉兴模式的临界点：集中居住所节约土地的价格，必须高 于每户拆迁成本，否则就不能实现政府收支平衡。这个平衡点，超过 20 万元拆迁成本和 100 万元左右商用地价的嘉兴各镇，刚好具备了。 不过现在看来，即使在嘉兴这样地价较高的农村，这一模式也很吃力。黄军告诉早报 记者，渔里投资现在还处于投资期，主要靠银行融资，估计 2013 年之后才能实现完全盈利。 周振祥告诉早报记者，七星镇已经累计流转土地 13962 亩，为降低土地流转后的滞留 成本，确保待招商、尚未长期开发土地的有效利用和完成粮食生产目标，对已流转的土地， 一方面与粮食大户和蔬菜种植户签订土地季节性承包协议，一方面多只能组织农民耕种， 保证不抛荒。 七星镇农业技术服务中心“陶主任”告诉早报记者，在引进设施农业前，七星镇一开 始采用招投标方式经营，但他们很快发现弊病很多，存在着多层分包的情况，最后农民反 而因此承受很大负担。现在，他们倾向于由农业龙头企业和合作社承包，以后招商方向取 决于湘家荡的整体规划。 倪惠忠是七星镇博山村村民，现为嘉兴市湘禾粮油专业合作社(下称湘禾合作社)理事， 作为核心发起人之一，其目前占股 20%多