上语话共公和权情知、由自

自由、知情权和公共话语上 (译者注：本文是时任世界银行副总裁兼首席经济学家斯蒂格利茨 1999 年 1 月 27 日在英国牛津大学 作的报告全文。全文共分九个部分，本文主要从一个经济学家的视角，运用了委托-代理模型、信息不对 称、寻租等信息经济学理论模型，对政府信息公开透明行政的理念，信息保密的缘起、危害和实践，如 何处理信息保密和公开之间的关系，进行了精辟的阐述。同时作者从制度层面，从信息经济学的视角， 并结合自己在经济领域和经济生活中的阅历见闻，从实证角度做出了精当的分析。本文对于今天中国政 府信息公开的立法与实践，都有许多启示作用。) 1 导言 言论自由既是目的，又是手段，言论自由不仅是政府不可剥夺的公众的基本权利;同时也是实现其它 基本权利的手段。通过言论自由可以对政府进行必要的控制：新闻自由不仅可以尽可能的减少政府权力 的滥用，还可以促使政府更好的满足公众的基本诉求。1998 年诺贝尔经济学家得主阿马蒂亚?森有力的证 明了，饥荒不可能在一个言论自由的国度出现。3因为并非食物总体上的缺乏导致了饥荒，更主要的原 因在于贫穷地区的穷人缺少获得食物的途径。而言论自由可以将这些问题曝光，问题一旦曝光，舆论和 公众都无法再容忍政府对这些问题无动于衷。 我进一步要论述的是，在民主社会里，知情权是一项基本权利，公众应当知晓政府在作什么，为什 么要这样作。更为直白的说，我认为这里隐含着一个假定，那就是政府行为必须透明公开。在过去七十 年里，一味强调保密带给我们的危害是有目共睹的，在许多国家秘密警察都在最无情的践踏着公众的基 本权利。当然直到今天，类似的保密观念和行为还在许多所谓的民主国家普遍存在。我们应当明了，这 样的保密背后蕴藏的是行将终结的全能主义政府理念。这样的保密观念不仅与民主价值背道而驰，也损 害了民主过程;这样的保密观念的前提预设是管理者与被管理者之间彼此的不信任，同时又进一步加剧了 彼此的不信任。 弗朗西斯?培根曾经指出“知识就是权力”(Knowledge is power)，保密则使得政府可以通过对特定 领域知识的排他性占有，来扩张自己的实际权力，使得即使是言论自由也很难对政府权力加以有效控制。 简而言之，言论自由对于民主社会的有效运作是必不可少的，但是如果没有信息获得权利，它也就成为 无源之水，无法体现其核心价值和功用。 保守秘密也许会带来十分严重的后果。举个例子说明，就拿我们半个多世纪来若隐若现的美苏争霸 来讲，美国参议员 Moynithan 在他 1998 年的新著保密：美国的体验一书中，有力的说明了冷战以及 相应的美苏军备竞赛等活动，都受到了双方军备设施信息的保密的影响。4通过今天更为透明公开的信 息，我们可以发现，前苏联并不象半个世纪以来我们一直描述的那样，它并非我们想象中的工业上的巨 人，军事上强大的对手。 在今天的讲座里，我将对政府如何进一步实现公开化透明化加以着力论述。作为一个美国人在英国 作这样一个讲座，这似乎多少有点滑稽，因为美利坚合众国和大不列颠王国是全球政府公开程度最高的 两个国家，他们为其它许多国家树立了榜样。但在此我依然要指出：即使是英美两国政府，依然保守了 太多不应保守的秘密，太多需要公开的内容依然没有公开。只有直面并解决我们公开化透明化进程中遇 到的种种问题，我们才能够真正成为全球其它国家的样板和楷模。 2 公共政策中围绕保守秘密和透明化展开的争论 在对我论述的主题，保守秘密的起因和后果之前，我想首先谈一些私人化的感受。我对于信息公开 问题的关注和兴趣可以说由来已久。和我的同龄人相似，是在越南战争期间，形成了我对许多社会基本 问题的看法。60 年代我和美国总统经济顾问委员会(Council of Economic Advisers)的其它同仁一起讨 论的那些场景，至今还栩栩如生的浮现在我的面前。当时这个顾问委员会的职能之一就是为总统提供经 济预测，对于我们中间的许多人而言，我们都知道政府在越战中的投入比它宣称的要大的多，但问题是 我们不知道政府在越战问题究竟投入多大，我们甚至都不知道究竟是谁知道这个问题的答案，所以我们 也不知道作为约翰逊总统的经济顾问的真正职责和职权范围。也许许多人都可以回想起，当时约翰逊总 统在极力寻求“大炮与黄油”(gun vs. butter)之间的平衡，他希望自己在反贫穷战场和越南战场两个 战场上都取得胜利，他试图通过保守信息秘密来欺骗愚弄人民，而招致的主要后果之一就是通货膨胀， 在后续的十年里，又因为石油危机等问题加剧了经济局势的动荡不安。当时我们这些在哈佛大学和麻省 理工学院的年轻助教都在讨论这样一些问题，总统经济顾问的职责是什么;他们对具体态势的信息应该了 解到什么程度;如果政府不肯提交真实的经济预测，这些经济顾问是否应该辞职;我们这些经济学家在类 似的态势下应该做什么。三十年后，当我出任总统经济顾问委员会主席之际，我发现依然面临着类似的 问题，也令我追忆起三十年前的情境。 几年后，当我出任牛津大学政治经济学教授时，我参与了英国政府的部分决策咨询工作。但我被要 求在公务员保密法案( Official Secrets Act)上签名，保证自己保守相关秘密。这让我感到十分困 惑，英国并不在战争状态，我做的一切都和国家安全事务相距十万八千里。这样的保密背后究竟蕴藏着 怎样的理念呢?当然对我而言，这样的保密签名主要是一个形式化的手续，但正是这样一个形式化的手续， 引发了我对此浓厚的兴趣和思考，今天正好利用这样一个机会，我愿意在牛津大学，从更开阔的视角对 政府公开问题加以审视。 作为一名公共部门经济学家，长期以来我一直在阐述和论证透明化公开化的价值。在我早期完成的 一本教科书中。我通过对两种赋税制度的比较，说明了一种好的税制的重要特征之一就是透明性，而我 对公司税的主要批评之一就在于其税制不够透明。 后来在美国出现储蓄和信贷危机之后，我的研究兴趣逐渐转移到金融经济学领域，我也成为倡导鼓 吹更为透明化会计制度的积极分子。我赞成调至市价(mark-to-market)的会计制度，也就是说让银行按 照市价记录所有的资产。5我也指出了实践中对资产价值价格的严重扭曲。但是，对于那些不投入市场 的资产如何记价呢，对于这样的不同资产如何比较并区别对待?这背后隐含的问题就是我们应该如何更为 有效更为准确的利用我们需要的信息，但是我们如何度量不同的会计制度，说一种制度比另外一种制度 更精确?在风险投资领域也依然出现类似的问题，难点就在于如何度量长期借贷的风险，市场价值变化的 风险与什么因素相关，面对多变的市场，我们很难说哪一笔长期信贷业务是绝对安全没有风险的。 以上在公共财政学和货币银行学两个领域的有关问题，都说明了透明化在公共领域的重要意义。事 实上，在过去三十年里，我很大一部分精力都投入了所谓“信息经济学”(economics of information) 的研究，研究信息不完全的后果，对信息收集和信息隐藏的激励与约束。似乎是自然而然的，随着透明 化公开化日渐成为公众的热门话题，“信息”也成为我们关注的焦点。而我将从理论和实践两个方面来 阐述信息在公共决策中的意义与作用。 3 公开制度的基本理念 到这里我才进入本次报告的主题，我将从七个部分进行论述。第一部分将讨论公开制度的基本理念; 第二部分中，将探讨政府保密的激励动因;第三部分我将追溯政府官员一味保密带来的负面影响;第四部 分中，我将评述政府在实践中是如何保守秘密的;第五部分中，我将讨论免于信息公开制度的例外条件和 情况;第六部分中，我将讨论在公共领域扩大信息公开力度所需要的一些基本要素;在最后，我将试图对 以上内容加以整合，提出对于民主社会下的公开化进程提出个人的意见与建议。 也许在此需要指出的是，长久以来，公众就对政府在公共事务领域的保密问题给予了关注。6最早 的对信息保密的抗议呼声是对新闻审查制度的抗议，这同言论自由的主张相伴相生的。7约翰?密尔顿 在 1644 年完成的名著论出版自由(Areopagitica)一书中，记述了相关经典案例;而詹姆斯?麦迪逊， 作为美国宪法第一修正案的设计师，在修正案中为公众的言论自由权利提供了宪法保障，他的以下论述 抓住了问题的要害所在： 公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己;政府如果不能为公众提供 充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧 或悲喜剧的序幕。8 功利主义法学家吉米?边沁基于“由最广泛的公共性来矫正的个人利益”观念设计了他心目中的宪制 制度，将公共性作为遏制暴政的首要控制手段。约翰?斯图亚特?密尔在他的名著自由论(On Liberty)中， 指出无论在任何条件下公众的审查都是有益的，它是甄别是非善恶的最好途径。9在密尔的代议制政 府一书中，他进一步陈述了“公共性和讨论的自由”(publicity and liberty of discussion)的观点， 并强调了公众普遍参与的价值。10 Walter Bagehot 在出任经济学家刊物编辑期间，发展并整合了他的“讨论的政府”(Government by discussion)的观念。现代信息经济学强调知识一旦公布于众，并变成公共产品无法再将其私有化。 而 Bagehot 也以其独特的进路阐释了类似的观点，论述了信息在自由选择中的重要作用，他写到： 今天认为民主好似墓穴，它带走了归人，却并不带来什么。而这也同样适用于“讨论”。当你提交 了你的观点供神明裁判之后，你再也无法将其收回;你无法将其讨论事项再披上神秘的面纱，也无法再用 神明的名义将其遮掩。它让我们更为公开的自由选择，将亵渎神明的窃议曝光公诸于世。11 在我看来，上述论述中以麦迪逊等的正面论述最为有力：民主过程中的实质性参与，要求参与人必 须获知充分的相关信息，而保密减少了公众可获得信息的质与量，使公众参与陷入步履蹒跚的困境。在 座的如果是某个公司的董事会成员，都知道董事会发布指令和规则的能力受到它做出决定时相关信息多 少的限制，管理层懂得其中奥秘，常常试图控制信息的流向。12而我们常常说责任政府，政府应该对 公众负责。如果要实现公众有效的民主监督，公众应该获知必要的信息，了解政府行为的替代进路，以 及可能导致的相应后果。一般的，政府中人拥有的政府决策的相关信息要比政府之外的公众多许多倍;就 好比公司管理层掌握的关于公司市场、前景和技术信息要比公司的普通股东多许多倍一样，比公司之外 的消费者更要多得多。 问题在于，公众已通过赋税等方式支付了政府信息收集所耗费的成本，那么谁拥有这些信息呢?是成 为政府官员的私家收藏，还是为公众所普遍的享有?我认为公众为政府官员收集的信息负担成本，故信息 理应属于公众所有;这和政府的桌椅及建筑设施以及其他固定资产为公众所有是类似的。我们今天都强调 知识产权的重要意义，而政府产生、采集和处理的信息如同可授予专利的发明一样，同样具有知识产权 权利性质。将知识产权权利为私人利用占有，与盗用其他公共财产为私人所占用的危害严重性没有什么 本质的不同。尽管这样一个类比也许并不是十分恰当，但多少还是有相通之处。 有人也许会说，在言论自由制度已经确立的自由社会里，政府对其信息保密并不会带来太大的损失， 因为毕竟还有其他的相关信息来源。但实际上，在现代民主社会里，信息在政府有效治理过程中发挥着 重要作用，而只有确保言论的自由和独立，以及来自大学和研究机构的学者和智囊团的独立，才有可能 在更为广阔的领域对政府有效制衡。问题就在于许多情况下，政府官员掌握的信息是即时性的最为重要 的核心信息，如果政府官员将这些信息秘而不宣并钳制言论自由，那么公众实际上就无计可施，也找不 到有效的替代进路。 所以在此需要重申的是，公开是公共治道的必备要素。Albert Hirschman 将退出和发言(exit and voice)作为规范机构组织的两种机制装置。13而对于公共组织而言，通常并不适用退出机制，更多的 还是依靠发言机制。在私人化的市场领域，一个公司如何运作组织，是否保守相关秘密，并没有太大区 别，作为消费者，他不会去关心公司如何组织生产如何运作，他只会去关心你生产的产品是否物美价廉。 对于企业本身而言，他常常缺乏披露所有产品品质信息的必要激励，所以政府常常对其给予来自外部的 信息公开的要求和约束，14比如要求企业广告必须真实，企业借贷融资时必须披露相应信息，并服从 反欺诈法律的有关规定。但总体上讲，企业的运作依然主要是依赖包括信誉机制在内的市场机制起作用。 但很多时候公共组织并不受同样的市场机制所调整，它主要通过对政策议题的讨论机制来实现政府 治道的良好绩效。因为在政府部门对许多领域的事务都实行了垄断，在这种情况下退出机制就不再起作 用。打个比方说，如果一个社区里只有一个医生，却有许多病人，这时候如果医生的处方不能治好病人 的病，医生往往不从自己身上找原因，而试图将此归咎于病人的责任，指责病人没有按照医嘱正确服药。 但是当有不止一个医生，存在竞争的情况下，一切都大相径庭，这时即使是因为病人没有遵照医嘱服药， 而导致治疗效果不佳，病人依然可能将责任归咎于医生，医生的名誉也受到损害，病人通过“退出”机 制去接受其他医生的诊疗。当只有一个医生存在的时候，垄断出现了，他会尽量控制信息的导向，他会 发布有关信息来告诉病人我的诊疗方案是正确的(即使无效，因为安慰剂效果病人也往往感觉到有效)， 他敢于隐藏信息，因为他知道这里不存在竞争，退出机制也不起作用。 在所有的组织中，信息不完全都可能招致经济学家所谓的委托代理问题。因此就企业而言，经理人 和普通股东的立场肯定会有不同;类似的，在公共部门经济领域，作为管理方的政府和作为被管理方和服 务对象的行政