我国高新技术产业开发区管理模式比较研究

我国高新技术产业开发区管理模式比较研究 代帆 在当代，发展高新科学技术，带动经济增长的一个重要途径是建立“科技工业园区（science park）“，我国称为 “高新技术产业开发区（ Hi-Tech Industry Deviopment zone）“ （以下简称“ 高新区“）,即在一国或地区内划出一块区域，提供多方面的优惠待遇，立足于高新技术之 上，吸引外国企业投资，并集中一批高级技术人员和科学研究工作者，实行科研、生产和 教育三位一体，从事研制及其成果推广应用，服务于本国或本地区工业现代化以及为开拓 国际市场的需要而设置的产业基础。我国在 1998 年创办第一家高新区- 北京中关村新技术 开发试验区。十多年来,我国已先后成立个国家级高新区以及大批省级及省以下高新区， 开始进入规模发展阶段，对整个国民经济和地方经济的发展产生了积极的影响，在管理模 式的建设上各具特色，但与国外高新区相比，差距较大，这种差距不仅体现在高新区本身 的科技及经济实力上，也体现在对开发区的管理上，以下逐一进行阐述。 1、管理模式现状 我国高新区的管理模式主要有政府主导、企业主导和政企合一三种类型。 1 政府主导型 该模式是我国大多数开发区选用的管理体制，有如下几个特征： 在这种模式下，一般成立以省市领导组成的领导小组负责高新区发展重大决策和重大 问题的协调，但不插手区内具体事务，让高新区有个宽松的管理环境。然后成立开发区管 理委员会作为所在地市政府的派出机构，在开发区内行使市一级经济管理权限和部分市级 行政管理权限，包括项目审批、规划定点、房地产发展、人事劳资、审批入城户口等。. 在机构设置上，设工委（或党委）与管委会两套班子合署办公,下设直属机构和市属分支机 构（主要是税收、公安、工商） ，实行“一栋楼办公，一个窗口对外，一个图章管到底 “的责 权配套、高效运转的管理体制。为适应市场经济体制的需求，开发区对企业实行间接 的法制化管理，主要是健全社会化服务体系，引进一些事业性、中介性机构，为企业提供 各种社会化服务，克服企业办社会的弊端。由于管委会拥有的管理权限，实行的财政体制 和政企关系不同，这种模式又有不同的具体形式，主要可分为三种类型。其一为政府派出 机构型，以武汉为典型。即开发区行使部分管理权限，尚不能作为一个相对独立的行政区 域来行使权力，有关社会管理方面的职能主要由所在行政区承担。主要原因可能在于开发 区所处地理位置复杂，如武汉的东湖高新区跨越洪山、武昌、江夏三区，对区域内高新技 术产业进行管理，部分基础设施和配套设施的建设由所处区承担，所以若参照一级行政区 域成立完整对口的机构，则势必造成机构臃肿，也没有这个必要。但这样也存在弊端，即 高新区在权限上不可避免地与所跨区域的政府发生双重领导的矛盾。其二为与所在行政区 合一型，如北京中关村、青岛高科技工业园。在这种管理模式下，实行一套机构、两块牌 子，既有区一级政府机构设置，作为一个完整的行政区域而存在，同时又是对高新区进行 管理的工委和管委会班子，实行园区合一的管理体制。既承担开发区的开发建设任务，又 承担区政府行政管理和社会职能，使其不同于一般的开发区，也不同于一般的行政区。这 里却存在一个矛盾，如果既有所在行政区一级政府，又有开发区机构设置，则势必造成机 构的臃肿和膨胀，给开发区管委会增加了许多社会管理职能，分散管委会发展高技术产业 的人力、财力、物力，不利于行政机构精干高效的运转，又不利于高新区实行统一规划和 协调发展，使高新区的发展目标偏移，削弱了管委会市级综合管理权限，使管委会的体制 模式、管理方式走样，不利于在高新区建立现代化的行政管理体制。如果开发区仅以区域 内高新技术产业为管理对象，这样是避免了前面谈及的缺陷，但高新技术产业除了在资格 认定、工商登记、征税等必要的行政和经济管理环节享受新的政策规定之外，其余大量的 技术创新和经济活动还要受传统计划体制的制约，因此新旧体制的矛盾碰撞在企业发展过 程中不可避免。这是一个值得认真探讨的问题。其三为独立行政区型，如苏州高新区，既 是国家级高新技术产业开发区，又是苏州市的新城区，包括四个功能区，同时下辖一个镇 和一个街道。其管理机构为新区管理委员会，下设十八个直属机构，全面负责新区的管理 和建设，行使完整的一级政府权力。其发展机构为新区经济发展集团总公司，成员企业包 括全资、控股、参股三类，投资领域涉及高新技术、金融、服务、建筑、交通运输等许多 方面。总公司又联合其它公司成立了新区高新技术产业股份有限公司。在这里，也许我们 可以看到未来中国城市发展和新兴政府的雏形：科学的城市规划，明确的政府职能及相应 的机构设置以及合理的政府-企业关系、政府-社会关系。总体而言，管委会职权较大，综 合管理职能较全的管理体制，有利于在开发区创建起步阶段的发展，有利于协调开发区发 展中各种关系，提高办事效率。相反，管委会职权较小，管理职能不全，使开发区发展中 许多问题难以协调，不利于高新区的发展。 1.2 政企合一型 该类型是开发区管委会与建设发展总公司实行两块牌子，一套人马，主要职能机构合署办 公，既具有行政职能又具有经济职能，管委会行使市级管理权限，负责对高技术区实行统 一领导，如南京浦江高新区、西安高新区。这是一种较有争议的管理模式。提倡“政企合 一”者认为这样简化了关系，少去了一些繁琐的协调工作；而赞同“政企分开“ 者则认为“政 企分开“可以割断企业对政府的依赖，增强企业提高经营效益的积极性，避免企业吃政府的 大锅饭，加重政府负担。在西安高新区，开发总公司下属四大直属公司和一个控股的股份 有限公司，均为独立法人资格的企业。其中业务独立的三个公司均按照独立企业的方式运 营，完全做到了政企分开。建设开发公司因更多是承担区内的市政、社会公用设施的建设 任务，其经营策略在总体上还需服从高新区招商引资和经济社会发展的大局，因此不能完 全推向市场；管理服务公司承担社会化服务业，但为了优化投资环境，在其发展早期应予 以支持。总体而言，西安高新区在政企关系方面的处理是比较合理科学的，所以对这种管 理模式应客观评价。在总公司创建初期，这种模式有利于总公司的快速起步和全面发展， 但政企合一也可能导致总公司发展动力不足及过多依赖于管委会的行政职能等问题，由此 造成总公司市场压力不大，自我发展能力不强，不能迅速适应市场经济的要求和建立现代 企业制度。实践证明，开发区总公司在创建起步阶段，政企合一利大于弊，但随着总公司 的发展政企分开就成为必然。 1.3 企业主导型 该种类型的高新区主要以园区的建设开发总公司来管理，在沿海开放城市的高新区大多采 用这一模式，如早期的深圳科技工业园区、上海张江高科技园区由高科技园区总公司进行 管理，负责园区的规划、建设及招商引资。总公司成立张江高新技术发展促进中心，此为 一全资服务性机构，主要通过国家的政策，提供包括场地、资金、开发条件、信息、人才 交流指导性管理等在内的综合服务，为持有高技术成果的创业者创造局部优化环境，达到 扶持高技术企业发展，促进科技成果转化的目的。公司还通过募集设立方式组建了上海张 江高科技园区开发股份有限公司，通过股份制改造，促进园区的开发建设、由此我们可以 看出这种模式有利于集团公司的发展有利于运用经济杠杆进行高新区的开发，但弊端也正 由此而产生。由于开发区没有行政管理机构，在征地、规划、项目审批和劳动人事等方面 没有行政职能，行政协调能力不强，使开发区在发展过程中受到多方面限制而要克服这种 弊端，授予总公司部分行政职能是必需的。同时总公司的发展本身也需要政府部门的支持， 在张江，国家科委、卫生部、国家医药管理局和上海市政府与园区共建了“国家上海生物医 药科技产业基地“，加快了园区生物医药科技产业的发展；为提高园区决策现代化、科学化 水平，由学术界人士和上海地区有关政府部门领导、企业家、金融家组成“园区顾问委员会 “、“专家咨询委员会“。所以无论哪一种管理模式，政府部门的参与和支持是必不可少的 管理模式的缺陷 2.1 开发区及管委会的法律地位不明确 在现行普遍的管理模式下，开发区管委会作为市政府的派出机构，且多数享受市一级 经济管理权限，但是这种权力下放是没有法律地位的，某些授权与我国现行的行政管理体 制存在制度和体制上的磨擦。其一，开发区管委会的市级管理职能与我国现行的某些专项 法规如土地法、规划法等还存在一定的矛盾。其二，管委会作为市政府的派出机构，并没 有明确的法律地位和身份。国家和地方政府赋予开发区的扶持政策和管委会的现行管理职 权及运行机制还没有以法规的形式确定下来，不能适应开发区的发展，也不能适应社会主 义市场经济的要求，所以如何形成按市场经济运行的高效快捷的管理运行机制，又具有明 确的法律和合适到位的政府职能，而非行政区域的高新区管理机构和管理体制，就构成了 我国高新区管理体制改革和发展的一对基本矛盾。 2.2 管委会的领导体制不健全 目前大多数开发区都设立了由市委和市政府主要领导挂帅的领导小组，成立初衷是协调管 委会同市直有关部门之间的关系，并对开发区重大问题进行决策，但从运行情况看，小组 很少或没有开展实质性工作，不能及时了解和解决开发区建设和发展中面临的体制、管理、 资金项目等重大问题，成了名不副实的“领导“。另一方面表现为“多头领导“ ，即开发区分 别由多个市领导分管开发区的科技、规划、土地等不同的任务，造成管委会向市委、市政 府汇报工作的不便，也不利于市委市政府加强对开发区的领导。而这种矛盾的产生，归根 到底源于处于中枢环节的协调小组-领导小组工作没有落到实处，所以方案之一是改革领导 小组的工作方式和活动程序；方案之二是进一步抛弃“多头领导 “产生的前提，即重新分配 权力，合理划分管委会和市委、市政府的权限从而确定科学的工作程序。 2.3 管委会的管理权限没有落实 “封闭式管理，开放式运行“是理顺开发区管理体制，完善运行机制的一个重要标志，否则 就“特“不起来，不能实行超常规的发展。所谓“封闭式管理“ ，就是如果开发区管委会作为 市政府的派出机构，代表政府在辖区内统一行使经济和行政管理权限；市直各部门对开发 区的工作不插手、不干预，由开发区自己管理自己；开发区内预算内收入全部留给开发区 使用（按分税制要求该上交的除外） 。而目前许多开发区并没有真正实行“封闭式“ 管理，市 直有关部门将一些必要的行政管理权限，特别是规划、建设、土地、工商等方面的权力 （主要是一些有利可图的部门）没有真正下放。同时，这种“双重派出型“ 的机构设置造成 管理上的双重矛盾，条块分割，难以建立起统一、高效的运行机制，即使管委会对产业发 展、基础设施建设等重大决策的权力难以真正落实，无法作到决策中心一元化，又给某些 职能部门过分干预开发区行政事务的机会，经常出现政出多门，竞相收费的现象。在省及 省级以下的高新区这些表现尤其突出。 2.4 开发区机构设置不科学 主要表现为两个方面。其一，未能按照职、责、权一致的原则合理设置机构。在任何管理 系统中，都把职责一致看作一个定律，即要依法明确规定各个机构的职责范围从而授予相 应的权力，尽可能减少职权交叉，分工过细，同时要“简政放权 “，合理划分上下左右各部 门的职责权限。而现实中的情况却是由于我国行政体制改革尚未有根本性突破，开发区行 政管理受宏观环境制约，许多开发区为了与上级有关部门对口、衔接，管委会相继设立了 妇联、团委、计生委等机构，或者为“加强“对高新区的管理，增设机构，增设人员，造成 机构臃肿人员增多。有的管委会多人中非经济管理人员就占了 2/3 从而严重影响行 政管理效能，导致高新区向非高新区的管理体制复归。其二，管理机构、服务机构和支撑 服务体系交叉不清。由于未能充分明确政府的职能，主要是政府管理职能和服务职能之间 的关系，在机构设置和实际运行中就表现为政府与企业、政府与社会政府与中介组织的职 责不分，对企业而言，政府行使了过多的行政管理职能；对社会中介组织而言，政府又承 担了太多的社会管理职能，这样不利于机构的精简、高效和规范，保证政府和企业的良性 运转，步上传统政府机构设置的老路。 管理模式的创新 上述管理模式各有优劣，但就现阶段而言-不考虑其将来发展的趋势，无论是在城郊新建， 还是在城内改造，管理效率最高、发展最快的应属相对独立封闭式的行使一级政府职能的 行政区式管理模式。目前，全国开发区按此模式建立和改造的越来越多，这正说明了其优 越性和方向性。但在开发区发展的不同阶段，可采用不同的管理模式，不可一概而论。虽 然中国高新区在发展中选择了不同的管理体制和模式，但随着开发区的成熟，其管理模式 和体制总会或者应该表现出某种共同的规律和趋势，笔者认为以下几点将在高新区未来的 发展渐趋明显： 3.1 明确开发区及管委会的法律地位 高新区现有的管理体制和运行机制以及管委会的职能基本上都是通过市政府规范性文件或 领导小组会议决定授权形成的，而这些文件和会议并不具备法律效率，缺乏法律保障，其 中部分授权与现行行政管理体制存在磨擦，所以，一方面应加快高新区立法步伐明确高新 区及管委会的法律地位。主要是地方人大制定高新区管理条例，用法规的形式将高新区发 展多年的行之有效的管理体制和运行机制确定下来，成为高新区建设和发展的共同遵守的 规范程序和法规条文，为开发区行政机构和管理体制改革提供法律保证。另一方面，通过 法规授权或政府委托的形式，“明确管委会的行政执法主体资格 “，对开发区的相关事务实 行行政管理。 3.2 建立“管理法制化，服务多元化 “的新型的政企关系 无论在哪一种管理模式下，开发区的管理机构都必须具备一定的政府行政管理职能，但是 政府对入区企业又必须弱化直接的行政管理，强化服务性管理。通过对国外高新区管理模 式的分析，我们可初步得出这个结论，在我国，个别高新区实行总公司建设开发型的管理 体制，虽然没有设立相应的行政管理机构，但随着开发区的发展总公司，也逐步赋予了一 定的行政管理职能，也正说明了这一点。至于开发区管委会对企业的管理，主要通过工资 审批、劳动用工制度和社会保险制度、高技术企业的认定、复核和统计对企业进行间接宏 观管理，通过产业政策和发展规划来协调和引导，以经济、法律手段为主，辅之以必要的 行政手段。在健全开发区支持服务体系方面，强化对企业的法制化管理，相对弱化直接的 行政管理职能。与此同时成立咨询、媒介、公证、仲裁、人才培训、信息、文化体制等中 介社会服务机构，将管委会的部分行政职权授权出去直接面向企业服务，又精干了政府机 构，使企业甩掉包袱轻装上阵参与竞争，真正将企业推向市场，按照全新的市场体制运行。 目前有部分高新区如西安在这方面处理得较好。 3.3 实施“封闭式“管理体制 目前少数高新区已经或将与当地政府行政区合二为一，管委会和区政府合署办公，实行“两 块牌子，一套人马“，成为一级行政区，管理权限呈扩大化的趋势。其一，在管理权限上， 开发区管委会作为市政府的派出机构和开发区行政管理机构，一般都拥有征地规划、项目 审批和劳动人事等市一级管理权限，随着开发区的发展，这种授权还在不同程度上有所扩 大。只要符合“三个有利于“的标准，就要让高新区大胆地尝试，给其以宽松的环境。目前 的开发区管委会还拥有市一级经济管理权限，少数开发区管委会拥有市一级社会管 理权限，某些方面拥有省级管理权限（主要是土地征用和重大项目审批） 。其二，为强化管 委会的综合性管理职能，本着高效精干和“小政府，大服务 “的原则设立与发展密切相关的 主要职能部门，如土地局、规划建设局、经济发展局、财政局等，一个部门兼管多种职 能如经济发展局相当于计委、经委、经贸委、物价局、审计局等市政府各委办局的职能； 社会发展局相当于民政局、文化局、市容委、计生委等职能；规划建设局相当于建委、规 划局、土地局、环保局等职能，在体制和机构设置上避免“条块分割“ ，不搞旧体制翻版和 机构对接，保证了开发区管理体制的精简、高效和权威。 3.4 建开发区为产学研一体化的基地 在开发区的发展过程中，必须有科研教育机构和企业的充分参与，目前这两者的结合已成 为时