2010年加快城乡统筹发展的思考

一、统筹城乡发展的理论成果 统筹城乡经济社会发展，是我们党科学把握发展规律，从中国特色社会主 义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局出发，针对工农、城乡发展不协 调和二元结构严重制约经济社会发展的突出矛盾，作出的重大决策。党的十六 大首次提出统筹城乡经济社会发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。党 的十六届三中全会把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分，摆在“五 个统筹”之首，提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。党的十七 大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格 局。党的十七届三中全会进一步对统筹城乡发展的制度建设和工作举措作出了 全面部署。提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想， 作出了“两个趋向”的重要论断和我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展 阶段的重大判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本 方针，明确了走中国特色农业现代化道路的基本方向、建设社会主义新农村的 战略任务、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。做好新形势 下的统筹城乡发展工作，必须深入领会和准确把握统筹城乡发展的科学内涵， 认真总结和丰富完善统筹城乡发展的理论成果、实践经验，确保在新的历史起 点上，沿着正确方向继续向前迈进。 二、城乡统筹发展的实践经验 成都、重庆是国家统筹城乡综合配套改革试验区，合肥、苏州、杭州、宁 波、上海 5 市在统筹城乡方面也积累了丰富的经验。总结外地统筹城乡发展的 经验，我们看出成都等市都把统筹城乡作为解决“三农”问题的根本出路和推 动科学发展、和谐发展的战略举措，在思想观念、工作思路和体制机制方面大 胆创新、积极探索，形成了城乡同发展共繁荣的良好局面。 一是工作氛围浓。7 市统筹城乡发展不断取得实质性突破，关键是各级党 委、政府领导高度重视，上上下下形成了思统筹、谋统筹、抓统筹的良好氛围 和强大合力。为把统筹城乡发展的各项措施落实到位，各市普遍建立了强有力 的领导和工作推进机制。 二是规划起点高。各市坚持规划先行、政策设计先行，把市域内的城乡建 设和经济社会发展作为一个有机的整体统筹考虑，形成城乡一体发展的科学规 划体系。 三是运作方式活。在切实加大“三农”投入的同时，各地通过财政资金捆 绑使用，土地收益返还，建立市场化投融资平台等方式多渠道筹措资金，利用 市场机制解决“钱从哪里来”的问题。主要经验集中在涉农资金捆绑使用，用 活土地政策，搭建政府主导、市场化运作的投融资平台三个方面。 四是改革力度大。各市抓住重点领域和关键环节，积极探索，锐意改革， 城乡二元结构开始“破冰”。在农村产权制度改革方面，成都以“还权赋能” 为核心，积极开展农村承包地经营权、集体建设用地所有权和房屋产权确权工 作，目前 94%的村已开展了确权颁证。去年 10 月成都市农村产权交易所正式挂 牌成立，建立了全国首家农村产权综合交易平台，全市实现农村产权流转 4.8 万宗，涉及金额 22.9 亿元。上海农村产权交易所于 9 月 18 日正式揭牌，首日 即推出 140 宗挂牌项目，交易金额达 3.5 亿元。各地农村产权制度改革方面的 探索，加快了农村要素资源的价值显化，对于打破城乡二元市场体制，解放和 发展农村生产力，具有重要的基础性作用。在集体经济股份合作制改革方面， 杭州、苏州、宁波、上海等市把集体资产和集体建设用地量化到人，推进股份 合作制改革。苏州到 2008 年底已累计建立农村社区股份、土地股份、农业专业 等三大合作组织 2512 个，持股农户达到 80%，全市村级集体收入平均达到 339 万元，农民人均纯收入中的财产性收入占到 30%，农民收入实现了多元化。在 就业、医疗和社会保障制度改革方面，各地高度重视改善民生，致力于打破城 乡二元福利鸿沟，推动城乡公共服务均等化。在推进近郊农民市民化方面，各 市解放思想，积极探索，不断创出新的改革举措。杭州市在城中村改造中，按 经济适用房政策为农民建设“两证”齐全的住房，农民以土地“换户籍、换住 房、换社保”，享受“同城待遇”，实现了近郊农民的真正市民化 三、我省统筹城乡发展的几点建议 统筹城乡发展是解决“三农”问题的根本途径，也是事关我省现代化建设 全局的重大战略。党的十七届三中全会为农村改革发展指明了方向，我们完全 有基础、有条件在统筹城乡发展上迈出更大步伐，加快形成城乡经济社会一体 化发展的新格局。 （一）坚持规划先行，科学制定统筹城乡发展规划 规划是统筹城乡发展的龙头。目前，我省国民经济和社会发展“十二五” 规划即将启动。要抓住有利时机，按照省委常委学习实践科学发展观活动整改 方案的要求，抓紧研究出台统筹城乡发展规划纲要，明确统筹城乡的总体思路、 目标任务和方法步骤。在此基础上，启动城乡一体化规划编制工作，着力创新 我省发展的空间开发形式，完善科学发展的体制机制，促进城乡互动发展共同 繁荣。城乡一体化规划要与城市总体规划、土地利用规划和经济社会发展规划 实现“四规叠合”，确保一张蓝图绘到底。需要尽快解决的一个问题是，土地 利用规划必须与城乡建设规划实现无缝对接。 （二）以土地综合整治为抓手，积极推进新型社区建设 新型社区建设是统筹城乡工作的重要切入点，利用增减挂钩政策搞好土地 综合整治是推进新型社区建设的“金钥匙”。应突出抓好四个环节：一是科学 规划。国土与规划、建设部门应在进一步完善镇村体系规划的基础上，抓紧编 制全省土地综合整治和新型社区建设专项规划。二是分类指导。按照减少农民 来富裕农民、缩小农村来繁荣农村的思路，创新以“三化”带“三农”的体制 机制，结合城市综合体的发展，按照城市社区模式建设新型社区，推动农民向 市民转变，加快融入中心城区，使之成为城乡一体化发展的先导区，避免城市 化进程中出现新的城中村和棚户区；创新农业农村现代化的路径，选择一个有 条件的乡镇开展新型社区建设试点，以“三个集中”为目标，引导农民向城镇 和中心村集中，土地向适度规模经营集中，工业向集中发展区集中，农业向生 产规模化和产业多元化转变，实现农民生活居住和生产方式的根本转变。三是 典型引路。一些土地综合整治和新型社区建设的项目上升为省、市级重点项目， 加快实施进度，为面向推广积累经验。四是搞好结合。新型社区建设要与新农 村建设相结合，与农村住房建设和危房改造工程相结合，与发展现代都市农业 相结合，真正成为统筹城乡发展的新平台。使农村新型社区和城市综合体成为 我省经济社会更好更快发展的两大增长极。 （三）加快重点领域和关键环节改革，增强城乡经济社会发展活力 改革是统筹城乡发展的动力。必须在有条件的领域和环节上先行突破，尽 快形成制度化成果，打破城乡二元体制障碍。一是积极推进土地管理制度改革。 统筹城乡发展，需要一些基础性的制度变革，尤其是要改革土地管理制度，激 活农村发展的内在动力。用足用活城乡建设用地增减挂钩政策，研究挂钩指标 在区域内调剂使用的具体办法，明确不同区域挂钩指标的补偿标准，为新农村 建设筹措足够的资本。建立城乡统一的建设用地市场，国有土地与集体土地一 个市场、两种产权、统一管理，优化城乡土地资源配置。二是加快农村产权制 度改革。积极开展农村土地、房屋等确权登记工作，为广大农民拥有的“三大 产权”(宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权)进行流转或交易创 造基础条件。搭建农村产权交易平台，探索农村资源资产化、资产资本化、资 本股份化的路子，加快农村土地流转和富余劳动力转移，让有条件的农民离土 离乡持股进城，打破城乡市场壁垒，发展和解放农村生产力。三是加快农村投 融资体制改革。整合涉农政策资源，调整优化财政资金投向，把各种政策性资 金统筹捆绑使用。积极探索财政资金与信贷资金配套使用的新模式，成立现代 农业发展投资公司等平台，研究奖励和补助办法，调动金融机构和社会投入的 积极性。凡是能够进行市场化运营、产业化发展、社会化投资的，都应鼓励社 会资金进入，使农村经济发展由政府投入为主转向社会投入为主。四是促进城 乡公共服务均等化发展。打破城乡二元结构，重点是要消除附加在户籍制度之 上的教育、医疗、就业、社会保障等城乡福利鸿沟。近年来，国家在农村社会 保障体系建设方面的新政策、新措施陆续出台，我们应在制度设计上先行一步， 抓住城乡就业服务、城乡居民基本医疗保险和基本养老保险等重点领域，以城 乡统筹的思路探索建立城乡衔接、逐步并轨的政策制度框架，实现城乡公共服 务均衡化发展。特别是在解决失地农民和具有我省户籍的农民工问题上，要防 止出现新的“城乡二元”。( （四）加强组织领导，营造统筹城乡发展浓厚氛围 成立统筹城乡发展领