1-4章辅导材料

公共管理学概论辅导材料 1-4 章 第一章 公共管理学导论 【学习目标】 了解：公共管理的内涵；公共管理与企业管理的区别；公共管理学的研究对象；公 共管理和公共管理学在不同历史时期的发展状况。 理解：公共管理的内涵；新公共管理运动要解决的主要问题；20 世纪 80 年代以来 公共管理学的发展特点；公共管理学的学科特征。 掌握：公共管理模式的基本特征；公共管理学的研究方法。 【小结】 公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事 务进行管理的社会活动。为准确地理解和把握公共管理的内涵，应注意它的四点要义：一 是公共管理的主体是公共组织，二是公共管理的客体是公共事务，三是公共管理的目的是 实现公共利益，四是公共管理过程的实质是公共权力的运作过程。 公共管理与企业管理虽同属管理领域，都要履行一般的管理职能，但二者在管理的目 的、管理的限制因素、管理活动的物质基础、管理人员的选拔任用以及绩效评估等许多方 面存在着较大的差别。 公共管理是在公共行政的基础上提出并发展起来的，在不同的 历史时期公共管理（公共行政）的发展表现出不同的特点，20 世纪 80 年代开始的全球性 的行政改革运动即“新公共管理”运动，是公共行政向公共管理转型的开始，公共管理发展 的趋势是政府公共政策化和公共管理的社会化。 公共管理模式的基本特征是：公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；政府组 织与其他公共组织相统一，重在政府组织上；社会问题管理与资源管理相统一，重在问题 解决上；结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；管理所追求的公平与效率相统一 ，重在公平上；公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上；服务管理与管 制管理相统一，重在服务上；管理制度与技术相统一，重在制度创新上。 公共管理学作为一门新兴学科，是在公共行政学的基础上，融会了现代经济学、政治 学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论而形成和发展起来的。在 20 世纪 80 年代 的“新公共管理”运动伴随下，公共管理学得到迅速发展。 公共管理学是一门研究公共管理活动未分选的学科，它具有交叉学科的特性，是一门 学术性与应用性相统一、公共性与管理性相统一和正在发展中的学科。公共管理学基本研 究方法有定性和定量研究方法、系统分析法、比较研究法、案例分析法等。 【思考与练习及参考答案】 一、填空题 1、公共物品或服务是指具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性 等特性的产品。（P4） 2、公共管理学就是一门研究公共管理活动规律的学科，它是在公共行政学的基本上 发展起来的。（P20） 3、 “新公共管理学 ”，在 20 世纪 80 年代的英国和美国应运而生，并迅速扩展到西方 各国。（P17） 二、选择题 1、 1887 年美国学者（D ）在政治学季刊上发表 行政之研究一文，这成为公 共行政学诞生的象征性标志。（P13） A.古德诺 B.斯坦因 C.泰勒 D.威尔逊 2、德国学者（A）在 20 世纪一二十年代发表的著作中，对官僚制度的系统分析和论 证促成了公共行政学理论体系的建立。（P14） A.马克斯 韦伯 B.古德诺 C.法约尔 D.赫伯特 西蒙 三、简答题 1、公共管理的内涵是什么？（P2 ） 答：公共管理就是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效的实现公共利益，对社会 公共事务进行管理的社会活动。 2、公共管理学的学科特点如何？（P20 ） 答：（1）公共管理学是一门交叉学科；（2 ）公共管理学是一门学术性与应用性相统 一的学科；（3）公共管理学是一门公共性与管理性相统一的学科；（4 ）公共管理学是一 门发展中的学科。 3、公共管理与企业管理的区别表现在哪些方面？（P5） 答：（1）目的不同；（2 ）限制因素不同；（3）物质基础不同；（ 4）管理人员选 拔方式不同；（5）绩效评估不同。 4、 “新公共管理 ”运动要解决的主要问题是什么？（P10） 答：（1）重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求使政府“管 得少一些，但要管得好一些”；（2）尽可能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理， 也就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；（3）改革政 府部门内部的管理体制，尽可能地在一些部门中引入竞争机制，以提高政府部门的工作效 率和为社会服务的质量，从而使政府彻底走出财政危机。 5、公共管理学的主要研究方法有哪些？（P22 ） 答：（1）定性和定量研究方法；（2 ）系统分析法；（3 ）比较分析法；（4）案例 分析法。 四、论述题 1、如何理解公共管理模式的基本特征？（P11 ） 论述要点：（1 ）公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；（2）政府组织与其 他公共组织相统一，重在政府组织上；（3）社会问题管理与资源管理相统一，重在问题 解决上；（4）结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；（5 ）管理所追求的公平与 效率相统一，重在公平上；（6）公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理 上；（7）服务管理与管制管理相统一，重在服务上；（8 ）管理制度与技术相统一，重在 制度创新上。 2、 20 世纪 80 年代以来的新公共管理运动对我国的公共管理实践有何启示？（P18 ） 论述要点：第一，公共管理和公共服务的社会化；第二，把竞争机制引入到政府中来 ，实现政府与社会之间以及政府内部的公共管理（服务）竞争；第三，对政府的公共物品 供给实行成本效益核算，以防止过去那种政府公共管理（服务）垄断条件下的预算最大 化和政府规模恶性膨胀的趋势出现，要求把政府预算与政府工作的绩效联系起来，对政府 进行效能监督；第四，倡导在公共管理和服务中选择顾客导向的价值璀，即在公共行政中 引入企业家精神。 第二章 公共管理的主体及其行为特征 【学习目标】 了解：公共管理的主体；政府职能的演变、非政府公共组织的含义；公共管理者所 扮演的角色。 理解：现代市场经济国家政府的基本职能；非政府公共组织的基本特征和作用。 掌握：转型期我国政府职能的转换；政府失效理论及其启示；转型期我国公共管理 者的角色转换。 【小结】 公共管理的主体是指行使公共权力的组织和个人。政府职能是政府为适应国家的根本 目的而形成的对社会生活诸领域进行管理的职责和功能。政府职能的演变经历了限制政府 干预、主张政府干预和对政府职能的重新思考三个阶段。 现代市场经济国家政府的基本职能是建立并维护社会和市场秩序；提供公共物品及基础服 务；调控宏观经济并保持稳定；进行收入和财产的再分配；保护自然资源和环境。 我国政府职能的转换主要表现为：改变管理理念，为全社会提供服务；改革企业制度，实 现政企分开；加强法制建设，形成公平竞争的市场经济体系；实行宏观调控，稳定经济发 展；加强政府自身建设，提高工作效率。 政府失效是指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺失，而无法使资源配置效率 达到最佳的情景。政府失效论是用经济学的观点来分析和说明市场经济条件下政府干预的 局限和失败问题。它提示我们：单纯依靠市场和过多依靠政府干预都是行不通的，必须两 者互相制约、协调，才能促进市场的健康发展。 非政府公共组织的基本特征是非政府性、公益性、正规性和专门性。非政府公共组织 的作用主要表现为广泛性、针对性和中介性。 现代公共管理者提倡全新的理念主要体现在：由以权力为中心转向以道德为核心；由 以控制为目标转向以服务为宗旨；由一元治理模式转向多元治理模式。当代公共管理者必 备的职业能力主要表现为管理认知能力；管理诊断能力；管理决策能力；人际沟通能力。 【思考与练习及参考答案】 一、填空题 1、公共管理的主体是指行使公共权力，进行公共事务管理的组织和个人。（P36） 2、政府职能的演变大致经历了限制政府干预、主张政府干预和对政府职能的重新思 考三个阶段。（P37） 3、非政府公共组织的基本特征是非政府性、公益性、正规性和专门性。（P49） 二、选择题 1、（ A）在 1776 年撰写国富论，论述了他对政府角色的理解。（P37） A.亚当斯密 B.凯恩斯 C.胡德 D.史蒂文 科恩 2、我国在计划经济体制下，政府对社会和经济实施全面的干预，是一个（B）。（P 40） A.小政府 B.全能的政府 C. 间接的政府 D.恰当的政府 3、非政府公共组织，也可称作（C）。（P46 ） A.第一部门 B.第二部门 C.第三部门 D.私人部门 三、简答题 1、政府职能的演变包括哪几个阶段？（P37 ） 答：三个阶段，即：（1）限制政府干预；（2 ）主张政府干预；（3 ）对政府职能的 重新思考。 2、市场经济国家政府的主要职能是什么？（P39 ） 答：（1）建立并维护社会和市场秩序；（2 ）提供公共物品及基础服务；（3 ）调控 宏观经济并保持稳定；（4）进行收入和财产的再分配；（5 ）保护自然资源和环境。 3、非政府公共组织的基本特征和作用是什么？（P49-51） 答：非政府公共组织的基本特征主要有以下几点：（1 ）非政府性；（2）公益性；（ 3）正规性；（4 ）专门性。 非政府公共组织的作用有两个方面：一是非政府公共组织的作用及活动特点，即：（ 1）广泛性；（2 ）针对性；（3 ）中介性。二是非政府公共组织与政府组织间的良性互动 。 4、如何形成非政府公共组织与政府组织的良性互动？（P51） 答：形成非政府公共组织与政府组织间的良性互动，主要应考虑以下几方面的问题： （1）精简政府机构，形成小政府、大社会的合理局面；（2 ）改变非政府组织建立的方式 ；（3）营造人民群众广泛参与解决社会问题的氛围，并逐渐形成社会机制。 5、当代公共管理者应具备哪些职业能力？（P57 ） 答：（1）管理认知能力；（2 ）管理诊断能力；（3 ）管理决策能力；（4）人际沟 通能力。 四、论述题 1、谈谈你对政府失效理论的认识和理解。（P43-45） 论述要点：（1 ）政府失效论及其表现：政府失效也称政府失灵，是指由于政府主体 和机制等方面存在本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情景。其主要表现及 原因可以归纳为以下几个方面：A、公共政策失效；B 、公共物品供给的低效率；C、内部 性与政府扩张；D、寻租及腐败。 （2）政府失效论的启示：它给人们带来的启示主要有以下四点：第一，在市场经济 的运行过程中存在着市场失灵；第二，在发展市场经济的过程中需要政府的适当管理和干 预；第三，在经济改革的同时也必须进行政治体制的改革；第四，加强各项法律、法规的 建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制之中。 2、谈谈你对转型期我国公共管理者的角色转换的认识和理解。（P56） 论述要点：（1）由以权力为中心转向以道德为中心；（2 ）由以控制为目标转向以服务为 宗； （3）由一元治理模式转向多元治理模式。 五、案例分析（略） 第三章 公共政策的制定、执行与评估 【学习目标】 了解：公共政策、公共政策制定和公共政策评估的含义；公共政策问题的建构错误 ；影响公共政策执行的有关因素。 理解：公共政策的特征和类型；公共政策问题的结构、特征及方法；公共政策执行 的理论模式；公共政策评估的特点与功能。 掌握：公共政策规划的主体、原则、程序及合法性问题；公共政策评估的一般标准 及评估障碍。能应用公共政策的的基本理论分析我国的某项具体政策。 【小结】 公共政策是指一定的政治实体在特定的情境中，为达到预期目标而制定的行动方案 或行动准则。有权制定公共政策的政治实体包括国家机关、执政党派和其他政治团体。制 定公共政策的目的是和指导一定的机关、团体、个人的行为，解决相应的社会问题。公共 政策具有利益选择性、目标指向性、权威约束性、功能多极性、动态发展性等特征，可以 分为元政策、基本政策和具体政策。 公共政策的制定是指政策的形成过程，政策的制定是以建构公共政策问题为前提的。因为 政策问题的复杂程度不同，所以可将其分为结构优良问题、结构中等问题和结构不良问题 。不同的问题特征不同，建构的方法也不同。公共政策问题的建构常常发生错误，必须注 意分清问题类型。公共政策的制定须做好规划，规划的主体主要有执政党、立法机关、行 政机关等。它们可以依据公正原则、受益原则、系统原则、权变原则、优化原则以及确立 目标、拟定方案、评估方案、择优方案等程序进行规划。政策要得以执行还须使其合法化 。 对政策执行的本质从不同的角度进行理论界定，形成了行动学派和组织理论学派。公 共政策的执行有许多理论作为指导，比较典型的是自上而下的理论模式和自下而上的理论 模式。政策在制定过程中受政治、行政、沟通等因素的影响。 政策评估是指政策评估专业人员依据一定的价值标准，运用科学的评估技术与方法， 对政策方案的内容、执行情况、执行结果的估计与评价。政策评估是对其价值、事实、实 施流程的评估。政策评估对政策实施具有重要作用。在评估的过程中要依据事实标准和价 值标准，注意克服目标的不确定性、效果的多样性、资源的阻滞性、问题的复杂性等障碍 。政策评估结果的处理方式有：政策方案调整、持续、终止和重组等形式。政策制定的目 的在于实施，因而要善于发现政策实施中的问题并分析其原因。 【思考与练习及参考答案】 一、填空题 1、公共政策是指一定的政治实体在特定的情境中，为达到预期目标而制定的行动方 案或行动准则。（P83） 2、因为政策问题的复杂程序不同，所以可将其分为结构优良的问题、结构中等问题 和结构不良的问题。（P88） 3、政策评估是指政策评估专业人员依据一定的价值标准，运用科学的评估技术与方 法，对政策方案的内容、执行情况、执行结果的估计与评价。（P99） 二、选择题 1、自上而下的政策执行理论模式的主要代表人物是美国的（A）。（P95 ） A.保罗萨巴蒂尔和丹尼尔 马兹曼尼安 B.本尼杰恩 C.J. 佛瑞斯特 D.本尼 杰恩和 J.佛瑞斯特 2、自下而上的政策执行理论模式的主要代表人物是美国的（C）。（P96） A.J.佛瑞斯特和丹尼尔 马兹曼尼安 B. 保罗萨巴蒂尔 C.本尼杰恩 D.保罗萨 巴蒂尔和丹尼尔马兹曼尼安 三、简答题 1、公共政策的特征表现在哪些方面？（P83 ） 答：（1）利益选择性；（2 ）目标指向性；（3）权威约束性；（ 4）功能多极性； （5）动态发展性。 2、公共政策问题的建构方法是什么？（P89 ） 答：（1）问题搜索；（2 ）问题界定；（3）问题表述；（ 4）问题感知。 3、公共政策规划的基本原则是什么？（P92 ） 答：（1）公正原则；（2 ）受益原则；（3）系统原则；（ 4）权变原则；（5）优化 原则。 4、公共政策规划的基本程序包括哪几个步骤？（P93） 答：（1）确立政策目标；（2 ）拟定政策方案；（3 ）评估政策方案；（4）择优政 策方案。 5、影响公共政策执行的因素有哪些？（P96-98） 答：（1）政治因素分析：首先表现在政策的特性上；其次，政治体制影响政策的； 再次，社会利益格局影响政策的。（2）行政因素分析：A、政策执行机构；B、政策执行 人员的素质；C、政策执行的资源。（3）沟通因素分析：首先要做好宣传工作；其次要做 好政策解释工作；第三要做好政策执行中的交流。 6、公共政策的评估障碍表现在哪些方面？（P101） 答：（1）政策目标的不确定性；（2）政策效果的多样性；（3）政策资源的阻滞性；（4 ）政策问题的复杂性。 四、论述题 1、公共政策合法化在制定公共政策中的意义。（P93） 论述要点：（1 ）政策要得以实行还要经过特定的行为使之取得合法化的地位。（2） 政策的合法化包括政策的合法性和政策的法律化两个层面的问题。（3）政策的合法性要 解决是是政策的制定程序及内容要符合宪法和其他法律的规定。（4）政策的法律化要解 决是是政策立法问题。 2、自上而下和自下而上的政策执行理论模式各有什么优点和缺点？你认为应当采取 什么样的政策执行模式？（P95-96） 五、案例分析（略） 第四章 公共组织管理 【学习目标】 了解：公共组织的含义和构成要素；公共组织结构和公共组织设计的含义；公共组 织变革的含义和类型。 理解：公共组织的类型和基本特征；公共组织结构的类型；公共组织变革的动力和 过程。 掌握：公共组织设计的原则；公共组织变革的阻力及其消解对策；公共组织的发展 趋势。 【小结】 公共组织是指以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本职 能的社会组织。公共组织可分为政府组织和非政府公共组织两种类型。政府组织的基本特 征为政治性、社会性、权威性、法制性和系统性。公共组织由组织人员、物质因素、组织 目标、职能范围、机构设置、职位设置、权责分配和规章制度等要素构成。 公共组织的结构就是指公共组织内部各构成要素之间的排列组合方式，亦即构成公共 组织的各要素之间的相互作用和相互关联的特定方式。公共组织结构的主要类型有直线式 结构、职能式结构、直线职能式结构和矩阵式结构。公共组织内部进行垂直分工和水 平分工。组织的垂直分工涉及到管理层次问题，并由此形成组织的纵向结构；组织的水平 分工涉及到管理幅度问题，也由此形成组织的横向结构；两者交叉结合成组织的整体结构 。公共组织结构的一个重要问题就是要协调好管理层次与管理幅度的相互关系。 公共组织设计是指根据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。 通过组织设计使公共组织的各个要素合理配置、有机结合、协调运行，从而达到提高组织 效率的目的。为此，公共组织设计应遵循的主要原则有职能目标原则，完整统一原则，精 干效能原则，法制原则，职、权、责一致原则，人本原则。 公共组织的变革是指公共组织根据其外部环境的变化和内部情况的变动，主动地对 自己原有的状态加以改进，以适应社会发展的需要，更好地实现组织目标的活动。公共组 织变革的主要类型有：以外延为主的变革和以内涵为主的变革；以组织结构为中心的变革 和以人为中心的变革；激进式的变革和渐进式的变革。公共组织变革的基本过程包括变革 需求的认知、组织现状的诊断、变革目标与方案的确立和变革方案的实施四个阶段。公共 组织变革的动力主要源自于环境、技术、目标与价值观、职能、组织成员的心理等因素的 变化以及专家的建议与论证。公共组织变革的阻力主要来自于认知、利益、变革成本、组 织惰性、变革的不确定性、习惯性等方面的问题。因此，公共组织变革取得成功的关键就 在于采取对策，消解反对变革的力量，使公共组织变革的阻力降到最低点。 公共组织的形态、结构、功能、规则和管理方式深受社会环境的影响，随着时间的 推移，社会环境的变化，公共组织的外部面貌和内在特性必然会发生相应的变化。为此， 公共组织的未来发展呈现出功能的分化与重合，结构的扁平化，机构和人员的灵活化，工 作方式的弹性化，工作单元的团队化，组织系统的开放化，管理取向的人性化，管理机制 的市场化，组织的虚拟化等趋势。 【思考与练习及参考答案】 一、填空题： 1、公共组织是以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本 职能的社会组织。P117 2、公共组织由政府组织和非政府公共组织两种类型的组织组成。P117 3、在我国非政府公共组织包括事业单位、社会团体，非营利性社会中介组织、民办 非企业单位以及城乡基层群众性自治组织等。P118 二、选择题 1、在公共组织的结构形式中，直线结构形式与职能结构形式相结合的结果是（D）P 123 A.网络式结构 B.矩阵式结构 C.扁平式结构 D.直线职能式结构 2、行政组织的纵向结构亦称（C）P125 A.行政组织部门化 B.管理层次 C.行政组织层级化 D.管理幅度 三、简答题 1、公共组织由哪些基本要素构成？P118-119 答：公共组织的构成要素包括以下几个方面：（1）组织人员；（2）物质因素；（3 ）组织目标；（4）职能范围；（5）机构设置；（6 ）职位设置；（7 ）权责分配；（8） 、规章制度。 2、政府组织的基本特征是什么？P120-121 答：政府组织的基本特征是：（1 ）政治性；（2）社会性；（3）权威性；（4）法 制性；（5）系统性。 3、公共组织结构主要有几种类型？P122-124 答：根据权力或职能的分配方式，公共组织结构主要有以下几种类型：（1）直线式 结构；（2）职能式结构；（3）直线职能式结构；（4）矩阵式结构。 4、管理层次与管理幅度的关系是怎样的？P126 答：管理层次与管理幅度在某一特定规模的行政组织内呈反比关系。管理层次多，则 每一层行政机构的管理幅度就窄；反之，管理层次少，则每一行政机构的管理幅度就宽。 5、公共组织变革的主要类型有哪些？P131-132 答：公共组织变革分为以下几种类型：（1）以外延为主的变革和以内涵为主的变革；（2 ）以组织结构为中心的变革和以人为中心的变革；（3）激进式的变革和渐进式的变革。 6、公共组织变革的过程包括哪几个阶段？P134 答：公共组织变革的过程包括以下几个阶段：（1）变革需求的认知；（2 ）组织现 状的诊断； （3 ）变革目标和方案的确立；（4）变革方案的实施。 四、论述题 1、结合实际说明公共组织在设计上所应遵循的基本原则。P128-130 论述要点：（1）职能目标原则；（2）完整统一原则；（3）精干效能原则；（4） 法制原则；（5）职、权、责一致原则；（6）人本原则。 2、结合实际分析公共组织变革的动力与阻力，并阐述消解其阻力的对策。P135-1 38 论述要点：阻力是动力的对立面，有动力就有阻力。变革的阻力主要来自以下几方面：（ 1）认知；（2）利益；（3）成本；（4）组织惰性；（5）变革的不确定性；（6）习惯 性。 公共组织变革取得成功的关键在于，尽可能地不让那些阻碍变革的因素发挥作用，最 大限度地消解反对变革的力量，使变革的阻力尽量降低。为此，应采取以下基本对策：A 、客观分析变革的动力与阻力的强弱；B、精心设计方案，加强改革宣传；C、进行人事调 整，做好组织保证；D、提高普通工作人员对组织变革的参与程度；E、正确运用组织动力 ，消除对变革的抑制心理；F、强化革新行为；G、折中妥协；H、提高领导者的自身素质 ，完善领导行为方式；I、妥善安置因改革而受到冲击的人员。 3、阐述公共组织未来的发展趋势。P139-140 论述要点：公共组织的未来发展将呈现出以下几方面的趋势：（1）功能的分化与重合 ；（2）结构的扁平化；（3）机构和人员的灵活化；（4）工作方式的弹性化；（5 ）工作 单元的团队化；（6）组织系统的开放化；（7）管理取向的人性化；（8）管理机制的市 场化；（9）组织的虚拟化。 五、案例分析（略） 公共管理学概论辅导材料 2 第三章 公共政策的制定、执行与评估 【学习目标】 了解：公共政策、公共政策制定和公共政策评估的含义；公共政策问题的建构错误 ；影响公共政策执行的有关因素。 理解：公共政策的特征和类型；公共政策问题的结构、特征及方法；公共政策执行 的理论模式；公共政策评估的特点与功能。 掌握：公共政策规划的主体、原则、程序及合法性问题；公共政策评估的一般标准 及评估障碍。能应用公共政策的的基本理论分析我国的某项具体政策。 【小结】 公共政策是指一定的政治实体在特定的情境中，为达到预期目标而制定的行动方案 或行动准则。有权制定公共政策的政治实体包括国家机关、执政党派和其他政治团体。制 定公共政策的目的是和指导一定的机关、团体、个人的行为，解决相应的社会问题。公共 政策具有利益选择性、目标指向性、权威约束性、功能多极性、动态发展性等特征，可以 分为元政策、基本政策和具体政策。 公共政策的制定是指政策的形成过程，政策的制定是以建构公共政策问题为前提的。因为 政策问题的复杂程度不同，所以可将其分为结构优良问题、结构中等问题和结构不良问题 。不同的问题特征不同，建构的方法也不同。公共政策问题的建构常常发生错误，必须注 意分清问题类型。公共政策的制定须做好规划，规划的主体主要有执政党、立法机关、行 政机关等。它们可以依据公正原则、受益原则、系统原则、权变原则、优化原则以及确立 目标、拟定方案、评估方案、择优方案等程序进行规划。政策要得以执行还须使其合法化 。 对政策执行的本质从不同的角度进行理论界定，形成了行动学派和组织理论学派。公 共政策的执行有许多理论作为指导，比较典型的是自上而下的理论模式和自下而上的理论 模式。政策在制定过程中受政治、行政、沟通等因素的影响。 政策评估是指政策评估专业人员依据一定的价值标准，运用科学的评估技术与方法， 对政策方案的内容、执行情况、执行结果的估计与评价。政策评估是对其价值、事实、实 施流程的评估。政策评估对政策实施具有重要作用。在评估的过程中要依据事实标准和价 值标准，注意克服目标的不确定性、效果的多样性、资源的阻滞性、问题的复杂性等障碍 。政策评估结果的处理方式有：政策方案调整、持续、终止和重组等形式。政策制定的目 的在于实施，因而要善于发现政策实施中的问题并分析其原因。 【思考与练习及参考答案】 一、填空题 1、公共政策是指一定的政治实体在特定的情境中，为达到预期目标而制定的行动方 案或行动准则。（P83） 2、因为政策问题的复杂程序不同，所以可将其分为结构优良的问题、结构中等问题 和结构不良的问题。（P88） 3、政策评估是指政策评估专业人员依据一定的价值标准，运用科学的评估技术与方 法，对政策方案的内容、执行情况、执行结果的估计与评价。（P99） 二、选择题 1、自上而下的政策执行理论模式的主要代表人物是美国的（A）。（P95 ） A.保罗萨巴蒂尔和丹尼尔 马兹曼尼安 B.本尼杰恩 C.J. 佛瑞斯特 D.本尼 杰恩和 J.佛瑞斯特 2、自下而上的政策执行理论模式的主要代表人物是美国的（C）。（P96） A.J.佛瑞斯特和丹尼尔 马兹曼尼安 B. 保罗萨巴蒂尔 C.本尼杰恩 D.保罗萨 巴蒂尔和丹尼尔马兹曼尼安 三、简答题 1、公共政策的特征表现在哪些方面？（P83 ） 答：（1）利益选择性；（2 ）目标指向性；（3）权威约束性；（ 4）功能多极性； （5）动态发展性。 2、公共政策问题的建构方法是什么？（P89 ） 答：（1）问题搜索；（2 ）问题界定；（3）问题表述；（ 4）问题感知。 3、公共政策规划的基本原则是什么？（P92 ） 答：（1）公正原则；（2 ）受益原则；（3）系统原则；（ 4）权变原则；（5）优化 原则。 4、公共政策规划的基本程序包括哪几个步骤？（P93） 答：（1）确立政策目标；（2 ）拟定政策方案；（3 ）评估政策方案；（4）择优政 策方案。 5、影响公共政策执行的因素有哪些？（P96-98） 答：（1）政治因素分析：首先表现在政策的特性上；其次，政治体制影响政策的； 再次，社会利益格局影响政策的。（2）行政因素分析：A、政策执行机构；B、政策执行 人员的素质；C、政策执行的资源。（3）沟通因素分析：首先要做好宣传工作；其次要做 好政策解释工作；第三要做好政策执行中的交流。 6、公共政策的评估障碍表现在哪些方面？（P101） 答：（1）政策目标的不确定性；（2）政策效果的多样性；（3）政策资源的阻滞性；（4 ）政策问题的复杂性。 四、论述题 1、公共政策合法化在制定公共政策中的意义。（P93） 论述要点：（1 ）政策要得以实行还要经过特定的行为使之取得合法化的地位。（2） 政策的合法化包括政策的合法性和政策的法律化两个层面的问题。（3）政策的合法性要 解决是是政策的制定程序及内容要符合宪法和其他法律的规定。（4）政策的法律化要解 决是是政策立法问题。 2、自上而下和自下而上的政策执行理论模式各有什么优点和缺点？你认为应当采取 什么样的政策执行模式？（P95-96） 五、案例分析（略） 第四章 公共组织管理 【学习目标】 了解：公共组织的含义和构成要素；公共组织结构和公共组织设计的含义；公共组 织变革的含义和类型。 理解：公共组织的类型和基本特征；公共组织结构的类型；公共组织变革的动力和 过程。 掌握：公共组织设计的原则；公共组织变革的阻力及其消解对策；公共组织的发展 趋势。 【小结】 公共组织是指以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本职 能的社会组织。公共组织可分为政府组织和非政府公共组织两种类型。政府组织的基本特 征为政治性、社会性、权威性、法制性和系统性。公共组织由组织人员、物质因素、组织 目标、职能范围、机构设置、职位设置、权责分配和规章制度等要素构成。 公共组织的结构就是指公共组织内部各构成要素之间的排列组合方式，亦即构成公共 组织的各要素之间的相互作用和相互关联的特定方式。公共组织结构的主要类型有直线式 结构、职能式结构、直线职能式结构和矩阵式结构。公共组织内部进行垂直分工和水 平分工。组织的垂直分工涉及到管理层次问题，并由此形成组织的纵向结构；组织的水平 分工涉及到管理幅度问题，也由此形成组织的横向结构；两者交叉结合成组织的整体结构 。公共组织结构的一个重要问题就是要协调好管理层次与管理幅度的相互关系。 公共组织设计是指根据一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行设计的过程。 通过组织设计使公共组织的各个要素合理配置、有机结合、协调运行，从而达到提高组织 效率的目的。为此，公共组织设计应遵循的主要原则有职能目标原则，完整统一原则，精 干效能原则，法制原则，职、权、责一致原则，人本原则。 公共组织的变革是指公共组织根据其外部环境的变化和内部情况的变动，主动地对 自己原有的状态加以改进，以适应社会发展的需要，更好地实现组织目标的活动。公共组 织变革的主要类型有：以外延为主的变革和以内涵为主的变革；以组织结构为中心的变革 和以人为中心的变革；激进式的变革和渐进式的变革。公共组织变革的基本过程包括变革 需求的认知、组织现状的诊断、变革目标与方案的确立和变革方案的实施四个阶段。公共 组织变革的动力主要源自于环境、技术、目标与价值观、职能、组织成员的心理等因素的 变化以及专家的建议与论证。公共组织变革的阻力主要来自于认知、利益、变革成本、组 织惰性、变革的不确定性、习惯性等方面的问题。因此，公共组织变革取得成功的关键就 在于采取对策，消解反对变革的力量，使公共组织变革的阻力降到最低点。 公共组织的形态、结构、功能、规则和管理方式深受社会环境的影响，随着时间的 推移，社会环境的变化，公共组织的外部面貌和内在特性必然会发生相应的变化。为此， 公共组织的未来发展呈现出功能的分化与重合，结构的扁平化，机构和人员的灵活化，工 作方式的弹性化，工作单元的团队化，组织系统的开放化，管理取向的人性化，管理机制 的市场化，组织的虚拟化等趋势。 【思考与练习及参考答案】 一、填空题： 1、公共组织是以实现公共利益为目的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本 职能的社会组织。P117 2、公共组织由政府组织和非政府公共组织两种类型的组织组成。P117 3、在我国非政府公共组织包括