关于“绿色”税收问题的探讨

关于“绿色”税收问题的探讨 一、我国“绿色” 税收问题的现实考察 我国 1994 年的税制改革，共设立了 23 个税种，其中与生态环境相关的税种有消费税、 资源税、车船使用税、城市维护建设税等，从而使我国税收在调控资源合理利用、减少环 境污染方面取得了积极进展。党的十六届三中全会提出科学发展观后，我国的税制改革开 始透出浓浓的“ 绿” 意。2005 年以来，我国一方面取消了电解铝、铁合金、稀土金属、金属 硅、电解锰的出口退税，下调了钢材、煤炭等产品的出口退税率；另一方面，相继调高了 原油、天然气、锰矿石、钼矿石、铁矿石、有色金属等产品的资源税税额标准，大部分省 份煤炭资源税税额也被调高。这些政策措施的出台，虽然可以取得一定的调控成效，但以 经济增长为目标的税收体系并没有发生实质性改变，税制“绿化”的欠缺依然突出。 二、我国“绿色” 税收体系的构建 （一）完善相关的环境税种 1.改革资源税。资源税对自然资源可持续利用有着直接影响，因而在新一轮税制改革 中应进一步增强资源税的生态环境保护功能。 （1）拓宽课征范围。现行资源税课征范围过 窄，与可持续发展战略不相适应。从资源节约与环境保护角度看，应将那些必须加以保护 开发和利用的资源列入课征范围。目前可先把潜力较大的水资源和森林资源纳入课征范围， 待条件成熟后，再对草原、湿地、地热、海洋等资源课征资源税，并将矿产资源管理费、 水资源费、林业补偿费、渔业资源费等各类资源性收费并入资源税。 （2）调整计税依据。 在确定资源税计税依据时，应将级差收益、资源节约、区域生态环境恢复成本加以综合考 虑。可先将目前的按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，以抑制对资源的过度 利用；尔后，在对资源开发进行生态环境破坏和经济损失评估的基础上，依据破坏和经济 损失的程度，按动用或消耗的资源储备，区分不同的资源类型课征资源税，对于非再生性、 非替代性和稀缺性资源要课以重税。 （3）将土地税种并入资源税。鉴于土地属于资源性质， 因而建议将对土地课征的税种并入资源税，同时扩大对土地的课征范围，适当提高税率， 严格减免措施，以加强对土地资源的合理利用和耕地的保护。 2.调整消费税。从世界范围看，消费税的课征范围有两种：一种是广泛课征于消费领 域，既包括对生活消费资料的课征，也包括对生产消费资料的课征；另一种是选择部分消 费品课征，通常是少数需要限制消费的生活消费品。我国消费税显然属于后者。2006 年 3 月 21 日，财政部、国家税务总局联合发出通知，对我国消费税的税目、税率进行了 1994 年以来的一次最大规模的调整，这对于促进环境保护和资源节约，更好地引导有关产品的 生产、消费具有重要意义。然而，此次消费税调整的美中不足是“抓小放大”。就一次性筷 子的税率来看，5%的税率分配到一双价值两分钱的筷子上，也不过一厘， 因此，对一次性筷子征收消费税的象征意义大于实际意义。如果将高档家具纳入课征 范围，对于我们这样一个人均森林面积不到世界平均水平的 1/4，年家具工业产值 2000 亿 元和出口额 70 亿美元（2003 年数据）的国家来说，更能够培养和提高人们的节约意识。 （2）增设环境保护税排污收费制度是对排污超标的一项惩罚性措施，与积极的保护和 治理相比不过是一种消极的政策手段而已。 。在税目的选择上，凡是直接污染环境的行为和 能够造成环境污染的产品均应纳入课征范围。考虑到可操作性以及征收成本等因素，我国 环境保护税的具体税目应有：1.大气污染税。主要包括二氧化硫税和二氧化碳税，可以根 据燃料中的含硫量和含碳量换算为排放量，再设定税率标准。2.水污染税。是对向地表水 及净化工厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的单位和个人征收的一种税，应在 现行的水资源费率的基础上，根据各地区水资源的稀缺性和水污染程度确定差别幅度税率。 3.固体废弃物税。主要以企事业单位和个人排放的各种固体废弃物作为课税对象。可先对 工业废弃物课税，然后逐步覆盖农业废弃物和生活废弃物，以废弃物排放量为计税依据， 实行从量课征。 （三）合理运用税式支出政策 首先，应根据不同情况采取多样化的税式支出方式，以强化针对环境产品和行为的税 式支出。除了以“ 三废” 为原料生产的产品可以享受免税外，对投资于环境治理与保护项目 的企业实行投资抵免和再投资退税政策进行鼓励；要鼓励科研单位和企业研制防止污染的 技术和设备，对开发的新技术转让收入，在一定时期给予减免营业税和所得税照顾。其次， 减少或取消不符合环保要求的税收优惠政策。如，取消现行的为保护农业而对化肥、农膜、 农药尤其是剧毒农药等的增值税低税率优惠；对于耗能多、污染严重行业的涉外企业，应 当取消税收优惠。 浅析新时期我国农村公共产品供给问题 农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，具有非排它性和非竞争性，用于满足农 村公共需求。它包括农村基础设施、农村公共教育、农村社会保障、农村公共卫生等。农 村公共产品供给是社会主义新农村建设的关键所在，是新农村建设中的一项基础工程，是 构建社会主义和谐社会的一个重要因素。但是，目前我国农村公共产品的供给仍存在很大 的问题。这对我国发展社会主义新农村和构建社会主义和谐社会仍是一项巨大的挑战。因 此，分析和解决农村公共产品供给困难是我们的当务之急。 一、农村公共产品供给存在的问题 相比城市宽敞的马路，明亮的教室，设施齐全的医院以及和谐的敬老院，农村公共产 品的现状突出的表现在行路难、上学难、看病难、养老难等。 ( 一) 农村公共产品供给总量不足 新中国成立之后，我国实行近半个世纪的城乡二元结构体制政策，走得是一条“农村推 动城市，农业支持工业”的道路。城市和乡村之间出现了非均衡的发展趋向。有人就把中国 的城市与农村的差距形象地描绘成“城市像欧洲，农村像非洲”。当然，这也不是凭空捏造， 空穴来风。以教育为例，城市初中毕业生升入率从 1985 年的 40% 提高到了 1999 年的 55 4%，而同期农村的这一比例则从 22.3% 下降到了 18.6% 。两者间的倍数差距从 1.8 倍扩大到 3 倍。 (二) 公共产品供给效能低下 农村公共产品供给效能是指投入的农产品所推动经济增长的幅度。目前我国农村公产品 效能低下主要表现在两方面。一方面，当前我国农村分布广泛，农村人口约占总人口的 73%。 农村的分散性和组织化程度低使得农村公共投资对经济发展贡献不是很显著。另一方面， 农民“失语”往往导致政府在农村公共产品供给的决策机制不科学。如政府提供的公共产品 与农民所需要的公共产品不对口，这样既导致了公共资源的浪费，又不利于农民收入的提 高，农村经济的发展。再此，官员也是理性的经济人，公共经济活动中将难以避免“搭便车” 和“寻租”行为，使得农村公共产品得不到合理充分的利用，影响农村经济的发展。 ( 三) 农村公共产品供给的主体错位 由于公共产品具有排他性和非竞争性的特点，所以应该由公共部门即政府提供。但在现 实生活中，中央政府和各省、市、县及乡镇政府在供给农村公共产品上相继缺位。它们在 农村公共产品供给责任的确认、分担标准等随意性较大，缺乏一个明确的规则。其次，它 们把这一供给责任推给基层政府，基层政府在财政方面其实本身也祸不单行。它们又把这 一职责推给村委会，而村委会不是一级政府，没有独立的公共财政权，因此它们又直接向 村民摊牌。这样谁也不愿意承担这一责任，最后只有农民自己买单。各级政府不能做到“情 为民所系，利为民所谋，权为民的用”的基本职责，不利于服务型政府的构建，降低政府统 治的合法性。 二、我国农村公共产品供给困难的原因 马克思主义原理告诉我们，事出有因，有果必有因。我们要正确分析农村公共产品供给 困难原因所在，才能制定出有效的措施，为农村经济的发展提供必要的公共产品。 ( 一) 中国长期实行的城乡二元经济结构体制 中国长期实行的“一国两策，城乡分治”政策，要求农业支持工业，农村要为城市服务。 当时，国家对城市和城市居民实行“统包”，而对农村和农民实行“统制”。 ( 二) 建立农民需求表达机制，构建农村公共产品提供 科学决策机制阿尔蒙德曾指出所有的社会活动都依赖于交流，农村公共产品供给也不例 外。如果农民对公共产品的需求没有话语权，被排斥在农村公共决策之外的话或没有进行 很好沟通的情况下，政府公共部门提供的公共产品不一定是农民需求的公共产品。这就有 可能造成农村公共产品供给结构失衡。 ( 三) 实现农村公共产品供给主体的多元化 我们应采取“政府投入为主体，多元化投入为补充”的有效供给机制。由于公共产品在现 代市场经济的条件下，具有非竞争性、非排他性和不可分割性的特征，这就决定了各级政 府自身也存在着“失灵” 的现象，以及政府目前的财力有限，这就意味着在短时期内政府不 能提供充足的公共产品来满足农村发展的需要。因此必须鼓励、引导和增强其他杀投资主 体( 如社区、私人和非盈得性民间组织等) 对农村公共产品的投入。 ( 四) 建立和完善对农村公共产品供给体制的监督机制 任何政策的有效执行都离不开监督的作用，建立和完善公共产品供给的监督机制，是实 现农村公共产品有效供给的制度保证。因此为了提高农村公共产品供给的效能，我们应该 建立和完善对农村公共产品供给体制的监督机制。首先，应加强法律监督，在有关法律中 明确各级政府在农村公共产品供给中的责任。其次，应加强群众监督。群众监督是构建权 力监督机制的重要环节。 取消农业税后的县乡财政困难问题研究 国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中宣布:“从今 年起,除烟叶外,取消农业特产税,逐步降低农业税税率,平均每年降低 1 个百分点以上,五年内 取消农业税。 ”这项政策充分体现了新一届中央领导集体对 9 亿农民的关爱和解决“三农”问 题的决心,各地农民为之欢欣鼓舞。废除几千年来的农业税制传统,从根本上破解了“黄宗羲 定律”,对此,社会各界都曾予以高度评价。 但是,取消农业税之后会带来一系列经济问题。比如:取消农业税之后,原来搭在农业税 上的收费是否应该取消?如果所有的税负(包括收费) 都取消的话,中国 9 亿农民还要不要承担 税负?本来困难就较多的县乡财政,特别是中西部地区的县乡财政今后怎么办?总之,取消农业 税这项政策出台后需要经济理论界迅速回答由此带来的相关问题,也需要政府部门的其他许 多配套改革迅速跟上,否则取消农业税政策的初衷能否实现是令人怀疑的。为此,我们就取消 农业税后的县乡财政困难问题进行一些讨论,以其抛砖引玉,求教于同仁。 一、取消农业税将使县乡财政“难上加难” 1.实施分税制财政体制后的县乡财政本来就较为困难 改革开放以来,特别是实施分税制财政体制以后,我国县乡财政收支规模在不断扩大,县 乡财政运行普遍较为困难,特别是中西部地区县乡财政则更为困难。据有关部门统计, 1999 年和 2000 年,全国欠发工资县分别达到 779 个和 797 个,出现欠发工资的县涉及全国 23 个省、 自治区、直辖市。 2.取消农业税后县乡财政将更加困难 取消农业税的改革成本县乡财政,特别是中西部地区的县乡财政不仅没有能力负担,而且 会使县乡财政运行更加困难,特别会使以农业为主的县乡财政“寸步难行”。这是因为:按取消 农业税和搭在其上的其他一切收费来计算,取消农业税的改革成本就决不是 2003 年(全国) 600 亿元左右的农业税,而是至少维持目前农村公共服务实际运行所需的来自于农村(或农民) 的 那部分资金。 二、解决取消农业税后县乡财政困境的途径探讨 1.取消农业税不等于农民不再需要承担任何税负,农民平等纳税应是解决县乡财政困难 的前提和基础我们认为,取消农业税并不等于说农民就不再需要承担任何税负。这是因为:第 一,按照公共财政理论, 9 亿中国农民没有理由成为不承担任何税负的特殊群体。公共财政理 论告诉我们,凡一国国民都有均等地享有公共产品供给的权利,而税收则是公民(居民) 因享有 公共消费品而支付的成本。 第二,借鉴国际经验,农业是受保护的产业,农民是受补助最多的群体,但农民也是征税的 对象。由于农业受自然风险和市场风险双重冲击的特性决定了世界上很多国家特别是发达 国家对农业都进行保护,也就是通常所说的,工业化后由工业来反哺农业。因而世界上对农业 直接征税的国家已为数不多,并且农民还受到政府多方补贴,但这并不是说这些国家的农民就 不要纳税了。所以,农民不承担任何税负不符合“国际惯例”,农民与城镇居民平等地纳税是世 界发达国家的通行做法(很多发展中国家也是这样做的 )。 第三,中国的现实国情不允许农业税取消后,农民不再承担任何税负。虽然 2003 年全国 财政收入已突破 2 万亿元,通过转移支付来弥补 600 亿元农业税不在话下,但是要填补基层政 权通过收费来维持农村政权、公共服务、教育和卫生等运转的资金问题就大了。 2.短期内缓解县乡财政困难的政策措施 对于解决县乡财政困难的办法,经济理论界已有不少研究。我们认为,解决县乡财政困难 的方法要从短期和长期两个方面来分析。在短期内,由于县域经济增长的有限性制约了县乡 财政的增收,所以,缓解目前县乡财政困难只能在财政体制上做些改革。具体说来,主要包括 以下几个方面。 一是事权与财权的基本对称。1994 年中国开始实施的分税制财政体制改革,从总体上说 是成功的,基本扭转了过去中央财政收入占全部财政收入比重过低的局面。2000 年,中央财 政收入占全部财政收入的比重为 51%,这符合分级财政体制正常运行的基本要求。3 客观地 说,中央财政在全部财政中的主体地位还有待进一步提高。 二是完善财政转移支付制度。实现均等化的转移支付是目标,但现实的选择是弥补县乡 财政提供公共产品所面临的收支缺口。为此,要打破转移支付分配方法上的基数法,尽早运用 因素法,排除人为因素的干扰,增加透明度和可预见性。这就要求明确转移支付的总体规模, 确定中央、省级和市级政府所应承担的责任与支付规模;同时 ,要加大对县乡财政的转移支付 力度。当然,对不同地区要采取有区别的转移支付政策,中央政府转移支付要向中西部地区倾 斜,省级政府转移支付要重点支持贫困 落后县乡财政。 三是提高县乡财政的监管水平。缓解目前县乡财政困难,迫切需要提高县乡财政运行质 量。为此,要通过提高县乡财政的监管水平来增强其财政收入的能力和财政资金的使用效率。 这就要求强化财税队伍建设来提高理财治税的能力;通过零基预算和预算的细化,以及推行适 合县乡实际的政府采购制度等来提高财政资金使用效率。此外,还要强化预算外资金的管理。 3.长期解决县乡财政困难的思路与对策 其实,造成县乡财政的困难,既有经济发展方面的原因,也有各种体制方面的因素。因此, 长期解决县乡财政困难的途径必然是发展县域经济和深化经济与政治体制改革,主要包括以 下几个方面: 第一,发展县域经济是解决县乡财政困难的根本途径。20 世纪 90 年代中期以后,我国实 施的经济结构战略性调整,虽然宏观意义和长远意义重大,但给县、乡经济特别是中西部地区 的