1064浅析我国农村社会保障制度存在的问题及解决途径

河北省高等教育自学考试毕业论文 浅析我国农村社会保障制度存在的问题及解决途径 专 业：经济学（独立本科段） 作 者：尤江杰 准考证号：086605200008 指导教师：康和平 是否拟申请学位：是 联系电话完成日期：2013年7月10日 通信地址：河北省承德市隆化县安州街三角地130号 邮政编码：068150 1 浅析我国农村社会保障制度存在的问题及解决途径 【摘 要】农村社会保障的发展和推进关系到农村经济社会的全面 健康发展，也关系到农村的社会稳定。在当前我国农村经济发展水平较 低的条件下，在增强农业生产能力的基础上，应逐步建立和完善我国的 农村社会保障体系。伴随着“三农问题”的研究和新农村建设的提出， 统筹城乡发展已成为日益迫切的问题被提上日程，我国农村社会保障建 设也成为当务之急。本文从我国农村最低社会保障、农民养老保险、农 村合作医疗等方面分析我国农村社会保障的现状，进而找出其中存在的 问题，最后提出建立健全我国农村社会保障制度体系的具体对策。 【关键词】农民 社会保障制度 重要性 问题 对策 【目 录】 一、近年来我国农村社会保障的新政策及实施内容 二、建立农村社会保障制度必要性 三、农村社会保障制度存在的问题 四、建立农村社会保障制度的对策 改革开放以来，我国农村发生了巨大变化，农民生活水平有了显著 提高，农村各项事业得到了长足发展。但与此不相适应的是，我国农村 社会保障长期滞后，广大农民一直游离于社会的保障网之外，他们的生 老病死基本上由个人或家庭来承担。这种状况不利于深化农村改革和农 村经济的发展，而且也不利于整个经济和社会的协调发展。因此，进一 步完善我国农村社会保障制度，就成为政府和社会迫切需要解决的重大 问题。 一、近年来我国农村社会保障的新政策及实施内容 2 在 20 世纪 80 年代初农村经济体制改革的进行而逐渐消失。之后， 农村除了“五保户 ”和烈、军属以外，广大农民基本上没有享受到任何直 接的社会保障。80 年代中期以来，我国农民实际收入增长缓慢，城乡 差距不断拉大，原因之一就是农村的社会保障制度没有建立，广大农民， 尤其是贫困地区的农民因病致贫、因老返贫已经成为一个不容忽视的社 会问题。为了解决这个问题，在 2011 年，中央财政保障和改善民生的 支出力度继续加大， “三农 ”支出首次超万亿元，百姓在减轻税负、增加 补贴以及教育、医疗、养老、住房保障等方面切实得到了实惠。在 12 月 25 日举行的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人指出，2012 年 中央财政将把保障和改善民生摆在财政工作更加突出的位置，进一步优 化财政支出结构。具体表现为： （一） “三农” 预计 2011 年中央财政“三农” 支出 10408.6 亿元， 增长 21.3%。在财政专项扶贫等七个方面，2011 年中央财政用于农村贫 困地区使贫困农民直接受益的综合扶贫投入约 2272 亿元。 2012 年，中央财政将继续加大投入。大力推进小农水重点县建设， 适当提高建设标准和补助标准。完善良种补贴、农资综合补贴和粮食直 补政策，多渠道促进农民增收。中央和省级财政相关专项转移支付向贫 困地区、贫困人口倾斜，支持连片特困地区实施扶贫攻坚。 （二） “社会保障”预计 2011 年中央财政社会保障和就业支出 4640.7 亿元，增长 21.9%。新型农村社会养老保险覆盖范围扩大到 60% 以上地区。连续 7 年提高企业退休人员基本养老金，月人均达到 1500 多元。 2012 年，我国将实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老 保险制度全覆盖。继续提高企业退休人员基本养老金水平，进一步完善 社会救助体系。 3 （三） “收入分配” 2011 年，调整个人所得税，加大收入分配 调节力度，增加城乡居民特别是中低收入者的收入。对垄断行业实行工 资总额和工资水平的双重调控政策。 2012 年，将增加财政补助规模，提高城乡居民特别是中低收入者 的收入，切实减轻困难群众在教育、医疗、住房等方面的负担。支持建 立企业职工工资正常增长和支付保障机制。 （四） “医疗卫生”2011 年，新型农村合作医疗和城镇居民基 本医疗保险的财政补助标准提高到年人均不低于 200 元，国家基本药物 制度在政府举办的基层医疗卫生机构全面实施，人均基本公共卫生服务 经费标准提高到 25 元。 2012 年，中央财政将支持医疗卫生事业加快发展，积极推动各项 基本医疗保险制度相互衔接，将新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗 保险的财政补助标准提高到年人均 240 元，并适当提高报销水平。 二、建立农村社会保障制度必要性 （一）有利于社会稳定 李铁映在建设有中国特色的社会保障制度一文中明确指出: “社会保障制度是一个国家经济社会制度中不可缺少的重要组成部分。 每个人在其一生中都会面临生、老、病、死、伤、残、失业等风险。而 这些风险仅靠个人和家庭力量是难以抗拒和承担的。所以客观上要求建 立起在个人责任基础上的社会互济保障制度”。中国原劳动和社会保障 部负责人在 2004 年 ISSA(国际社会保障协会)上指出:“中国的社会保 障目标是让 13 亿人口不同程度地享受到社会保障，特别是九亿农村人 口”。十八大报告指出:“要不断的完善农村社会保障体系，保障人民 4 基本生活”。目前，学界几乎已达成了这样的共识:社会保障是经济体 制改革的配套工程，是社会的稳定器，是人们基本生活的保护者。 （二）有利于解决 “三农 ”问题 通过一系列的措施去解决 “三农 ”问题，不断地增加农民收入、 减轻农民负担是政府工作的重点内容，而在这个过程中，降低农民 自身的风险是最为关键的因索。更进一步地说，降低农民风险的最 根本、有效的办法是给予农民均等的国民待遇，使他们能够像城市 居民一样平等地去享受社会保障。从这里可以看出，农村社会保障 体系的建设会加有利于 “三农 ”问题的解决。 （三）促进社会公平的需求 在很长的一段时间内，我国的广大农民只能被排除在社会保障 制度之外，而这种制度本身就拉大了整个城市与农村之间的距离， 从这里可以看出，这种做法的本身就不会有利于整个社会的公平与 稳定。与此同时，十八大报告中指出并强调， “社会和谐是中国特 色社会主义的本质属性 ”。因此，从这里可以看出，进化论是城镇 居民还是农村居民，都应该成为社会保障体系保障的对象。 （四）推动经济发展的需要 如果占整个社会绝大多数的农民的收入增长非常缓慢，并且缺 少相应的社会保障，那么这种现象必然导致对未来的整体性的预期 与消费者的消费信心。因此，从这里可以看出，如果能够建立一个 整体的社会保障体系，那这将直接有利于农民收入的增长、从而解 除农民的问题，最终增强农民对于未来的信心、增加他们对于消费 的信息，最终使得整个社会保障制度成为促进我国经济与社会发展 的有利保证。 5 因此，建立真正的、覆盖整个农村的社会保障制度是中国特色社会 主义的本质要求，是深入贯彻科学发展观的要求，是构建社会主义和谐 社会的要求，是全面建设小康社会的必然要求。 三、农村社会保障制度存在的问题 (一)农民的社会保障层次低、范围小、覆盖面窄、社会化程度低 我国是一个农业大国，有 70%的居民在农村。但是，农村社会保障 始终处于我国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农 村人口排挤在保障体制之外。长期以来，我国社会保障体系并存着两个 相互独立又相互联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对 较为完善、水平较高的社会保障服务;而农村广大农民在这方面的情形 恰好相反。我国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。在 1978 年农村实行联产承包责任制以前，我国农村居民除了依靠家庭保障以外， 还可以通过以社队为基础的集体经济制度而获得集体保障。此外，他们 也可以获得依靠集体经济资助的合作医疗。但是，农民的这些保障，无 论在保障项目、保障内容和保障水平上，都根本无法与城镇居民所获得 的“单位保障制”的保障相提并论。1978 年农村实行联产承包责任制 以后，传统的集体核算制度被彻底打破，农民成为独立自主的经营单位， 农民享受的集体经济保障也由此丧失。农民陷入了不得不依靠单一的传 统家庭保障的困境。尽管改革开放以后，农民的收入有了明显的提高， 但是在保障问题上，实际上是出现了后退。 目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作在全国范围内推广， 但是还有部分地区没有完全实施或者说制度还不够完善，只解决部分人 群。有关调查显示占总人口 20%的城市居民享受 89%的社会保障，占人 6 口 80%的农村居民享受的社会保障仅占 11%，还是以“优抚”、“救灾” 、“救济”为特定对象。从这里看，农村社会保障功能很差。 (二)我国农村社会保障发展的滞后 一方面受到历史和现实很多客观因素的制约，另一方面也与我国农 村所处的特殊环境密切相关。我国国民经济在宏观上仍然是农村和城镇、 工业和农业的二元结构，城镇是我国经济社会发展的主导。我们通常所 提的建立健全社会保障体系，主要是指城镇社会保障体系，对于农村来 说，要建立一个类似的社会保障体系，还需要更完善的制度和强有力的 监管力度。 （三）农村社会保障资金筹措不足 以农村社会救济为例，在 1999 年农村税费改革之前，农村社会保 障资金主要依靠县财政和乡村集体经济收入。2000 年党中央国务院关 于农村税费改革试点工作的通知中，只规定五保户的供养资金列入农业 税附加，而没有规定对特困户救济的资金来源。由于税费改革使乡镇经 费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济， 在有些贫困地区，社会救济实际上已陷入了停滞状态。2006 年全面取 消农业税，更加大了农村社会保障工作的难度。 在农民的社会保障中，土地占有重要的地位。长期以来，农民的社 会保障实质上是以土地为中心的非正规保障，特别是那些在农村经济和 农民的收入来源中，农业所占份额比较大的地区。在实行联产承包制以 前，农村土地实行集体所有、统一经营和统一分配。这种传统的集体经 济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积极性，也严重妨碍了农 业生产力的发展和农村经济效益的提高。农村土地的保障功能严重不足。 实行联产承包制以后，赋予了农民对部分土地的承包经营权，提高了土 地的生产力。 7 (四)二元化格局下的城乡保障差别过大使城乡劳动者的境遇不平等 如前所述，长期以来我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互 联系的层次，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善的社会 保障服务，而广大农村居民主要依靠家庭保障。在改革开放以前，农村 居民除了依靠家庭保障以外，还可以通过集体经济制度而获得集体保障。 但 1978 年以后农村实行了家庭联产承包责任制，农民成为独立的经营 单位，农民享受的集体经济保障丧失。随着市场经济的发展，城镇的社 会保障制度逐步从过去的单位保障制转向社会保障制，城镇居民比过去 得到了较为可靠的社会保障。因此在经济体制改革的过程中，城乡居民 间社会保障的不公平状态有所加强。 （五）管理不够科学与规范 从管理体制来看，我国农村社会保障管理呈现出政出多门、各自为 政的局面，城乡分割、条块分割、多头管理，条块之间既无统一的管理 机构，也无统一的管理办法。管理体制的不顺，造成现有的农村社会保 障项目虽然不多，但具体制定政策、掌握政策和执行政策的机构却不少。 从表面上看，农村社会保障工作有多个部门负责，似乎易形成合力并共 同解决问题。但实际上，由于这些部门所处地位和利益关系不同，看问 题的角度不同，工作中经常发生摩擦和矛盾。有的项目谁都争着管，从 中受益，有的项目又谁都不愿意管，相互扯皮。此外，农村社会保障管 理水平的低下，还集中体现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做 法，社会保障基金的征缴、管理和使用三权分立、互相制衡，以保证基 金的安全性、流动性与收益性。但是，我国农村社会保障基金在大多数 地方是征缴、管理与使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，致使基 金的使用及保值增值等面临诸多风险。有的将社会保障基金借给企业周 转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污农民缴来的 8 “养命钱”，从而造成基金大量流失，严重影响基金的正常运转，并在农 民心中造成极坏的影响。因此，对农村社会保障进行科学规范的管理、 监督，已成为当前一项刻不容缓的工作。 四、建立农村社会保障制度的对策 农村社会保障各个项目的建设（社会救助、社会保险、优抚安置、 社会福利、社会互助）是农村社会保障体系的核心。事实上，广大农民 的要求也不高，他们的基本愿望就是“老有所养，病有所医”。只有保 证农村的社会稳定，才能推动新农村建设，也才能促使整个社会经济的 进步与社会的稳定。 要加强和推进农村社会保障，要把农业生产放在首位，提高农业生 产的效率，加快农村经济社会的全面发展。具体而言，就是要做好以下 几方面的工作： (一) 从战略的高度给予农村和农业更大的关注，并落实到实践中。 我们党和政府一直认为，农业是国民经济的基础，是整个国民经济 发展的基石，没有农业的现代化，就没有整个国民经济的现代化。要实 实在在的将农村作为我国国民经济重要的增长点，加大农业生产投资的 力度，加快改善当前农业生产的条件，特别水利设施建设和土地改良工 作。 （二）提升土地保障能力且提高农民保障水平 目前土地均分制度、非农用地迅速扩张、农业人口增加、农业经济 结构不合理、市县乡镇机构冗员过多、过度施用化肥及水源环境日趋严 重污染，导致土地肥力下降等诸多复杂原因，致使土地负担沉重，收益 减少，土地保障能力下滑，农民难以增收，农民保障支柱脆弱。鉴于此 9 现状问题的演进加剧，应从影响土地保障能力减弱的多方面进行有力改 革。我国农村地域辽阔，人口众多，地形千差万别，必须大力发展高科 技农业，生产绿色农业产品，增加农产品价值，以提高土地保障能力。 (三)改变我国现行农村社会保障覆盖面窄、范围小、社会化程度低 的现状 根据我国农村经济发展水平低、农业人口多、地区差距大的实际 情况，应建立一个低水平、广覆盖、多层次、地区有别的农民社会保障 制度。总的来说，农村的养老保险涉及的面最广，因此在养老方式的选 择和养老保险的水平制订上要根据不同地区的发展水平和收入水平。再 就是农民的收入低支付不起高额的医疗费，低水平的合作医疗是适应农 村经济发展和农民收入水平的最佳方式。为了解决农民交费难的问题， 可先由集体提供启动资金和部分补贴，让农民感受到合作医疗的好处， 调动其交费积极性。 （四）大力推进农村基础和职业教育，提高农民素质，采用先进技 术，实现农业生产现代化。 农民是农业生产最根本的决定力量，农民自身素质的高低直接决定 着农业生产的效率。重视农村基础教育，开展农村职业培训，是提高农 民素质的重要途径。另外，要积极引进和普及现代农业生产技术，实现 农业生产向集约化、高效益转变。 (五)妥善解决城乡保障差别大且城乡劳动者境遇不平等的问题 要解决这个问题必须坚持城乡一体化的改革导向，改变重城市轻农 村的社会保障政策，逐步缩小城乡社会保障水平的差别。一方面，逐步 削减政府在城镇的福利开支或降低城镇居民的福利补贴，同时按照权利 义务对等的原则完善城镇社会保障制度。另一方面，加大对农村社会保 障的投入力度，提高农民已有的社会保障水平。 10 (六)采取有效措施解决农民社会保障基金的来源问题 社会保障的根本问题是资金来源问题。世界上多数实行社会保障制 度的国家，其城乡社会养老基金来源均由政府拨款或采取由政府和雇主 出大头、受保人出小头的方法。而我国是一个农业人口占绝对多数的发 展中国家，经济基础薄弱，因此不可能像西方发达国家那样为农民提供 全面的、高标准的社会保障待遇，我国的农民社会保障制度应从农村实 际出发。其基本思路坚持低标准起步，个人交纳资金为主、集体补助为 辅的原则，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施。 （七）深刻认识农业生产的脆弱性，增强农业的抗灾能力。 农业是一个受自然条件影响较大的部门，且季节性强，风险大，受 土地和气候条件制约较强。遇到自然灾害，农业生产将会遭受巨大的损 失，给农民生产生活和农村经济的持续发展带来严重后果，如 1998 年 席卷全国的洪涝灾害，其给农业和农村发展造成的影响至今仍很深远。 我们需要从各地农村不同的实际情况出发，制定科学的农业生产计划和 管理程序，并配合以完善的社会服务如天气预报、病虫害防治等。 （八）加强农村社会保障制度制衡机制建设，规范管理，强化监督 农村社会保障中存在的问题以及农民投保的热情不高，与农村社会 保障管理体制不规范有密切关系。因此，要使农村社会保障事业健康发 展，就必须在强化农村社会保障制度制衡机制上下工夫。首先，加强农 村社会保障管理机构建设，建立全国统一、权威的农村社会保障管理机 构。其次，完善农村社会保障