中国纪检监察派驻机构改革方向

中国纪检监察派驻机构改革方向 基于三门峡市“大纪检组制”改革调查 作者：樊红敏 来源：河南社会科学2011 年 6 月 本站发布时间：2011-12-2 9:01:21 内容提要： 本文以河南省三门峡的“大纪检组制”改革为个案，通过对三门峡大纪检 组改革的过程、实际运作、制度绩效以及存在问题的分析，探讨反腐败战略转型的背景下， 我国纪检监察派驻机构改革的方向。本文认为，首先，纪检监察派驻机构改革的价值取向 是加强政党领导力，变一对一派驻为“大纪检组”制模式有利于党在执政方式上回归政党 本位，超越政党行政化;其次，纪检监察派驻机构改革的关键是以监督职能为核心的机构整 合与优化;第三，纪检派驻机构改革的着力点是反腐败的专业化建设; 要着力发挥纪检派驻 机构腐败预防的专业化职能，对驻在单位和部门腐败多发高发的领域和环节进行有针对性 的制度建设，从而使行业腐败预防体系的建设落到实处。 关键词：“大纪检组”制 纪检派驻机构改革 党内监督 廉政建设 在中国经济社 会快速转型的背景下，面对日益严峻的腐败挑战，近年来，中国的纪检体制受到了学术界 和社会舆论越来越多的关注。作为反腐败的领导机构，中国共产党纪律检查委员会的角色、 作用以及与其他反贪机构的关系成为研究的重点。Ting Gong 从制度主义的视角，分析了 纪律检查机关在改革时期的能力建设，同时指出了目前纪律检查委员会制度设计方面存在 的问题，包括双重领导体制和基于法令的道德约束等。1Stephen K Ma 探讨了 1949 年之 后中国共产党纪委和政府监察部门的变迁，他关注的重点是反腐败机构内部的腐败问题， 他认为反腐败机构中发生的腐败行为，源于其“双重忠诚”的困境，即要忠于党的领导又 要忠于机构自身的工作职能。2过勇运用制度分析和实证分析的方法，剖析了纪律检查机 关在改革时期的制度变迁，以及过去三十年纪委职能的变化。3这些研究大多是从反腐败 的角度进行的，对于思考中国的反腐败体制机制的完善具有启发意义。 中国共产党十七届四中全会明确指出，要健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡 廉制度创新。在中国共产党政党转型的背景下，随着中国反腐败战略从权力反腐转向制度 反腐，纪委的角色、职能也在发生变化，而纪检监察派驻体制的进一步完善也受到越来越 多的关注。很多地方如深圳、成都、呼和浩特等地在纪检派驻机构改革方面都进行了有益 的探索与尝试，本文以河南省三门峡的“大纪检组制”改革为个案，通过对三门峡大纪检 组改革的突破、成效及问题的分析，探讨中共纪检监察派驻机构的职能定位，并思考未来 的改革方向。 一、三门峡市“大纪检组”制改革的实践与探索 三门峡“大纪检组制”改革的启动可以归结为中央、河南省纪委的要求和对现有“一 对一”双重领导派驻体制局限性的认识，三门峡市委的重视和支持也是“大纪检组制”改 革一个重要动力。三门峡的大纪检组制改革可以归结为是增量改革。改革本着即要积极又 要稳妥的原则，最终确定在市一级进行。大纪检组制改革没有触动原有各局委纪检组长、 纪检监察室主任的级别和利益。 “在大纪检组改革中，人员安置是改革能否稳妥推进的关键” 4。三门峡市委的基本政策是原属各单位纪检部门的纪检干部、工作人员愿意到纪检组的 可以平级调动，纪检组组长，从各市直机关领导职务副处级以上符合条件的干部中选拔。 纪检监察组工作人员，一部分为原市直单位纪检组、监察室符合条件愿意到纪检组工作的 人员，一部分是按照“第一学历本科以上，年龄 35 岁以下在编公务员”的基本条件由纪委 2 监察局统一组织考核、公开选调的。 2008 年 9 月三门峡市完成了市直单位纪检监察派驻的机构改革。按照性质相近，便于 监督的原则，在市委工作部门及直属事业单位、市人民团体、市人大、政协机关、市政府 设党组工作部门及直属事业单位等 63 个部门(单位) 派驻 10 个纪检监察组，名称为“市纪 委监察局派驻第*纪检监督组” ，俗称“大纪检组” 。与此同时，撤销市直 28 个纪检组，26 个监察室，相应取消原相关局委纪检监察编制及领导职数，核减人员编制 59 名(其中行政 编制 48 名，事业编制 11 名) 。核定派驻纪检组编制为 50 名，每个大纪检组编制 5 名，组 长、副组长、组办主任各 1 名，纪检监察员 2 名。5派驻的 “大纪检组”成为市纪委监察 局下属的组成机构，人员编制、行政关系、党团组织关系以及工资福利、后勤保障都由市 纪委监察局统一管理。大纪检组的规格也由原来的副县级提升为正县级，与所驻单位一把 手平级。之后，分批对大纪检组组长、副组长、组办主任及工作人员进行了招聘选拔。 大纪检组成立以后，派驻机构如何发挥作用、如何开展工作是面临的新问题。为此， 三门峡市纪委边实践、边完善，于 2009 年 4 月制定了派驻纪检监察组工作暂行办法 ， 对派驻纪检监察组的工作原则和要求、工作职责和任务、工作方式和方法、工作纪律和保 障等，都进行了具体规定。同时建立了三大配套制度。一个是派驻纪检监察组专项监督检 查制度。该制度对大纪检组专项监督检查的内容、具体环节、方式方法等进行了规范。6 一个是派驻纪检监察组办案工作制度。办案工作制度从案件线索受理、初核、案件调查、 移送审理、防范教育等各个环节都作了详细规定，并结合实际制定了派驻纪检监察组办 案工作流程图 ，对纪检监察组依法办案进行了规范。一个是派驻纪检监察组巡查制度。巡 查制度规定派驻纪检监察组对所驻在部门、单位每半年集中巡查一次，巡查的内容主要包 括驻在单位落实市委、市政府重大决策和工作部署情况，落实党风廉政建设责任制情况、 反腐败牵头任务完成情况，党员干部执行廉洁自律规定及廉政勤政情况等，采取的方式主 要包括召开汇报会、座谈会、民主测评、专题走访、个别谈话、查阅资料等方式。7 二、三门峡市“大纪检组”制改革的突破与绩效 (一)体制突破，从“不对称”监督到制衡监督 三门峡大纪检组制改革的一个明显的突破之处在于改变了原来的“寄人篱下”的派驻 模式，增强了派驻机构的独立性。一方面，大纪检组制确立了派驻机构的监督主体地位， 实现了工作责任主体与监督主体分离，从而增强了派驻机构监督指导所驻部门、单位抓好 反腐倡廉建设的权威性、有效性。而以往的纪检组，名义上是派驻，实际上也是派驻单位 的班子成员。另一方面，这一模式打破了原来的一对一派驻所形成的利益共谋机制。不管 是从个人利益还是从单位整体利益的角度，过去的纪检组长和单位利益相关度很高。 “有的 单位出了问题，纪检组长来回跑，想办法摆平。甚至有的时候摆不平还要挨一把手的训斥。 ”8再一个是加大了对局委一把手监督的可能性。过去一把手和纪检组长的上下级关系决 定了一把手监督的困境。 “所有工作都得围绕单位一把手转，一些纪检干部想与局长搞 好关系，平时在工作上总给领导唱赞歌，领导的旗帜打到那里，纪检干部的足迹就踏到那 里? 现在纪检组也是正县级，和被监督单位平级，完全改变了以往 看别人脸说话的被 动局面。 ”9大纪检组长正县级配置以及“居高临下”的体制安排，使派驻机构从不敢监 督转变为敢于监督。大纪检组制从根本上突破了原来的纪检监察派驻机构对驻在单位“不 3 对称”监督的权力格局，变“不对称”监督为制衡监督。 (二)职能转换，从被动执行到主动监督 大纪检组制改革，使派驻纪检组的职能发生了重大变化，监督职能得到了强化。过去 一对一派驻，纪检组长主要是配合党委做好党风廉政建设工作，承担的更多的是党风廉政 建设政策执行相关的行政事务。大纪检组制使纪检组长超脱于具体的事务性工作，监督成 为大纪检组主要的职能，由政策执行的行政事务职能转向监督和惩处职能。当前大纪检组 的工作重心主要放在对所驻单位党政主要领导、权力运行重点环节与部位的监督上。他们 工作的方式主要是参加驻在单位研究重大事项、干部任免、重大项目建设、决定大额资金 使用、对违反党纪政纪人员进行处理等会议，以及每年两次的集中巡查、专项监督检查以 履行监督的职能。统管以来，派驻纪检监察组参加驻在单位民主生活会 109 次，党风廉政 建设专题会 135 次，涉及“三重一大”等重要事项党组会议 156 次10，监督的力度和效 果都很明显。另外， “大纪检组”通过开展每年两次的集中巡查、专项监督检查、设立意见 箱、接访等措施，畅通信访渠道，强化了监督的效果和力度。 (三)方式转变，以惩处促监督 大纪检组改革，使纪检监察工作的方式方法也发生了重大变化，和一对一派驻相比， 在监督方式上，大纪检组的惩处功能开始得到有效地发挥，以惩处促监督。2010 年 1 至 10 月份，10 个纪检监察组共收到信访举报件和案件线索 47 件次，一一进行调查了解，初核 9 起，立案 9 起，办结 4 起。有 3 名科级干部，一名普通干部受到党纪政纪处分。11第六 纪检组被称为“重案六组” ，该纪检组成立两年来立案 6 起，办案 3 起。办案环境、力度和 效果跟以前大不一样， “过去办一个科级干部的案子要征得单位一把手的同意，现在是通报 单位一把手。12 而实际上，一对一派驻纪检组基本上多年都没有办过一个案子。 究其原因，一个是大纪检组制改变了纪检组的办案环境，办案工作直接受市纪委监察 局领导，独立开展工作。为了使派驻纪检监察组能够相对独立的开展查办案件工作，三门 峡市纪委出台的办案制度规定，大纪检组办案不再经过市直部门党组的批准和同意。一个 是“大纪检组”为了充分发挥监督职能，通过在驻在单位设立意见箱、公布纪检组长手机、 电子邮箱、接访等措施，畅通信访渠道，对信访举报和案件线索拥有独立的初核权，对办 案工作起到了明显的推动作用。另外，三门峡市纪委根据工作需要探索建立了“捆绑联动” 办案机制，将市纪委监察局机关三个检查室、案件监督管理室和所联系的县(市) 区纪委以 及派驻纪检监察组的案件查办工作捆绑在一起，建立三个“办案协作区” ，实行室与县、组 办案目标捆绑制度。市纪委监察局可以统筹安排合理使用派驻纪检监察组的办案力量。 三、三门峡大纪检组制运行中的问题与困境 大纪检组制作为纪检派驻体制改革的探索和创新，其成效和优势是明显的，但是，在 改革与运行中也面临和存在着一定的问题和困境。具体来说： (一)结构性难题 大纪检组制改革过程中一个最大的问题就是与原有体制如何对接的问题。一个是改革 后的相关的驻在部门和单位如何适应新体制问题。大纪检组改革撤销了原派驻纪检组驻在 单位的编制和领导职数，但纪检工作并没有带走。在与相关单位座谈当中，他们也谈到了 这一问题，虽然编制抽走了，但没有减少工作，这些单位又分别明确了一名领导分管党风 4 廉政建设工作。对此，三门峡市纪委为了转变驻在单位的观念，真正落实党风廉政建设责 任制中单位一把手也是党风廉政建设第一责任人这一规定，从 2009 年起将每年的纪委全会 分为两个阶段，第一阶段为以党风为主要内容，由市委书记和各单位一把手如党委书记参 加，强化一把手的责任主体地位;第二阶段是由纪委书记和大纪检组以及各单位分管党风廉 政建设的干部参加，以反腐败为主要内容，在监督和政策执行、责任主体和监督主体分开 方面进行了探索。一个是纪委内部机构的整合和优化问题。大纪检组制改革使纪委一下子 成了一个庞大的单位，从人员上来看，虽然整体上编制没有增加，甚至还有所减少，但纪 委的工作人员大大增加了。在领导分管方面，纪委内部的领导分工是按业务以“条条”的 方式进行分管的，成立大纪检组以后，大纪检组是按片进行管理的，如何分管、由谁来分 管也成了一个难题。另外大纪检组和市纪委监察局机关各室之间关系也有待于理顺。市纪 委监察局机关各室分别分管某一项工作如廉洁自律、效能监察等，已经具有了一定的权威 性，大纪检组和机关各室的关系不能理顺，就很难树立真正的权威，在调研期间，三门峡 市纪委正在出台文件着手解决这一难题。这些问题说明，大纪检组制改革不仅仅是涉及到 纪检组和派驻单位问题，也涉及到纪委内部机构的整合和优化问题。再一个大纪检组制改 革与党章的结构性冲突问题。按照中国共产党章程的要求，有党委的单位，都应设纪 检机构或纪律检查委员，因此，三门峡的大纪检组制改革中，一些系统大、党员多、职能 强、监督任务重的部门如交通、城建等，因为本身已经成立党委，只能仍然保留纪委书记， 另外，如国税局、工商局等垂直管理的部门也无法纳入大纪检组改革之列。以致于有人怀 疑改革的彻底性：“那些腐败易发、高发的单位并不在大纪检组改革之列” 。13 (二)职能定位的困惑 过去一对一纪检派驻体制中派驻机构的主要职能是协助局委党组搞好党风工作以及廉 政建设教育与制度落实方面工作，以行政事务为主。廉政建设的惩处和监督职能主要还是 在上级纪委部门。实行大纪检组制以后， “大纪检组”和原来的一对一派驻纪检机构已经有 了很大的不同，其职能和定位也需要随之发生变化。但从目前三门峡大纪检组的制度规定 来看，其职能是全方位的。从内容上来看，党风和廉政建设都在大纪检组的职责范围之内， 从监督手段上来看，教育、制度、惩处都是大纪检组工作的方式方法。这种全方位的职能 定位一方面造成纪委监察局科室与大纪检组的职能交叉;另一方面，使大纪检组也面临“派 驻机构出来了，如何融入，两张皮”14的问题。虽然大纪检组参加了很多驻在部门、单 位的会议，其监督的力度和成效还有待于进一步验证。目前，三门峡市纪委就统管后纪检 监察组在保持相对独立性和权威性的同时，如何做到对驻在单位监督到采取了很多措施， 如建立了巡查制度、参加民主生活会等等，纪检组长的发言也肯定了三门峡在探索中的这 些好做法。但从更高的角度来看，大纪检组的职能定位还需要进一步厘清。从大纪检组实 际运行的情况来看，和一对一派驻纪检组相比，大纪检组查办案的功能得到了很大强化， 日常监督功能的有效发挥还需要进一步探索和完善。 (三)专业化和权威性困境 从当前大纪检组的运行情况来看， “出来后”的纪检组面临着如何进行日常监督的问题， 这实际上意味着向他们提出了更高的专业化的要求，因为这种监督已经不是对某一项具体 事务的监管。大纪检组要对驻在单位重大事项、干部任免、重大项目建设、大额资金使用 5 等等进行有效地监督，就必须有非常专业化的知识和能力，它要求纪检组干部对驻在部门 廉政建设中教育和预防等相关的制度和职能的发挥有专业性的见地。同时，能够根据不同 部门、单位的工作特点，对驻在部门相关教育和腐败风险防范等预防腐败机制进行完善。 而从目前三门峡市大纪检组的情况来看，大纪检组的组长、副组长来自于原纪委系统的纪 检干部和其他单位副处级领导，这些干部有很高的工作热情和工作能力，他们在与驻在单 位协调并对驻在单位监督的过程中，凭借个人的政治经验和工作能力，大大缓解了大纪检 组和驻在单位的协调配合问题。在与审计局相关领导交流过程中，审计局领导高度赞扬了 大纪检组组长工作能力和个人魅力。但从专业化的角度来看，当前，中国纪委系统由于职 能庞杂，并以行政事务为主，专业化建设严重滞后。以三门峡大纪检组为例，纪检组的领 导具有的是从事行政事务性工作的经验，他们的背景更多的行政背景，而不是专业背景， 廉政建设专业化知识和能力不足，而要指导和教育驻在部门腐败风险控制并进一步完善反 腐败具体制度需要由专业背景和专门人才。显而易见，从当前整个纪委的角色和职能履行 来看，专业性缺失都是十分明显的。另外，在纪检组和驻在部门监督和被监督关系中，权 力安排的制度化规范化也有待加强，比如大纪检组监督的边界是什么，什么方式是合适的， 如何确保大纪检组不越位，同时又如何界定驻在单位需要监督的内容和边界，以确保大纪 检组对一把手进行实质而又有效的监督等等，对大纪检组制度改革来说，都是至关重要的。 四、中国纪检监察派驻机构改革的方向 三门峡大纪检组制改革的突破、运作绩效、问题和困境，为我们思考中国纪检派驻机 构改革提供了非常有益的启示。显而易见，大纪检组制改革并不仅仅是纪检组上收的问题， 他涉及到纪委内部机构的整合问题、纪委反腐败的专业化问题以及大纪检组的职能和定位 问题。在各地纪检派驻体制改革探索的过程中，各种疑惑和忧虑也反映在纪检派驻机构改 革的进进退退当中。三门峡市“大纪检组”制改革为我们思考中国纪检派驻机构改革提供 了有益的启示。从更为宏观的角度来看，它是中国纪检体制改革方面的探索和创新。就反 腐败与廉政建设而言，真正的“上策” ，涉及到党内监督和党的执政能力问题，应该从党的 建设的高度来思考中国纪检派驻机构改革的方向。 (一)纪检派驻机构改革的价值取向：加强政党领导力 中国共产党是以领导的力量掌握国家政权的，作为领导力量，中国共产党要领导国家 实现现代转型，首要的条件是必须有强大的领导力。所谓领导力就是获得追随者的能力。 体现领导力的一个重要方面就是政党自身的组织化程度，其根本是党自身拥有一套先进的 制度体系并得到有效运行，保障党的领导拥有强大的制度基础和有效的制度能力。15中 国共产党纪律检查委员会是一个重要党内监督机构，纪检派驻机构改革的根本目的和指针 还是要以制度治党，以制度固党。因此，检验纪检派驻机构改革得失的根本是是否加强和 改善了党的领导力。 在中国，纪检机关属于专门的、政府之外的监督机构，受执政党委托，对党员干部、 政府进行纪律检查和监督。但纪委在和行政监察机关合署办公之后，更像是政府内部监督 机构，而后者目前还属于政府组成部门，在执政方式上，政党行政化十分明显，过去的一 对一派驻，更是政党行政化的具体表现。政党领导功能的实现应在党的制度与组织的空间 6 中实现。纪委作为党的制度体系一部分，在执政方式上，应该回归政党本位，超越政党行 政化。大纪检组制改革，使监督主体在权力上相对独立，在利益上相对分离，同时，大纪 检组对原驻在单位的超脱使政党的党内监督回归党的制度和组织空间，超越了政党行政化， 符合纪检派驻机构改革的价值取向。 (二)派驻机构改革的关键：监督职能的充分发挥和完善 纪检监察监督在我国现行权力监督体系中占据着特别重要的地位，它既是党内监督的 专门机关，又是行政监督中最重要的行政监察机关，监督职能应是纪委的核心，因此，派 驻机构改革的关键是完善并充分发挥监督职能。但据笔者的调查，纪检委的职能十分庞杂， 与之相应的是庞杂的机构设置。除此之外，检察院、审计局也承担着行政监督的职能。要 充分发挥纪检派驻机构的监督职能，一方面，从党内权力结构科学配置的角度来看，要提 升纪委的监督地位，强化对同级党委的监督权，探索对同级党委监督制约的新机制。另一 方面，从微观上来看，要对当前的多头监督机构进行整合。在对派驻大纪检组的调查中发 现