《当前农村村级财务管理中的问题及对策》

当前农村村级财务管理中的问题及对策 近年来，广大农村不断加强和完善民主理财制度建设，全面实行村务公开， 狠抓村级财务的规范管理工作，取得了显著的效果。但由于国家农业部、财政 部颁布的农村新会计制度在许多地方尚未实行，现时的农村会计核算与新会计 制度的要求严重脱节，在全面实行村务公开、民主理财的过程中暴露出来的村 级财务管理问题也就越来越多。据报载，某县一贫困村的一个纽长在短短的三 年内挥霍公款达 10 万元。这些问题的暴露不仅导致干群关系紧张、矛质激化， 而且造成一些地方公务难以执行，党的农村政策难以落实，茬接影响农村改革、 发展，社会稳定和农村基层政权的巩固。笔者经调查发现，当前农村村级财务 管理过程中出现的问题归纳起来，主要表现在如下几个方面: 一是会计出纳队伍不稳定，人员变更快，财务移交手续办理不及时。如某 县在近四年内由于村民委员会换届等原因变更 147 名会计，90 名出纳。其中有 80 余名离职财会人员未办理移交手续，新任会计出纳形同虚设。 二是财务无专人管理，经费开支无专人审批。于是，多人收钱，多人管线， 多人用钱，长时间不交账、不结账、不记账成为当前农村村级财务管理中存在 的突出问题。据调查，某县 80%以上的村的费用开支，村支书、村主任、妇女 主任、会计谁都可以批，甚至出纳也可以批，有的未经任何人审批签字也可以 报账，形成了谁拿钱谁用钱的混乱局面。 三是村级财务账目设置不全，原始凭证不规范。从笔者调查所掌握的情况 看，有 75%以上的村没有按制度要求来设置会计账目，有的只设+本现金账而 不设台账、财产账和往来账。有的财会人员因不懂此务，干脆不设账、不记账， 把五花入门的票据用报纸封成包，变成了名符其实的“包包账“ 。这些原%“ 票据 (凭证)不规范主要表现在 :收钱不开正式收据，收款人不签名盖章;开支没有正式 发票，多以自条入账，并无经手人签章;干部出差不填差旅费报账单，基建工程 无合同、无验收、无发票，以领据代发票入账等现象极为普遍。如某县的一个 村新建了一所学校，开支达 4 万多元，但未见一张正式发票，可见村级财务的 凭证不规范到了何等程度。 四是非生产性开支严重，绝大多数的村级财政支出用于招待，普遍形成一 种检查吃、开会吃、出差吃、有事无事几个干部也聚会吃的不良风气，造成极 大的浪费。 五是少数村纽干部贪污、挪用集体资金现象严重。少数村组干部本着“有权 不用过期作废“的思想，千方百计利用职务之便，运用多种手段贪污挪用集体资 金。如收入不交账，多收少交，重报开支，多领补助，甚至合伙巧立名目私分 公款以及造假发票报账等。 六是账目不公开，财产往来无账，村级财务失去有效监督。 切实解决当前农村村级财务管理中存在的这些问题，笔者认为，必须认如 下几方面入手: 一、坚定不移实行村级财务公开，加大民主理财力度。村级财务问题历来 是广大农民群众关注的焦点问题。党中央、国务院一而再，再而三强调要切实 保吁农民群众的合法利益，凡是村里的重大事务和群众普遍关的焦点问题都应 向村民公开，尤其村级财务要公开。村级财务公开一定要按国办1999 帕 6 号 文件要求，一是公开内容安全面完整。要按照村集体经济组织财务公开暂行 规定中规定的财务公开内容进行公开。二是公开时间要及时，特别是对于多 数村民或民主理财小组要求公开的专项财务活动应及时公布;重要财务活动应逐 笔公布。三是公开方式要以公开栏为主，要有固定的财务公开栏。四是公开程 序要严格。财务公开前，应有民主理财小组参加，对全部财产、债权债务和有 关账目进行一次全面的核实。五是对财务公开中群众反映的问题要妥善处理。 六是要把财务公开的监督落到实处，村组财务要置于群众的经常监督之下。 二、建立健全规章制度，使村级财务管理有章可循。建立财务制度是搞好 财务管理的重要保证。为使农村村级财务管理有章可循，必须严格执行国家农 业部、财政部新颁布的村合作经济组织会计制度和村合作经济财务制度 人这两个新制度对现金管理、固定资产管理、费用开支管理、票据管理、农民 负担款项和共同生产费管理、义务工和积累工管理、财会人员及财会账目管理、 财务审计与民主理财等方面都作了具体规定。因此，要在两个新制度的基础上， 从各村的实际出发，建立健全切实可行的村级财务管理制度，如“报账制度。 、“列支审批制度“ 等。同时，村级财务必须坚持收支两条线，实行先收后支， 杜绝以收抵支、差额入账、坐支现金等现象。 三、加强组织领导，认真搞好村级财务清理工作。中央和省一再要求要认 真搞好村级财务的管理，并作为任林时期农村工作的一项大事来抓。之所以如 此重视农村村级财务的管理工作，这是因为农村财务管理是一项政策性很强的 工作。所以各乡镇党委政府要把抓好农村财务管理列入党委政府的工作议事日 程，编入年度工作计划和目标责任管理内容。各乡镇至少要确定一名党政领导 主管农村财务，经常听取农村财务管理工作的汇报，研究、部暑农村财务管理 工作。要随时根据群众的反映，对村级财务进行及时清理。对清理出来的经济 问题，一定要按照有关法律、法规进行处理。通过清理农村村级财务还干部一 个清白，给群众一个明白。 四、稳定财会人员队伍，提高财会人员素质。农村财务管理既是一项政策 性很强的工作，又是一项业务性极强的工作。因此，稳定财会人员队伍，提高 财会人员素质至关重要。财会人员被确定之后，一般不要随意变动，以稳定财 会人员队伍。这里关键是要严格财会人员的任免程序。必须实行持证上岗制度， 并建立岗位责任制。财会人员要明确自己的权利和义务。为提高财会人员的素 质，要切实加强对财会人员的业务培训，有必要时，定期或不定期地对财会人 员进行业务考核。 五、试推行“村财乡笛 “o 可根据不同乡村的实际情况，推行“村财乡管“ 制度。 村里不设会计，只设出纳，村级账目由乡镇经管部门代管，财务收支实行 “报 账制“。 六、加强村组集体资产管理，追制、化解村组不良债务。中共中央、国务 院“关于做好 2000 年农业和农村工作的意见“再次强调“再继续做好农体集体资 产的清理工作，采取有效措施，杜绝并逐步化解乡村两级不良债务“。据笔者调 查所知，近些年来，农村集体资产大量流失，村组负债不断增加，群众反映极 为强烈。这些问题的存在，不仅影响了农村经济发展，而且危及基层政权的巩 固。在加强村组集体资产管理，遏制不良债务过程中，首先要认真搞好农村村 纽集体资产的产权界定和产权登记工作，对集体资产要进行评估，要切实解决 农村各业承包基数不合理、低价承包等问题，以防集体资产流失。要有针对性 地制定出减债措施，积极稳妥地处理好已经形成的债权债务问题。 农村合作金融：经理人员的选择权与激励问题 农村合作金融制度建设的所有权与控制权安排的全部理论假设在于：农村 信用社由农民等额股入组成，一人一股一票，经理人员由农民按人数而不是一 般股份公司意义上的股权数选举产生，并由农民对其实施监督。这样，信用社 及其经理人员的经营行为必须符合广大农民的利益，符合农村经济发展的利益， 符合农业部门的利益，最终符合国家利益。在逻辑演绎上，从农民利益一直到 国家利益基本不存在冲突，但在整个理论假设的第一个环节，即信用社能够真 正“由农民选举产生并受农民监督”是不成立的，从而导致了此后一系列貌似顺 理成章的推导都失去了必然前提。 本文认为，理想的合作金融制度的确要求按会员而不是按股权选举经营者， 以避免在许多一般股份制企业出现的经营权被少数大股东控制，从而危害小股 东、外部债权人利益的情形。然而，我国的农村合作金融实践证明，一人一股 一票的所有权安排不仅没有从制度上保证经理人员的最优选择，反而导致了严 重的外部人内部人双重控制问题。 二、事前信息非对称与经理人员的选择权问题 规范的信用合作制度下，经理人员是由信用社入股社员民主选举产生的。 入股社员一般是通过对经理人员的选择，来实现自己的利益取向，比如，股本 收益回报、按规定获得贷款等等。作为被选举产生的经理人员，只有努力给予 社员以较好的业绩方能继续任职。这对于发挥经理人员的工作积极性是十分有 益的。 而在我国现实信用合作制度下，经理人员的选举产生并不是由全体入股的 社员选举产生，而是由内部人员选举。其基本的操作方法是：由上级确定信用 社经理人员的候选人，基层信用社选举代表，再由代表对候选人进行投票，选 举县农村信用联社经理，最后人民银行对所选举产生的经理人员进行任职资格 审查，通过后，即可担任经理。经理人员的这种产生方式具有一系列难以克服 的弊端。 首先，上级确定信用社经理候选人导致农民作为股东与候选人之间存在信 息非对称。尽管就每一户农民而言，所入股的资金并不多，有的都只有几元钱， 但每一股都应该拥有收益分配权、财产控制权和对代理人的选择权。但目前我 们的这种经理人员的产生方式，使经理的决定权与农民的选择在事实上脱节， 于是出现这样一种“选择权移位”问题：候选人是否当选与农民的选择无关。这 是因为，既然是上级劝定候选人，则不能保证农民对候改选人的实际经营能力 有充分了解，这就存在事前的信息非对称、于是造成农民选也无奈、不选也无 奈的尴尬局面。这样的制度安排只能造成“有经营才能的人成为经理是偶然的、 不具备金融管理能力的人窃取经理职位是必然的“畸形现象”。 其次，导致了外部人控制现象，股东利益得不到保障。既然经理由上级提 名，则为上级服务比为农民服务显然要重要得多。这是因为，来自上级的提名 约束是硬的，而来自农民的选举权约束是软的。于是，信用社在经营上往往更 倾向于为地方行政服务，而不是为社员服务。只有满足上级需要，才能保证在 今后的选举中继续被提名，也才能保证继续把持经理职位。因此，在信用社经 营中出现了非常有趣的“外部人控制”现象。基于硬的提名激励，上级很容易通 过信用社完成地方行政意图，信用社经理成为上级的工具，而不是农民实现合 作融资的协调人。 第三，现有代表制度存在技术性缺陷，经理人员的产生往往受制其它非正 常因素。单纯就某一县(市)农村信用社来说，员工数量并不多，一般在几百人 左右，相对于几千、上万的社员股民而言，已经是个相对少数。由于目前对 经理人员的选择往往是通过代表制的形式选举产生，代表通常是基层信用社的 主任，县(市)联社机关的工作人员、以及少数的基层员工，代表一般只有几十 人，是利益高度相关者，寻租成本很低。参选人员往往只需付出较小的成本， 比如，游说，许诺或者给予经济上的资助，就可以很容易获选。从代表本人来 说，信用社能否取好的业绩并不一定会构成其股票的主要动机，因为业绩好坏 对自身利益影响不会很大，而选举能否给投票者带来直接好处就成为股票的决 定因素，目前部门负责人及基层信用社主任由经理(联社主任)任免制度无疑会 进一步强化投票者的这种动机。这种“投李报桃”选举制度可使寻租成本降到最 低，被选举的往往不是有经营管理才能的人，而最有可能牺牲股东利益的人。 选举的有效性无疑值得怀疑。 三、事后信息非对称与经理人员的激励问题 在规范的农村信用合作制度模式下，对经理人员的监督由社员来完成。这 种互助生产形式与德姆塞茨、阿尔奇安所提出的“团队”是有明显区别的。因为 大多数社员并不直接参与信用社的工作和管理中来，只是享受其提供的服务和 利益分配。在重大决策上参与选择。这种区别使得其监督成本相对较高，主要 是由于事后信息不对称，社员很难了解信用社的实际经营情况，需要社员努力 从各方面搜集信息。问题是，由于每个社员只有一股，在表决时也只有一票， 较高的成本往往使得其不愿意花费代价来行使监督职能，存在着“搭便车”的现 象，即总是希望别人来对信用社经理人员和经营行为实施监督，到后来，就没 有人来对信用社的经理人员和经营行为实施监督。同时，我们知道，监督也需 要一定的知识，农民由于知识相对贫乏，即使其有权监督，也大多数难以发挥 其监督职能。这是合作制度自身难以克服的弊端。 实际上，从农村信用社的股权分配来说，由于一人一股，则只有一投票权， 我们可以把信用社的全体员工队伍看作是一个合伙团队，谁也没有绝对的发言 权和控制权。但是，在一个团队中面临的最大问题是如何监督团队成员的劳动， 有些团队成员可能会偷懒，由于劳动的不可计量特性，相互间共同监督是很困 难的，很难对成员的劳动付出做出准确的评价。按照德姆塞茨和阿尔奇安的理 论，在团队中必须选举出一个人来对整个团队成员的劳动进行监督。从当前农 村信用社的实际监督安排看，来自农民的内部监督是软弱无力的，事实上的监 督主要通过人民银行的现场与非现场监管来完成。但是，由于人民银行与农民 在根本利益上的差异，前者注重金融风险控制，后者注重自身融资和农村经济 发展，因此，很难指望两者在激励目标和操作手段上存在完全共通性。 我们认为，内部监督是关键。一方面，有效的内部监督可以降低外部监督 (人民银行) 成本。毕竟，农民显然不希望自身所有的信用社面临金融风险，只 有在良好运作的基础上，才谈得上为农民提供完备的金融服务。因此，人民银 行的监管目标对农民来说是下限；反过来说，良好的内部监督必然降低外部监 督的工作量；而外部监督却未必尽然保证内部监督的效率。 我们知道，一方面，由于农民只有入股权，没有控制权和投票权，其实际 上没有任何监督权，另一方面，从产权结构来看，由于国家所占的比重很低， 从理论上讲，无权对农村信用社经营行为实施监督。1996 年农村信用社从农业 银行分离出来交由当地人民银行管理以后，政府几次发文，要求各级不能对农 村信用社的人、财、物进行干预，这样，农村信用社的监督实际上已经出现了 “真空”，成为了一个自由天地。而正是这几年，农村信用社无论是资产质量， 还是财务经营状况，均较以前年度有明显的下降。这当然跟农村经济形势以及 全国整个的宏观经济形势有关，也与前些年度累积下来一些金融风险有关，但 我们不能不说，与我们对农村信用社的监督出现“真空”有关。 目前有一种提法，即在各县农村信用联社的基础上，投资入股，成立省级 农村信用联社，然后再成立中国农村信用社合作社总社之类的机构，这种机构 组织体系对于增加农村信用社的资金调度能力和抗风险能力是极为有用的，同 时，也有助于对县级及其以下农衬信用社的经营行为和经理人员实施监督。与 目前比，是一种进步。但仅有这种组织体系还远远不够，关键问题是不能解决 外部人控制和缺乏内部监督的问题。只不过是把经营者的选择权交给了更高级 的“上级 ”，把各单一信用社的风险捆绑处理，在规模上提高抗风险能力，治标 而未治本。另外，要求省级联社对纷繁复杂的县级农村信用社实施有效监督是 困难的，可能还会进一步降低纵向监督的效率。 在缺乏内部监督的情形下，内部人控制几乎是必然出现的，从我国农村信 用社经营实际情况看，经理人员利用职位，以损害农民利益为自己谋利益是不 罕见的。 我们的看法是，应该设计一种模式，使代理人的个人效用函数与企业的效 用函数一致，形成激励相容。正反两方面的激励安排都是必要的。正向安排是 使信用社经理的收入与效益挂钩；反向安排是公开招聘信用社经理，对出现严 重违反农民利益的经营者，农民应具备联合罢免权。 四、结论及政策建议 农村信用合作社这一互助组织在产权结构上具有明显的不同于其它企业的 特征，即一人一股一票，这种产权结构尽管在一定时期、一定的区域能够有效 发挥作用，但是，随着农村经济的不断发展和现代企业制度的建立，已经日益 显示出了其弊端。从经理人员的选择来看，选举规则和选举程序的不同，会导 致不同的选举结果。同时，这种制度对于经理人员的监督和激励也是极为不利 的。由于对经理人员的监督需要付出一定的成本，要有一定的知识，平均化的 股权结构易于使得股东“搭便车”，导致监督空洞化。 目前我国的农村信用合作制度与规范的合作制度相比还存在较大的差距， 最主要的问题是农民社员股东没有收益分配权、决策权和对经理人员的选择权。 因而，使得其在实践过程当中，出现一系列更为严重的问题。包括外部人内 部人控制问题、监督失控问题等等。使得农村信用社在管理上存在的问题比国 有商业银行还要多。因此，我们建议： 1将农村信用社改合作制为村民委员会控股的股份制。入股资金可用村集 体提留，也可以由农民入股，组成控股会，再由控股会对信用社入股。在控股 比例上，应打破平均化的倾向，在要求每一个村集