wto农业协议：影响、局限性及我国的政策选择

加入 WTO 后，我国对外贸易的内外环境都将发生深刻变化，农产品贸易必须 在 WTO 基本框架内发生， 农业协议中有关对农产品实行降低进口关税保 护、削减出口补贴及国内支持水平的规定，将对我国农业的发展及农产品贸易 产生约束。由于近年来我国农产品比较优势在总体上呈下降趋势，开放市场后 农产品进口将趋于增加，农业部门面临巨大调整压力，农民增收乃至农村稳定 都将面临新的问题。因此，如何选择切实可行的农产品进出口贸易政策，使这 些保护政策既有利于国际贸易的发展，又符合国际惯例，是我国农产品贸易必 须解决的问题。 一、WTO 农业协议对农产品贸易的影响 （一）对世界农产品贸易的影响 WTO 农业协议为各国提供了一个改善贸易体制的框架。由于各国在谈判中承 诺把实施国内农业政策改革与贸易政策改革结合起来，因此，农业协议对世界 农产品贸易的发展产生了积极的影响： 1新规则建立了一个有效的农产品贸易争端解决程序，增强了国际农产品贸易 的稳定性。 2农业谈判达成的关税化以及关税、补贴和国内支持的减让承诺，将在一定程 度上减少今后农产品贸易的摩擦；而关税作为唯一允许用于边境上的保护措施， 则为将来实现农产品贸易自由化打下了基础。 3关税约束条款的应用有可能使农产品关税约束在某一确定的水平，使农产品 把喷壶能得到抑制。 4停止使用并逐步削减农产品出口补贴，以及限制使用国内支持措施，促进了 国际农产品贸易体制的改革，并逐步将有关国内政策纳入 WTO 框架进行管理。 5卫生与植物检疫协议也在一定程度上减少了贸易壁垒。农业协议最重要的一 个特征是，它为国内农业政策建立了一套完全新的、可操作的规则，而且将对 保护主义的约束承诺已经纳入国际法中。 （二）对发展中国家农产品贸易的影响 据统计，WTO 农业协议的实施将把全球农业的国内支持由 1980 亿美元减少 到 1620 亿美元，出口补贴由 213 亿美元减少到 138 亿美元，将来所有的农产品 关税要被约束，如建立关税约束上限，从而在较大程度上增加贸易的安全性， 对发展中国家的农产品贸易也将产生较大的影响。 1市场准入谈判的影响。谈判结果显示，占世界农产品进口 2/3 的发达国家削 减了包括关税后的关税等值在内的农产品关税的 32%。表 1 反映了以简单平均 数计算的每种农产品类别的关税削减百分比。 表 1 发达国家对不同农产品的关税削减1 产品类别 进口额（百万美元） 关税削减百分比（%） 所有农产品 84240 37 咖啡、茶、可可、糖等 13634 34 水果和蔬菜 14575 36 油料、脂肪和油 12584 40 其他农产品 15585 48 动物及其产品 9596 32 饮料和酒精 6608 39 鲜花、植物 1945 48 烟草 3086 36 粮食 5310 39 奶制品 1317 26 热带农产品 24022 43 热带作物饮品 8655 46 热带坚果和水果 4340 37 油料和油类 3443 41 稻米和烟草 4591 40 香料、鲜花和植物 2992 52 表 1 所列的前 10 类农产品，发达国家承诺了一系列的关税削减，从奶制品的 26%到鲜花、植物和蔬菜的 48%，还有其他农产品关税的削减。对发展中国家 具有重要出口意义的热带农产品（包括饮料即咖啡、茶和可可、油料、稻米及 烟草、香料、鲜花和植物）的关税削减超过了所有农产品的平均削减水平（达 到 43%），这将给发展中国家带来一定的贸易利益。 （2）削减出口补贴的影响。由于发达国家的农业支持和进口保护政策往往会导 致其国内生产过剩，这些过剩又通过补贴出口到世界粮食市场上。因此，农产 品出口竞争问题是 WTO 谈判的一个关键内容，谈判结果要求削减出口补贴的 水平和享受补贴的实物数量。实际上，出口补贴减让包含双重承诺，亦即在基 期有出口补贴的国家应：削减财政支出（发达国家削减 36%，发展中国家削减 24%）削减享受补贴的出口产品数量（发达国家 21%，发展中国家 14%）。在 基期没有对某类农产品实行出口补贴的国家，在将来也不能实行补贴政策。表 2 表明发达国家的基期补贴水平（发达国家为 210 亿美元，约占其农产品出口 总额的 1/5；转行国家为 10 亿美元；发展中国家为 17 亿美元）和对贸易量作出 削减的承诺额（达 158 亿美元）。发达国家削减出口补贴，也将有利于发展中 国家农产品的出口。 表 2 发达国家对农产品出口补贴和数量的承诺2 农产品类别 基期出口补贴（百万美元） 提出的削减承诺的个数 水果和蔬菜 241 15 咖啡、茶可可和油类 1203 23 粮食 7140 17 动物及其产品 4473 32 油料、脂肪和油类 301 12 鲜花和植物 6 3 饮料和酒精 303 8 奶制品 5814 37 烟草 146 3 其他农产品 40 8 混合农产品 1331 所有农产品 2099 158 WTO 农业协议对世界农业的发展究竟有多大的影响，目前还难以准确的估计。 但就市场准入而言。WTO 农业协议至少会从两个方面给每个成员国带来贸易利 益：一方面，消除或减少贸易壁垒能使国内资源得到充分的利用，另一方面， 能增加进入贸易伙伴过市场的机会。( 二、WTO 农业协议的局限性 WTO 农业协议并非完善，在这个新的国际框架范围内，特别是在对条款的解 释上，仍然存在许多局限性。 1关税约束条款。尽管关税约束能将关税确定在某一水平，但一些国家承诺关 税约束时，把其定在较高的水平。尤其是发展中国家，其承诺的关税约束实际 上远远高于其实际关税水平。例如，一些发展中国家在过去的 10 年已经实施了 单边贸易自由化（如印度尼西亚等国），关税已降到较低的水平。但在 WTO 谈判中其承诺的关税约束实际上使关税提高到了较高的水平，而且这种情形仍 然可能会符合 WTO 的规定。这意味着，在实施期间，尽管约束水平将被削减， 但实际关税率不会发生变化。 2非关税壁垒的关税转化问题。在 WTO 的谈判中，各国政府已经在其减让表 中以高于初始关税化水平来表明其仍希望不受约束的意图，如欧盟和美国在签 署最终协议时，把生产限制计划（休耕计划）排除在需要削减 20%的国内支持 限制范围之外。不包括生产限制计划意味着，这种类型的干预措施在西欧和北 美地区可能会变得更为重要。由于农业协议没有建立核实新关税水平的程序， 因此各国在谈判中大都夸大其关税等值，使一些国家关税化水平似乎比以前所 使用的非关税壁垒的保护水平要高得多。这就意味着，在过度期结束时，进口 壁垒的有效保护水平可能会更高，或者说，一些国家利用达成的是削减 36%（发展中国家削减 24%）的平均数而非加权数，采取选择性的削减方式。 因此，新关税制度下不仅农产品保护水平可能会更高，而且保护水平的分配可 能被改变。 3最低市场准入机会（关税配额）的分配问题。由于最低市场准入机会的分配 容易被其提供者和主要出口方达成双边协议而直接进行分配，这样便使农业协 议可能导致产生新的贸易歧视。 尽管如此，由于农业被置于 WTO 的规则之下，农业保护的透明度会极大地 增加，农产品贸易的安全性与可预见性也将有较大的提高。 三我国农产品进出口贸易政策的选择 我国农产品进出口贸易政策的选择应实现以下目标：第一，充分利用我国农 业资源禀赋，使出口农产品生产转移到比较优势上来；第二，依托动态比较优 势，促进农业产业结构升级，提高我国农产品的国际竞争力；第三，充分利用 国际资源，缓解我国人均自然资源相对短缺的压力。 1、积极调整农业生产结构，大力发展具有比较优势的农产品。我国农业生产结 构调整如果以经济效益最大化为原则，就应当选择发展有比较优势的产业，并 依照比较优势原则，合理配置土地、水、资金、技术等资源。 （1）从宏观上看，要适当减少粮棉油糖等土地资源密集型农产品的生产，增加 具有比较优势农产品的生产。如我国具有比较优势的前 12 种农产品依次为：生 丝、天然蜂蜜、活猪、茶叶、花生油、玉米、黄麻和类似纤维、罐头肉及肉制 品、蓖麻油、鲜肉及冷冻肉或冷却肉、大米、皮棉。其中有 5 种产品的出口竞 争力系数大于 0.90，具有强出口竞争力，即生丝 0.93,活猪 0.99,天然蜂蜜 0.95, 茶叶 0.94,罐头肉及肉制品 0.99；有三种产品出口竞争力系数在 0.600.90 之间, 即花生油 0.86,鲜肉及冷冻肉 0.73,罐头菠萝 0.62,具有中等出口竞争力；有 2 种 农产品的出口竞争力系数在 00.6 之间,即亚麻纤维 0.41,玉米 0.08,具有弱出口 竞争力;有一种农产品的出口竞争力系数小于 0,即皮棉 ,没有出口竞争力3 。 （2）从地区结构上看，沿海地区经济实力强，外向经济程度高，应发展资金和 技术密集型、附加值高的农产品生产。以开拓国际市场，获取国际比较利益； 中西部地区工业化程度较低，劳动力价格相对较低，应通过技术进步降低农业 生产成本，大力发展劳动密集型产品的生产（如畜产品、水果等）； （3）从品种结构上看，我国应引进国外优良品种，不断提高农产品品质，加强 和完善检疫工作，严格按国际规范和惯例操作，使之符合国际通用标准，使农 产品向多元化、高质量、高附加值发展，提高农产品的出口创汇能力。 （4）从政府角度看，政府应充分利用加入 WTO 的过渡期，制定投资、技术、 价格、税收等各种优惠政策措施，支持和帮助农民调整农业产业结构。 2、要充分利用 WTO 的有关规则和政策支持国内农业发展。农业属于“ 弱质”产 业，抵御自然风险和市场风险的能力低，直接经济效益低，投资回收期较长， 实际上每个国家都在应用各种手段保护本国利益，无论是欧盟国家，还是美国、 日本等国都在保护本国的农业和农民。因此，WTO 并不是要完全放弃对我国农 业的支持和保护，而是要在遵循和适应 WTO 的规则要求的前提下，尽可能地 维护中国农民的利益，促进国内农业的发展。从我国的情况看，我国农业基础 的脆弱性以及工业对农业的高度依赖性决定了我国更要给予农业以符合国际惯 例的有效保护。从保护方式来看，应强化 WTO 规则中的 “绿箱”政策，在调整 农业支持和保护政策的同时，要将政策转向充分利用“绿箱” 政策上来，把它作 为支持我国农业发展的主要手段。 （1）利用“国内支持 ”措施，在允许的期限内，对关系国计民生的重要农产品给 予必要的资金支持。例如按 WTO 制定的对农业支持条款的规定，我国今后对 农业的资金投入将可达 480 亿元，而我国近三年的农业支持平均只有 270 多亿 元。这 200 多亿元的待投入资金，只有对具有比较优势的农产品实施必要的重 点支持或保护才是最符合实际的选择。 （2）增加农业的科技投入，即加强农业科技研究、推广以及农民教育培训方面 的投入，提高我国农产品的科技含量，转变农业经济增长方式，增强我国农产 品的国际竞争力。 （3）增加农业基础设施建设投入，即水利、道路交通、邮电通讯、能源及市场 信息等设施建设，以减少农民用于生产农产品的成本支出，减缓国内农产品生 产成本的上升速度 （4）增强农村环境和生态投入，即加强对农村环境污染治理和环境保护工作， 加强农村公共卫生工作。 3、构建农产品进出口的新体制。我国加入 WTO 后，就必须从市场准入、国内 支持、出口补贴、卫生与食品检验等方面对农产品贸易政策进行系统设计，逐 步实现农产品对外贸易政策的国际化。 （1）完善关税保护制度，建立合理的关税结构和关税升级制度。根据 WTO 协 议农产品进口配额措施要实行关税化。从发达国家的情况看，这些国家在关税 化的过程中出现了两个问题，一是关税高峰，即对敏感的农产品提高关税，出 现了一些高关税农产品，二是关税升级，即随着农产品加工程度的提高，关税 也不断的提高。从我国的情况看，在农产品关税化的过程中，应该逐步减少一 些农产品关税优惠，并要完善关税征收手段，可以采用多种关税计税标准，如 法定税率、优惠税率、特惠税率、特别税率等，使关税多样化，以适当限制国 外农产品过度进入而冲击国内农业生产。 （2）构建农产品市场准入制度。根据国内农产品供求的长期发展趋势，按国际 惯例制定反倾销、反补贴的法律，有效利用 WTO 争端解决机制，这样既可防 止国外有补贴的农产品过度地进入而冲击我国的农业生产，又可避免我国农业 成为国际反倾销的巨大受害者。 4、建立农业保险体系。建立农业保险体系的目的在于增强农业的风险承受能力， 保护农业生产稳定发展和维护农民的利益。积极采取扶持农业保险的政策。政 府可以通过法律的形式，依法强制保险，以保证农业风险在空间和时间上进行 分散。在实际操作中，可以借鉴西方发达国家的经验，如美国政府为所有参加 保险的农产品提供 30%的保险费补贴，日本政府则对主要农产品保险给予 15% 的补贴，加拿大的保险范围几乎覆盖了所有的农产品，农民自愿参加作物保险， 政府则给予 50%的保险费补贴。因此，保险取代灾害救济及价格补贴，成为农 民收益保险，已成为 WTO 体制框架下世界农业政策的新走向之一。从我国的 情况看，目前的主要任务：一是把农业保险制度建设列入政府农业宏观政策目 标范围之内；二是政府可以出资建立初始资本和准备金，适当放宽农业保险经 营的进入门槛，鼓励有条件的保险单位经营保险业务；三是确定对保险费的补 贴标准，对经营农业保险实行免税政策等。 5、充分利用 WTO 农业协议给予发展中国家的过渡期，培育我国的“ 发展中国 家优势”。农业协议规定，鉴于农产品贸易的特殊性和各国农产品贸易长期游离 于 WTO 的多边贸易体制之外的实际情况，农产品贸易自由化的进程有别于其 他产品贸易自由化的进程。强调贸易“回归” ，强调提高农产品市场准入程度， 改善贸易环境，推进贸易自由化。同时，又兼顾贸易各方利益，允许在履行承 诺方面有适当的弹性，特别是对于发展中国家和最不发达国家。因此，我国应 充分利用作为“ 发展中国家 ”这一特殊待遇优势，在过渡期内，大力调整农产品 对外贸易政策： （1）制定适合我国国情的农产品贸易战略。把参与国际竞争的农产品进行分为： 一是敏感性产品，按照国际通行的惯例，敏感性农产品依次为大豆、油菜籽、 植物油、玉米、棉花、食糖，任何国际市场的供求变动都会影响主产国的生产 者收入和市场格局，对这类农产品应当重点支持，适度保护；二是竞争性农产 品，如肉类、蔬果类、加工食品等，对这些农产品，只要国内给予一定的政策 支持，就有可能在国际市场竞争中占有一定的地位。三是没有发展前途的农产 品或农业产业，应下决心予以调整，以优化我国的农业产业结构。 （2）依靠科技，加强农产品品牌建设。加强对我国农作物品种的保护，提高我 国农产品的品质，以优良农作物品种为龙头，搞好农产品品牌建设，抓农产品