2014新型城镇土地问题

新型城镇化：创新的任务清单 21 世纪经济报道 王尔德 北京报道 2014-03-11 00:23:48 评论(0)条 移动客户端 核心提示：国务院总理李克强在今年两会政府工作报告中关于新型城镇化的表述，核心要 点是以人为核心，提升质量。 21 世纪经济报道 编者按城镇化是新一轮经济发展的最大引擎，也是新一届政府需 要解决的重大问题。 国务院总理李克强在今年两会政府工作报告中关于新型城镇化的表述，核心要点是以 人为核心，提升质量。 而要实现这一目标，需要抚平传统城镇化模式下，在产业、户籍、土地、财税、公共 服务等等领域，存在已久的，城乡之间、地区之间、市场与管制之间的巨大鸿沟。而在中 央政府试图逆转土地财政的同时，庞大的城镇化成本如何负担，也是横亘眼前的难题。 正如有学者指出，在中国如此庞大人口规模基础上推进城镇化进程，更需要改革创新 的大无畏勇气和谨慎态度。 本组专题推出的报道，有地方要员，也有专业学者，他们的思考，有助于我们对新型 城镇化的内涵及路径选择进行深入了解。 正在推进的新型城镇化建设，是新一届政府需要解决的重大问题，也是中国迈向现代 化历程的必由之路。 国务院总理李克强在十二届全国人大作政府工作报告时说，坚持走以 人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律， 积极稳妥推进，着力提升质量。 正如大家所看到的，传统的城镇化模式在规划方式、土地供给制度、资金来源、户籍 制度壁垒等方面面临诸多挑战。针对这些问题，中国国际经济交流中心特邀研究员范必在 过去一年中组织了专题研究，通过调研并借鉴国际经验，形成了一系列思路和建议。 为此，21 世纪经济报道就新型城镇化如何创新，对范必作了专访。 重新审视城镇规划 21 世纪：现在全国所有设市城市都有了比较完善的规划，建制镇也都编制了初步 规划。尽管如此，城市和城镇建设中仍然出现了“贪大求快”、缺乏特色等问题，有的学 者批评规划滞后不及时修订，有的批评规划修改太随意。如何看待这些问题？ 范必：城镇规划是城镇建设和管理的基本依据。我国城镇规划中的问题，主要反映在 一些地方在规划指导思想上重规模轻水平、重数量轻质量、重形式轻内容，规划体制不够 合理，规划编制和审核过于集中。 我国城镇规划大都由住房城乡建设部门所属的、少数几个城市规划设计机构制定，并 由住房城乡建设部门审核。尽管在编制规划中会考虑人文历史、地理、环境等地区特色， 但长期由同一支队伍编规划，难免陷入路径依赖，成为各地“千城一面”的重要原因。 在规划审批方面，全国 108 个大中城市的总体规划，由设计部门编制完成后，经过地 方规划部门、地方政府、省级规划部门、省级政府、国家住房城乡建设主管部门层层审核， 最后报国务院批准。由于审批环节多，审批时间过长，往往造成规划批准滞后于形势发展。 在规划执行中难免出现边调整边申报新规划的情况。层层审批、集中审批并没有达到树立 规划权威的作用。 另外，城镇规划与其他规划衔接不够，特别是土地规划与城镇规划谁服从谁的问题显 得更为突出，增加了城镇规划统筹城镇整体和长远发展的难度。 21 世纪：那么在新型城镇化建设中，如何改革现有的城镇规划编制体系？ 范必：我认为首先应当调整中央和地方对城镇规划的审批权限。比如，现在需要北京 审批规划的城市可以大幅减少。规划审批内容也可精简，主要是批准城市定位、资源使用、 历史文化保护、环保等关键问题。其它城市规划由省级规划主管部门审批就可以了。城镇 规划则由城镇所在地上一级政府审批。其次，加强“三规”的衔接和协调。应当探索建立 国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇规划“三规衔接和协调”的信息化联动平台， 使“三规”涉及的发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地 开发强度等方面达到统一，落到“一张图”上。同时，完善规划制定、调整和监督体制， 明确官员、专家、公众、社团参与规划制定的形式，鼓励各类专业机构参与规划制定。 满足城镇化对土地的需求 21 世纪：城镇化需要大量新增建设用地。土地市场供求矛盾十分尖锐。一方面是 地方政府呼吁建设用地指标不够，另一方面土地闲置现象大量存在。如何看待这种现象？ 范必：我国对土地供应实行高度的计划管理，这与土地市场的发育存在矛盾。2004 年， 为了应对经济过热，国家严把信贷和土地两个“闸门”。这一举措原本是抑制经济过热的 临时性调控政策，但时至今日，已从短期政策变成长期政策。 21 世纪：您的意思是说，抑制经济过热时要控制“地根”，现在经济下行压力大， 又要通过城镇化建设扩大内需，这时要放松“地根”？ 范必：是的。用地规模和城镇化建设进程关系密切，在整体规划时，建设规划和供地 计划需要同步进行。一般来说，在城镇化初期或制定规划时，占地规模较大，人口密度较 小。但在城镇化过程中，随着基础设施和公共服务的完善，城镇人口密度逐步提高，城镇 每年新占耕地会比较少。我国目前实行的土地计划管理方式，每年根据上年土地利用情况 和人口增加的规模，几乎是均等供应土地，实际上不利于城镇发展的整体规划，也不符合 城镇化用地的一般规律。 21 世纪：党的十八届三中全会提出，市场对资源配置起决定性作用，土地的计划 管理是否符合这一方向？ 范必：从西方古典经济学开始就认识到，土地是重要的生产要素。由市场对生产要素 进行配置效率是最高的。1988 年人代会上通过的宪法修正案，将土地的所有权与经营权分 开，使土地使用权具有商品性。在 2007 年通过的物权法，又明确了土地用益物权。但 是中国土地并没有实现完全的市场化。政府完全垄断土地一级市场，并对房地产开发用地、 商业用地、工业用地执行不同的价格。招商引资中低价出让土地，房地产开发时又竞相抬 高地价。按照现行法律规定，集体土地的权能受到一定的限制，农民对宅基地、承包地和 林地没有出让权和抵押权，农村集体土地无法自由直接进入市场交易，也不能抵押。因此， 土地使用权作为商品，其价格不能反映实际的供求关系和资源稀缺程度，其所有者也不能 自主决定其交易数量和用途。 对土地实行高度计划管理带来很多负面影响。主要是，农民从征地补偿中获得的收益 分配比例偏低，农村土地纠纷增多；掌握土地审批权的部门和个人寻租机会多，而且涉案 金额大，腐败暴利高。土地的计划管理再次验证了科尔内短缺经济学的观点，计划导 致短缺，土地供给的饥饿状态推动了大城市的地价和房价上涨。 21 世纪：在新型城镇化进程中，不改变现有的土地征用、开发和管理模式，可能 会给经济发展，甚至是社会稳定带来更多的问题。对此您有哪些建议？ 范必：土地制度的改革牵一发动全身，需要谨慎对待。目前可以考虑改革土地计划供 应管理模式，允许除政府以外的其他机构参与土地一级开发。逐步赋予农民自主的土地出 让权和抵押权，增加土地供应主体。建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体建设用 地在一定条件下与国有土地同等入市，增加建设用地的供给。改变土地所有者通过“卖地” 获得一次性收入的收益模式。取消土地出让金，代之以每年根据房价评估结果征收房产税。 破解城镇化资金供给难题 21 世纪：有研究表明，到 2020 年中国城市化率应该在 60%左右，城镇人口大约 为 8.5 亿，需要新增建设资金和城镇公共服务投入资金一共约 50 万亿左右，平均每年 7 万 多亿元，相当于 2012 年全国财政收入的 60%。与需求相比，我国城镇化建设资金供给明显 不足。 范必：现在城镇化建设资金来源主要是，地方财政资金、银行贷款和自筹资金。今后 一个时期，财政资金用于城镇化建设的增长潜力有限；信贷资金不宜短存长贷，难以适应 城镇化大规模、长周期的需要；社会资金逐利性强，加之公共领域进入门槛的限制，难以 充分发挥作用。 造成城镇化资金不足关键是两个原因，一是公共基础设施市场化改革不到位。长期以 来，城镇公共基础设施，如水、电、气、污水垃圾处理、公共交通等，主要靠各级政府及 由其授权的国有企事业机构，以垄断方式投资建设和运营。二是公共服务社会化程度不高。 一些本来可以通过委托代理、购买服务等方式由社会组织承担的事务，目前仍然由政府部 门承担，不仅加重了财政负担，而且行政效率不高。 21 世纪：有什么办法提高城镇化建设的融资能力？ 范必：政府是城镇化的规划者，但不应当是建设资金的最终提供者。为了保障城镇建 设、运营的可持续性，应当深化城镇基础设施建设运营和公共管理体制的市场化改革，实 行投资主体多元化、资金来源多渠道，保障投资收益可预见，满足不同类型基础设施和公 共服务的资金需要。在研究中，我们提出了以下几点思路： 一是推广城镇基础设施建设市场化运作，提高投融资市场化程度。对城市网络状垄断 行业，如水、电、气、地铁等，进行主辅分离、网运分开、公益性与竞争性分离的改革。 竞争性业务完全交给市场。对公益性业务，由财政予以补贴。网络交给个别企业特许经营， 并由政府部门对其成本、价格、利润进行严格监管。对网络建设和经营性业务，向各类投 资主体开放。从事网络业务的企业，政府可以通过定价保障其收益。 二是规范地方政府融资行为。打破目前以省为单位的中央财政代发代偿模式，开展规 范的市政债券发行试点，待条件完全具备和时机成熟后再在全国推开。稳步扩大地方政府 发行市政建设债券的范围，创新金融产品和融资手段。 三是开展房产税改革试点。在总结上海、重庆房产税试点改革经验的基础上，选择在 一些热点城市与准备充分的二、三线城市继续进行改革试点，并随着条件完备和时机成熟， 稳妥、审慎地将房产税在全国推开，以扩大财产税税基，增加财产税收入。 四是推进政府向社会购买公共服务。今后凡是市场无法做、政府力所不及的公共服务 项目，都可以交由社会组织去承担。 逐步剥离与户籍挂钩的基本公共服务 21 世纪：为什么社会上对打破户籍壁垒的呼声很高，但户籍改革却进展缓慢？ 范必： 首先对改革户籍制度认识不够统一。社会上有以下几种主张：一是“取消论” 。认为能够进城的农村剩余劳动力都已经进城了，允许农村人口自由流动不会带来管理失 控、贫民窟等问题，应该迅速取消户口限制。二是“剥离论”。认为阻碍农村人口融入城 镇的障碍并非户籍制度本身，而是依附于户籍制度的大量基本公共服务功能，应该剥离这 些功能，还原户籍的人口登记功能。三是“准入论”。认为由于城市放开户籍的门槛不同， 大城市户籍含金量较高，短期内放开可能导致人口涌入、管理失衡等问题，应该坚持循序 渐进的原则，通过设置准入标准保障外来人口有序落户。几种主张各有支持者，在思想没 有统一的情况下，户籍改革的难度可想而知。 21 世纪：户籍制度改革缓慢与经济体制改革不到位是否有关？ 范必：户籍制度改革与财税、土地制度改革不配套密切相关。由于财权与事权的划分 不合理，导致地方政府为进城农村人口提供均等化服务的动力不足。1994 年的分税制未对 省级以下政府分税模式作相应调整。进城农村人口产生的各种成本主要由流入地城市政府 负担，特别是县和市两级。农民工多半从事第二产业，产生税收以增值税和企业所得税为 主，而两个税种大部要上缴中央，因而地方政府缺乏为农民工提供基本公共服务的激励。 此外，户籍改革需要土地相关制度作出调整。目前的土地法律没有赋予农民对承包地、宅 基地和其他集体资产的处置权。农民进城后一方面面临着高额生存成本，另一方面其名义 上拥有的土地不能按照市场价值变成可交易的资产，相当于降低了农民在城镇中定居的能 力。 目前，我国政府公共服务支出是与户籍制度挂钩的，户籍人口规模是具体财政支出项 目与规模设置的依据。农村人口城乡和跨区域流动后，流入和流出地的政府财权和事权没 有相应地改变，造成该提供服务地区在经费、机构设置和人员编制等条件上无法满足服务 外来人口的需要。 21 世纪：对加快户籍制度改革您有何建议？ 范必：在城乡发展不协调、居民福利差异较大的情况下，开放户籍很难说不会形成类 似于拉美和南亚国家城市中出现大量贫民窟的现象。因此，户籍制度改革应当通过逐步放 松户籍，使城乡资源要素有序合理流动。 户籍制度改革需要公共财政资金的支持，应建立公共财政体制与户籍制度改革协调联 动机制，户口放松和基本公共服务支出增长所造成财政支出缺口要能够得到及时有效的补 偿，而财政支出的增量也应更多地放在提高公共福利平等程度上。 在具体措施上，可以考虑全面推行居住证制度，还原户籍制度人口信息登记功能。根 据成本消化能力，逐步剥离与户籍挂钩的基本公共服务。 汪洋谈农村改革：培育新型农业经营主体最为重要 21 世纪经济报道 何苗 北京报道 2014-03-11 00:23:50 评论(0)条 移动客户端 核心提示：安徽省国土厅消息，三中全会后安徽即启动 20 个县农村土地改革试点工作，并 向国土资源部上报了农村土地使用制度综合改革试点方案，做好了政策储备工作。 21 世纪经济报道 “安徽省是一个农业大省，也是中国改革开放的重要发源地之一。 中国的改革就是从农村改革开始的，我觉得这样的试点，同等条件下安徽应该是优先的。 ”3 月 6 日，在参加安徽代表团审议时，国务院副总理汪洋表示。 汪洋对安徽的农村改革寄予厚望，并对一些操作中的问题提出看法。在他看来，改革 试点应该上下互动，他鼓励安徽拿出自己的方案。 十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，土地改革是重要议题。 安徽版土改在三中全会后曾一度成为热门，在全会闭幕当天，安徽即推出农村土地改 革方案，拟选择 20 个县（区），提从农业经营主体、农村土地市场建设、农村集体“三资” 管理、公共基础设施建管、信息和金融服务等 6 个方面开展改革试点。 安徽省国土厅消息，三中全会后安徽即启动 20 个县农村土地改革试点工作，并向国 土资源部上报了农村土地使用制度综合改革试点方案，做好了政策储备工作。 “去年以来，鉴于全国试点比较散乱，国土资源部暂停审批新的改革试点。虽然我们 多次赴部就有关改革试点进行争取并有所进展，但效果仍未达到预期”，该厅高层在总结 2013 年工作时曾表示。 但安徽的试点工作并未停止。全国“两会”期间，安徽代表团提出的 16 条建议中， 安徽要求中央支持农村土地承包经营权确权登记颁证，并将安徽列为国家新型城镇化试点 省，同时支持皖北地区实施人地挂钩政策。 就在全国“两会”召开期间，安徽于 3 月 4 日颁布了名为安徽省关于深化农村改革 推进农业现代化的实施意见。 该实施意见共 33 条，从十个方面部署了安徽深化农村改 革工作。在农业经营主体培育、农村土地承包关系、农村金融创新等领域都有更为细致的 安排。 在扶持新型农业经营主体上，安徽提出，推进财政支持农民合作社创新试点，新增 100 家省级示范社。积极发展家庭农场，培育 200 个省级示范家庭农场。加大省市县对国 有融资