《公共事业管理》复习资料

第一章 导论 公共事业 1.公共事业就是以满足社会公共需要为基本目标、直接为社会经济的发展和人民生活的提高创造条件或提 供服务、不以营利为目的的社会活动。 2.特点：公共性、公益性、非营利性、服务性 公共组织 1.类型：政府(狭义)、事业单位、社会团体、民办非企业单位 2.非政府公共组织特征：非政府性、公益性、非营利性、组织性 公共事业与公共事务的关系 公共事务包括政府工作和公共服务，概念大于公共事业的含义，公共事业是狭义的公共事务。 准公共产品的特征 不完全的消费非竞争性和非排他性 公共事业管理 1.基本内涵：公共事业管理就是政府对公共组织的规范和发展，以及满足社会公共需要为基本目标、直接 为社会经济的发展和人民生活的提高创造条件或提供服务、不以营利为目的的各种社会活动，所进行的规 划、组织、协调和控制的活动。公共事业管理具有双重内容，即管理客体既包括公共事业，也包括管理 主体中的非政府公共组织自身 2.公共事业管理要素：主体:公共组织客体:非政府公共组织，准公共物品领域目标:满足社会公共需 要，促进社会整体利益协调发展，提高公众的生活质量职能:计划、组织、领导、控制方式:目标、绩 效、战略管理方法:多元化、市场化、社会化等 3.公共事业管理与企业管理的区别：管理的目标不同，企业注重经济效益和利润最大化，公共事业管理 注重公共效益和提高公众生活质量管理权力的来源不同，企业来源于生产资料的所有权，公共事业管理 主体的权力实质是公共权力管理手段不同，企业管理可以将指标量化处理(如顾客满意度) ，奖优罚劣， 公共管理则更多需要运用法律的、规制的、政策的手段管理结果的衡量标准不同，企业围绕经济效益寻 找提高管理绩效的参照系，确定绩效管理的标准数值，公共事业管理的标准往往不容易确定，无法设定刚 性指标。 4.公共事业管理区别于行政管理：管理主体不同:行政管理主体是政府机关(具有决策职能) ，公共事业管 理主体是政府、事业单位、社团、民办非企业单位等公共组织(主要是执行和服务) 管理对象不同:行政管 理的客体包括了所有的国家事务和社会事务，公共事业管理的对象主要是社会事务以及一部分经济事务， 主要涉及科教文卫体及基础设施等方面的社会事务管理方法不同:行政管理的主要管理方式是行政方式 和法律方式，有强制力，公共事业管理则是依据国家相关政策和法律，在运用行政的、法律的、经济的传 统管理方法的同时，更多的使用社会化的方法管理主体的财政地位不同:行政管理经费依赖于国家财政， 非政府组织在经济上独立核算自负盈亏，具有相对的独立性。 5.公共事业管理与公共管理：管理范围不同，公共管理是广义的公共事务，公共事业管理的对象是狭义 的社会公共事务对象不同，公共管理与政府职能、宏观调控、经济管理职能和社会公共事务管理职能相 连，公共事业管理的范围主要是狭义的公共事务，主要与政府的社会管理职能相连手段不同，公共事业 管理是刚性与柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位，公共管理二者都得到广泛应用。 6.研究公共事业管理的意义：有利于整体提高人民的生活质量有助于促进现代公共事业管理体制的形 成有利于推进政府管理体制改革有利于促进社会的整体协调发展有利于促进国家与社会互动关系的 形成。 第二章 公共管理事业的主体 政府成为公共事业管理主体的原因，从根本上说是因为存在市场失灵 市场体制的优势与市场失灵 1.优势：信息传递的效率，激发生产社会财富的创造力，有效地组织社会经济活动 2.市场失灵：市场无法有效地提供公共物品市场自己无法纠正经济活动的负外部性(经济活动的负外部 性是指生产者或消费者的经济活动对社会其他成员造成损害，但却不为此给予他人补偿或给予的补偿不能 抵偿所造成的损害。如工厂排污对附近居民或者企业造成损失)市场无法消除垄断市场自身无法维持 经济发展的稳定性市场机制会导致收入分配不公。 政府管理的优势和局限 1.优势：政府提供公共物品和公共服务保持社会经济的稳定增长促进资源的合理利用创造良好的 市场环境促进和和保障社会公平应付紧急事件 2.政府失灵：公共政策失效政府组织存在低效率存在寻租及腐败 政府是公共事业管理的主体 非政府性公共事务扩大决定了公共事业管理的主体应当包括政府公共事务管理的法律化规范化趋势决 定了公公事业管理的主体应当包括政府市场失灵也决定了政府是公共事业管理的主体公共物品的特性 也决定了公公事业管理的主体应当包括政府 政府是公共事业管理的主导 政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方法政府决定着整个公共事业管理的体制 和运行政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者 我国的“民间社会”与西方市民社会 1.相似：都是从政府过度干预状态下逐渐成熟的；都是市场经济作用的结果；都代表着政治经济相对独立 的公民生活领域 2.不同：独立性不同。西方公民社会是独立于政治领域和经济领域之外的，具有独立的成长发展空间， 而中国公民社会的成长和政府的控制是分不开的。法制完善程度不同。西方公民社会的成熟很大程度上 依赖西方的法制，而我国公民社会法律建设严重滞后，制约了公民社会的发展。 非政府组织 1.特征：非政府性、非营利性、志愿性、公益性或互益性、组织性 2.作用：促进社会沟通、增加社会公共物品的供给、促进政府职能转移、促进就业 3.我国非政府组织的特点和问题：独立性差公信力不足总量不足、结构不合理、发展不平衡法制 和监管机制不健全能力不足 4.促进我国非政府组织的发展：明确政府职能边界，规范与非政府组织的关系加强非政府组织的公信 力建设健全政策法规，加强监管力度加强非政府组织的能力建 如何理解公共事业管理主体的多元化 促进市场经济的纵深发展回应利益多元化社会建构的需要服务公共行政的有效开展推进行政法治 的发展 第三章 中国的非政府公共组织 我国公共服务的主要问题 1.公共服务体制的纵向造构：政府间公共服务事权缺乏明确划分，导致支出责任模糊政府间财政的划 分没有完全对应于事权的需要 2.公共服务体制的横向造构：公共服务的主体单一，市场和社会在提供公共服务方面所起到的作用还比 较有限基础性公共服务和公益性事业社会性公共服务中，政府是主要投资者和管理者，一方面不利于成 本控制，缺乏竞争导致效率低下，另一方面增加了权力寻租的可能性。 3.对社会性公共服务投入不足：行政管理支出不断增长，导致公共物品方面支出缺失教育等方面的支 出还未达到目标。 4.公共服务的效率和公平问题：地区差异，教育发展医疗卫生等方面存在明显的地区差异城乡差异， 外溢性很强的社会性公共服务之间的城乡差异很显著。 5.公共服务的监管问题：(1)监管的法律法规和标准方面目前的规则体系缺乏统一性，不同部门之间、地 方和国家法规之间存在矛盾公共服务质量检测标准滞后缺乏具体违法行为的针对性规定(2)监管主体 方面很多政府主管部门扮演事业单位的资产所有者、政策制定者等多重角色监管主体职能不清，监管 主体单一没有形成监管合力等问责机制的建立和完善。 6.完善我国公共服务的建议：合理划分政府间公共服务事权采用适度分权的财政体制提高公共服务 的质量和效率注重社会公平加强监管。 事业单位 中国事业单位管理体制的形成：是在所有制单一、高度集权的计划经济体制基础上建立的是在高度中 央集权的、 “万能政府”的行政体制基础上建立的是建立在对公共事业不理性的认识基础上的。 存在问题：非经济性的事业单位脱离社会经济发展轨道国家“包办”事业加重了财政负担，降低了事 业投入的使用效率事业单位的行政化使事业单位成为政府的附属物，泯灭了事业单位发展的内生动力， 混淆了政府和事业单位各自的职能界限。 事业单位的改革方向与分类改革：建立一个政府主导的、充分整合社会资源的、独立于政府和企业的事业 管理体系是事业单位改革的基本目标，分类改革、创新模式、健全法制是基本的改革趋势。分类改革，调 整事业单位结构，根据不同行业和类型事业单位的公益特点和社会化程度分为行政性、公益性和服务性三 类，改革的基本思路是：分类转向，整合精简对目前承担着政府职能的事业单位，将其明确转变为政府 部门对目前承担的公益性事务较少或以从事大量市场经营活动、企业色彩比较浓重的事业单位，应明确 转变为企业对中介性事业单位应明确转变为市场中介组织在保证公共物品和公共服务供给的前提下， 把国家财政全额拨款的事业单位减到最少。 推进事业单位改革：推进事业单位内部管理体制改革(规范职能、责任到人、压缩规模、有效激励) 推 进事业单位资金筹集模式改革(科学分类、扩大渠道、灵活多样 ) 创新法律监管框架，覆盖更多类型的公 共物品提供者和公共服务者。 1.事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科 技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 2.特征：事业单位的性质是社会公益性组织事业单位的 举办主体是国家机关或其他国有机构事业单位的经费来源是国有资产事业单位的组织目的是从事社会 根本服务事业单位的活动领域主要是科教文卫等。 3.类型：行政支持类(监管、资质认证、执法监管等，如金融监管机构) 社会公益类(根据社会共同需要 提供普遍服务和公益物品，如义务教育)生产经营类( 面向社会群体的专业性服务，如职业培训机构 ) 4.政府与事业单位的关系：(1)政事关系的认识演进，政事关系一体化是传统事业单位体制的基本特征。 政事关系是政府与社会基层单位不同组织之间的关系政事关系是政府公共行政与社会事业事务两个不同 职能之间的关系政事关系是政府事业职能的“决策与执行”关系。(2)服务型政府架构下的政事关系定 位政府机关负责向社会提供公共服务，事业单位负责生产公共服务政府机关以行政方式(组织与管理) 向社会提供公共服务，事业单位以直接生产、直接服务方式履行政府向社会提供公共服务职能。 社会团体 1.社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。 2.特征：非政府性、自愿性、共同性、非营利性、自我约束性 事业单位与社会团体的区别 组织目的不同，社会团体的组成目的是为了实现会员共同意愿，事业单位举办的目的是为了社会公益目 的组织的经费来源不同，社会团体的经费来源主要是会费与社会捐助，事业单位的主要经费来源是财政 拨款组织的经营性质不同，社会团体只能从事非营利性活动，事业单位从事的活动既可以是营利的也可 以是非营利的登记、管理机关不同，社会团体是由登记管理机关(民政局) 登记管理和业务主管单位业务 管理，事业单位则不同，国务院机构编制管理机关和县级以上地方各级人民政府机构编制管理机关是本级 人民政府的事业单位登记管理机关。 民办非企业单位 1.民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从 事非营利性社会服务活动的社会组织。 2.特征：民间性、非营利性、社会性、独立性、实体性 社会团体与民办非企业单位的区别 组成方式不同，社会团体是按照会员共同意愿由会员组成的社会组织，民办非企业单位没有会员，但是 有专职固定的工作人员组织的目的不同，社会团体主要是为成员提供服务，民办非企业单位主要是整合 民间的资源，从事非营利性社会服务活动实体性程度不同，社会团体不一定有外在的、经常可辨别的实 体性，民办非企业单位有固定的、专门的活动场所和固定的、专门的工作人员，具有明显的外在可识别性。 社会团体与民办非企业单位的管理体制：(1)社会团体管理体制，同一登记、双重负责、分级管理 (2)民办 非企业单位的管理体制，政府管理(同一登记、双重负责、分级管理) 的同时建立一些列完善的内部制度， 建立各项内部制度，制定章程，建立组织机构和管理制度，建立财物、会计、资产管理制度。 第四章 科技管理 科技活动的类别划分 以满足企业或市场需要为主要目标的科技活动(应用技术研究) 以满足社会共同需要为主要目标的科技 活动(基础科学研究，人文社会科学研究，公益性研究和技术推广) 科技事业产品的特性分析 科技事业产品具有一定的非排他性(基础性研究，人文社会科学研究，公益性研究和技术推广) 科技事 业产品具有一定的消费竞争性(应用技术研究产品 )科技事业产品具有突出的外部收益性 (基础性研究，人 文社会科学研究，公益性研究和技术推广) 科技管理的含义 根据科技活动自身的发展规律和特点，运用管理科学的理论与方法，对各项科技活动进行组织和筹划，以 求在时间和经济上最合理最有效地达到预定的科学技术发展目标。 科技管理体制的三种形式及代表国家：多元分散型，市场经济发达的国家(美国) 高度集中型，发展中 国家和新兴工业化国家(巴西印度 )分散与集中相结合型，英法德。 第五章 教育管理 教育活动的主要内容及划分 以满足个人需要为主要目标的教育管理(高等教育、成人教育) 以满足企业需要为主要目标的教育管理 (职业学校、成人教育)以满足社会共同需要为主要目标的教育管理 (基础教育、特殊教育) 教育事业产品的特性分析 教育事业具有一定的非排他性，一定的消费竞争性 外部收益性 强 弱 政府补贴 高等 教育 普通 高中 教育 基础 教育 公共性 越往上公共性越强 政府补贴越大 教育管理的基本内容 教育预测、教育计划、教育决策、教育督导、教育评价，该五项相互渗透相互促进 教育事业管理体制的三种形式 集权制教育管理体制(中国，前苏联，法国 )，缺点：体制僵化，不灵活；优点：统一调配资源 分权制 教育管理体制(美国)，优点：因地制宜；缺点：教育发展不平衡，依赖市场调节，有盲目性 混合制教育 管理体制(日本) ，特点：a. 中央教育行政与地方教育行政共同合作、共同管理教育事业 b.对地方教育有一 定控制权、指挥权和监督权 c.中央政府在重大教育问题上实行集权的管理模式，一些次要问题上给予地方 教育行政较大的自主权。 第六章 文化管理 文化事业活动的内容及类别 以满足社会共同需要为主要目标的公益性文化事业活动，是公众获取知识和信息，接受教育的一个重要 渠道，也是一个国家或地区社会经济文化发展水平的一个重要标志，主要内容或活动形式有：公共图书馆、 文物馆、博物馆、纪念馆、群众艺术、群众文化站(馆) 等。 以满足一定的群体或个人需要为主要目标的营利性文化事业活动，如：娱乐业、演出业、新闻出版、广 播电视、影视音像等。 文化事业和文化产业的区别和联系 区别：就“大文化事业”概念而言，文化产业是其中的一部分，二者是包涵和被包含关系。就“小文化 事业”概念而言，文化产业是与其对应的概念。在这个层面上，两者主要的区别在于，文化事业是为了不 断满足人民群众日益增长的精神文化需求的纯公共产品部分，他们是非营利的，所需经费是国家提供的。 而文化产业则指文化中有准公共产品性质甚至完全是私人产品性质的部分。联系：文化产业是从文化事 业的概念中分离出来的可以用市场方式运作的一部分。 文化事业产品的特性分析 文化事业产品具有一定的非排他性、消费竞争性和外部收益性 外部性 强 弱 公共财政补贴 娱乐业 影视音像 一般电台 新闻出版机构 艺术机构 某些电视台 电视节目 某些刊物 国家的艺术团 公共图书馆 博物馆 纪念馆 群众文化馆 文化管理的必要性 文化产品的外部性决定了政府必须介入文化产品市场(加强基础文化设施建设，保障公众基本文化需求， 代表社会对外部收益支付费用) 文化产品所具有的意识形态属性决定了政府必须介入文化产品市场( 对文 化产品进行必要的引导和管理，维护自己的政治经济利益，巩固自己的统治地位)文化产品的双重属性 决定了政府必须介入文化产品市场(如果听凭市场选择，一些主要有社会效益而经济效益不足的产品可能 会被完全排挤出市场，比如一些民族文化精粹和一些应该弘扬的时代主旋律)文化产品的商品属性也决 定了政府必须介入文化产品市场(任何市场都会出现失灵现象，文化市场也不例外) 文化事业管理体制的四种形式及其代表国家 社会调节型，美国多元复合性，法国(集权、分权、放权综合)政府主导型，新加坡(专门主管机构， 强化政府管理)政府严控型，前苏联、朝鲜 (意识形态中严控) 第七章 卫生事业管理 卫生事业活动的类别划分 以满足社会共同需要为目标的卫生活动(卫生防疫和医学研究中的基础医学研究；突发事故救护；临床 医疗技术研究；医疗保障制度) 以满足个人与家庭需要目标的卫生事业活动( 医疗产品) 卫生事业产品的特性分析 具有较强的外部收益性具有一定的非排他性和一定的消费竞争性具有公益性和福利性(政府管理卫 生事业的必要性)卫生事业的公益性 医药领域存在信息的不对称性公众的卫生产品的支付能力的不 确定性 外部性 强 弱 公共财政收入 超出基本 医疗需求的 卫生产品 某些临床研究 某些医疗产品 基础医学研究 防疫与保护 卫生事业管理体制的三种形式及代表国家 政府导向型，英国，加拿大社会导向型，德国市场导向型，美国 结合卫生事业产品的特性谈谈政府介入卫生产品市场的必要性：卫生事业的公益性决定了政府必须介入， 市场不会提供纯公共性的产品，不能完全依赖市场机制医药领域存在明显的信息不对称性决定了政府必 须介入，信息不对称必然形成垄断，必然导致市场失灵公众对卫生产品支付能力的不确定性决定了政府 必须介入，为了保障社会成员都能享有基本的卫生保障，政府必须介入。 我国卫生事业管理中的问题及改革措施：问题：总体投入不足城乡发展不平衡高度的计划管理不利 于调动各方面的积极性公费医疗导致低效率，农村合作医疗制度有待完善。措施：政府要加强公共卫 生管理加快公共卫生体系建设加强重大传染病防治加强农村卫生建设深化城市医疗体制改革试点 切实加强医院管理，提高医疗服务质量加强卫生行业作风建设。 第八章 体育事业管理 体育事业和体育产业：“事业”具有福利性和非营利性， “产业”具有企业经营性 体育事业活动类别划分 以满足社会共同需要为主要目标的公益性体育事业活动(大众公共体育设施) 以满足个人需要及企业为 主要目标或具有营利性的体育事业活动(体育健身俱乐部，运动俱乐部等) 体育事业产品的基本特性 一定的非排他性，一定的消费竞争性，外部收益性 外部性 强 弱 公共财政收入 职业俱乐部 半职业俱乐部 大众体育活动 体育事业管理三种类型及其代表国家：政府管理型，日本希腊韩国南非社会管理型，美英政府与社 会共同管理型，澳大利亚法国加拿大。 第十章 中国公共事业管理的法律制度 公共事业管理法律制度的一般内容 登记管理免税政策(免税一般指免除所得税 )财产管理和使用 组织机构和决策程序监督管理 我国现行公共事业管理法律体系主要内容：国家根本大法和基本法律的相关规定行政法规和规章的管 理规定加强公共事业管理法制建设(公共事业管理逐步与行政管理分离并走向法制化) 我国非政府公共组织立法的特点 双重管理体制分级管理体制限制竞争原则年度检查制度财务监督财政优惠 我国非政府公共组织立法中存在的问题 1.立法角度而言非政府公共组织单行法的缺失立法权威性的缺失实体法的缺失 2.立法内容的缺失行为规范的缺失法律规范的操作性不强，漏洞过多法律体系衔接不好，法律规范 不配套 第十一章 公共事业管理的方法和技术 公共事业管理的传统方法 行政管理方法法律管理方法经济管理方法各种管理方法的综合运用 民营化兴起背景：缓解财政压力的需要适应经济全球化的需要信息革命的推动公民社会成熟产生 的推动力。 民营化的实质：狭义的理解为一种政策，即引进市场激励机制以取代政府对经济主体的随意的政治干预 从而改进国家资源的使用效率冠以的理解为政府的一种全新的施政方式，政府开始把市场机制引入公共 服务的供给领域主体多元化，运用企业管理的方法，引入市场机制和竞争机制，其形式包括委托、替代、 撤资等。 新管理方法：市场化 1.市场化的基本方式：委托 a.授权合作式委托 b.合同项目式委托 c.公开招标 d.其它委托方式替代(替代 政府提供公共产品)撤资(出售、转让、清算) 2.市场化方法的优势与局限：优势 a.可以降低公共服务的成本 b.可以提高服务的效率和质量，提高居民 的生活质量 c.可以增加公共选择的机会 d.可以吸收民间资本，整合国家资源。局限 a.关于规避公共责任 的问题，政府和企业之间事实上是委托代理的关系，政府应承担起民营化之后的监管责任，对公众负责， 确保公众利益 b.关于国有资产流失问题，由于政府急于摆脱负担，没有合理地对国有资产进行评估，在民 营化形式中造成国有资产流失 c.关于民营化引发贪污腐败的问题，民营化过程中，政府与企业接触频繁， 腐败机会增加 d.关于民营化引发的公平性问题，准公共服务具有部分排他性，使得生活困难的人享受不到 这些服务产生社会不公平的问题(如民办学校收费比公办学校还高)e. 关于民营化可能引发的社会不稳定问 题，民营化过程中妥善处理现有人员和离退休人员的安置问题以减少不稳定因素的出现 f.民营化可能引发 的管理危机，不同地区之间的治理环境、市场环境差异很大，要求决策者既要有行政管理方面的专业知识， 又要对市场环境有充分了解，还要克服经验主义的弊端，才能保证决策的科学性，保证民营化的顺利进行。 第十二章 我国公共事业管理体制改革 公共事业管理现代化 1.根据社会主义市场经济发展的客观要求，运用科学的思想、理论和技术，构建合理的公共事业管理体制， 对公共事业的各项活动进行有效的管理，满足公众对公共服务的需求，创造最佳社会效益的过程，包括观 念现代化、管理体制现代化和管理手段现代化。 2.管理观念现代化：是指导各项管理决策、管理制度和管理活动所秉承的基本原则和基本价值观，是公共 事业管理现代化的先决条件。主要内容包括：公共事业管理社会化，打破国家包办公共事业的单一体制， 鼓励民间投资和兴办公共事业公共事业管理市场化，通过竞