中国证监会发布私募监管办法

中国证监会发布私募投资基金监督管理暂行办法 近日，中国证监会发布了私募投资基金监督管理暂行办法（以下简称 办法），自发布之日起实施。 证监会新闻发言人张晓军表示，发布实施办法具有两方面重要意义： 一方面，为贯彻落实证券投资基金法、中央编办关于私募股权基金 管理职责分工的通知（中央编办发201322 号）、中央编办综合司关于创 业投资基金管理职责问题意见的函（编综函字201461 号）和为国务院关 于进一步促进资本市场健康发展的若干意见（国发201417 号）提供操作性 管理规则，确立符合私募基金行业运作特点的适度监管制度，促进各类私募投 资基金（以下简称私募基金）健康规范发展，保护投资者合法权益。 另一方面，为建立健全促进各类私募基金特别是创业投资基金发展的政策 体系奠定法律基础，以便于下一步推动财税、工商等部门加快完善私募基金财 政、税收和工商登记等相关政策，更好地促进私募基金发展，并发挥其促进多 层次资本市场平稳运行、优化资源配置和推进经济结构战略性调整等方面的重 要作用。 办法主要明确了以下五项制度安排： 一是明确了全口径登记备案制度。办法要求各类私募基金管理人均应 当向基金业协会申请登记，各类私募基金募集完毕，均应当向基金业协会办理 备案手续。基金业协会的登记备案，不构成对私募基金管理人投资能力、持续 合规情况的认可；不作为对基金财产安全的保证。 二是确立了合格投资者制度。办法从资产规模或收入水平、风险识别 能力和风险承担能力、单笔最低认购金额三个方面规定了适度的合格投资者标 准。考虑到养老基金等机构投资者和私募基金管理机构及其从业人员等具备专 业能力，并能够识别和承担风险，办法将其视为合格投资者。为防止变相 公开募集，办法明确了以合伙企业、契约等非法人形式通过汇集多数投资 者资金直接或间接投资于私募基金的，应当穿透核查最终投资者是否为合格投 资者，并合并计算投资者人数。但是，对依法设立并在基金业协会备案的投资 计划，办法将其视为单一合格投资者，豁免穿透核查和合并计算投资者人 数。 三是明确了私募基金的募资规则。具体包括：（1）不得向合格投资者之外 的单位和个人募集资金，不得通过公众传播媒体或者讲座、报告会、分析会和 布告、传单、短信、微信、博客和电子邮件等方式向不特定对象宣传推介； （2）不得向投资者承诺资本金不受损失或者承诺最低收益；（3）要求对投资 者的风险识别能力和风险承担能力进行评估，并由投资者书面承诺符合合格投 资者条件；（4）要求私募基金管理机构自行或者委托第三方机构对私募基金进 行风险评级，选择向风险识别能力和风险承担能力相匹配的投资者推介私募基 金；（5）要求投资者如实填写风险调查问卷，承诺资产或者收入情况；（6） 要求投资者确保委托资金来源合法，不得非法汇集他人资金投资私募基金。 四是提出了规范投资运作行为的有关规则。具体包括：（1）要求根据或者 参照证券投资基金法制定并签订基金合同；（2）根据基金合同约定安排基 金托管事项，如不进行托管，应当明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠 纷解决机制；（3）提出了坚持专业化管理、建立防范利益冲突和利益输送机制 的要求；（4）列举了私募基金管理人、托管人、销售机构及其他私募服务机构 及其从业人员禁止从事的投资运作行为；（5）要求私募基金管理人如实向投资 者披露信息。此外，还在信息报送及重要文件资料保存方面进行了规定。 五是确立了对不同类别私募基金进行差异化行业自律和监管的制度安排。 主要包括：（1）要求私募基金在基金业协会办理备案手续时，应当根据基金业 协会的规定，明确主要投资方向及根据主要投资方向注明的基金类别（结合目 前基金业协会已发布的私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行） 和已在网上公开的登记备案流程，基金类别分为主要投资于公开交易证券的私 募证券基金、主要投资于非公开交易股权的私募股权基金、主要投资于艺术品、 红酒等特定商品的其他私募基金,其中创业投资基金被作为私募股权基金的特殊 类别单独列出）。（2）要求“同一私募基金管理人管理不同类别私募基金的， 应当坚持专业化管理原则”。至于具体采取设子公司、事业部还是相对独立管 理团队，可由市场自行决定。（3）对私募股权基金和创业投资基金的管理人机 构，不强制其加入基金业协会；对其从业人员，不要求其具备基金从业资格。 按照证券投资基金法，私募证券基金的管理人机构则必须加入基金业协会， 其从业人员应当具备基金从业资格。（4）私募证券基金管理人及其从业人员违 反证券投资基金法有关规定的，按照证券投资基金法有关规定处罚。 （5）对创业投资基金，办法设专章进行特别规定，强调基金业协会对创业 投资基金采取区别于其他私募基金的差异化行业自律，并提供差异化会员服务; 中国证监会及其派出机构对创业投资基金采取区别于其他私募基金的差异化监 督管理。 办法主要体现了以下特点： 一是体现了功能监管原则。办法将私募证券基金、私募股权基金和创 业投资基金，以及市场上以艺术品、红酒等为投资对象的其他种类私募基金均 纳入调整范围，并明确证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司从事私 募基金业务适用办法。同时，考虑到机构监管的特殊要求，办法规定 其他法律法规和中国证监会有关规定对上述机构从事私募基金业务另有规定的， 适用其规定。 二是体现了适度监管原则。按照监管转型的要求，办法在市场准入环 节，不对私募基金管理人和私募基金进行前置审批，而是基于基金业协会的登 记备案信息，进行事后行业信息统计、风险监测和必要的检查；在基金托管环 节，未强制要求基金财产进行托管；在信息披露环节，未要求进行公开信息披 露，仅对需要向投资者披露的重大事项进行了规定，其他事项均由相关当事人 在基金合同、公司章程或者合伙协议中自行约定；在行业自律环节，充分发挥 基金行业协会作用，进行统计监测和纠纷调解等，并通过制定行业自律规则实 现会员的自我管理。 三是体现了负面清单式的监管探索。为维护并激发私募基金行业活力， 办法秉承“法无禁止即可为”的理念，在总体要求方面、私募基金募集和 投资运作方面以及信息披露方面，均规定了若干禁止从事的行为。如办法 第二十三条就私募基金从业机构和从业人员的执业行为列出了不得将其固有财 产或者他人财产混同于基金财产从事投资活动、不得不公平地对待其管理的不 同基金财产、不得进行利益输送、不得侵占、挪用基金财产等九项禁止性规定。 上述规定便于市场机构了解运作底线，也便于其根据自身特点和投资者的具体 情况，规定更高的运作标准。 公开征求意见以来，证监会共收到 58 份书面反馈意见，总体来看，社会各 界对办法普遍认可，认为办法符合监管转型要求和市场化原则，体现 了功能监管和适度监管的理念。同时，也提出了一些意见和建议。 根据市场意见，办法主要作了八项修改： 一是为保障公司型、合伙型基金能够在各个环节适用办法，将有关表 述补充完善为“非公开募集资金，以进行投资活动为目的设立的公司或者合伙 企业，其登记备案、资金募集和投资运作适用本办法”。 二是为明确办法与相关规定的关系，体现功能监管和机构监管的协调 配合，在第二条增加了其他法律法规和中国证监会有关规定对有关机构从事私 募基金业务另有规定的，适用其规定的表述。 三是删除了自然人担任私募基金管理人的规定。 四是为便于市场理解，明确“单只私募基金的投资者人数累计不得超过 证券投资基金法、公司法、合伙企业法等法律规定的特定数量”。 五是为切实防范非法集资，增加了以合伙企业、契约等非法人形式汇集他 人资金投资于私募基金的，应当穿透核查投资者并合并计算投资者人数的规定。 考虑到银行理财、信托计划、保险资管等合格投资者标准要求较低，为防止监 管套利，通过上述计划将非合格投资者卷入，办法将“依法设立并受国务 院金融监督管理机构监管的投资计划”修改为“依法设立并在基金业协会备案 的投资计划”。 六是为更好体现投资者适当性管理的要求，将第十七条中的“向合格投资 者说明”修改为“向风险识别能力和风险承担能力相匹配的投资者推介私募基 金”。 七是为给合法汇集资金留出空间，将“不得汇集他人资金投资私募基金” 修改为“不得非法汇集他人资金投资私募基金”。 八是为提高有关专业化管理和防范利益冲突规定的针对性，将相关表述修 改完善为“同一私募基金管理人管理不同类别私募基金的，应当坚持专业化管 理原则；管理可能导致利益输送或者利益冲突的不同私募基金的，应当建立防 范利益输送和利益冲突的机制”。 办法没有采纳的意见主要有： 一是关于合格投资者标准。有意见认为办法规定的合格投资者标准比 较适当，也有意见认为偏高。综合考虑国际国内实际情况，为避免将不具备风 险识别和承担能力的公众投资者卷入其中，办法仍维持公开征求意见稿的 标准。 二是关于宣传推介。有意见认为办法对私募基金的宣传推介方式限制 过严。鉴于对私募基金宣传推介的规定是沿用证券投资基金法的表述，且 近期最高法院等部门出台的关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的 意见对变相公募方式作了趋严解释，办法仍维持公开征求意见稿的表述。 按照办法第十四条，并不排除私募基金可以通过讲座、报告会、短信、微 信等可以控制宣传推介对象和数量的方式，向事先已了解其风险识别能力和承 担能力的特定对象进行宣传推介。 三是关于不得承诺保本保收益的规定。有意见建议修改不得向投资者承诺 投资本金不受损失或承诺最低收益的规定，为保本