关于有效遏制非法占地违法建设蔓延的对策思考

关于有效遏制非法占地、违法建设蔓延的对策思考 （集美区城市管理行政执法局 吴昭焕、杨君辉）2007-7-15 近年来，随着厦门市新一轮跨越式发展战略的深入实施，特区经济建设取得了迅猛发 展，作为地处城乡结合部的集美区积极呼应大决策，融入大跨越，全力实施项目带动战略， 大力打造工业区、文教区、新城区三大平台，城市化、工业化的进程不断加快。但由此也 引发了大量的社会管理问题，其中，非法占地、违法建设已成为城市管理尤为突出的问题， 它越来越成为扰乱市场经济秩序、导致城市脏乱差和交通堵塞的重要原因，也是市民举报 和媒体曝光反映集中的热点难点问题。如何有效遏制违法建设蔓延，已成为摆在各级城管 执法部门面前急需研究解决的重要课题。因此，有必要认真总结近年来我局查处非法占地、 违法建设的经验，分析问题存在原因，从中得到启发和拓宽思路，切实拿出更加有效的遏 制非法占地、违法建设蔓延的措施和办法。 一、现状与分析 遏制非法占地、违法建设行为，对于营造良好的投资软环境、保障集美新一轮跨越式 发展顺利进行的具有十分重要的现实意义。近年来，我们根据辖区的实际情况，不断创新 工作机制，加大工作力度，坚决将非法占地、违法建设遏制在萌芽状态，取得了良好的成 效。 （一）摆上位置紧抓不放。我局始终把查处非法占地、违法建设作为城市管理工作的 重中之重，无论是开会的议题、领导精力的投放、还是人力物力财力的安排都对其有所侧 重，要求各执法中队对违法建设特别是重点工程规划内的违法建设，要实现查处和拆除率 达到百分之百的要求，全力保障省属、市属、区属重点工程的顺利推进。为充分调动广大 执法人员的工作积极性，局里坚持把查处非法占地、违法建设的情况作为衡量执法人员工 作实绩的一个重要方面，并与干部的提升使用等切身利益挂钩。 （二）宣传发动广泛深入。坚持由法规科牵头组织，各中队会同各镇街、村居具体 落实，采用多种形式积极开展“每月送法下乡”活动，让广大群众知晓相关法律、法规， 理解支持城市管理行政执法行为。先后两次投入大量的人力、物力、财力，精心制作了两 期严厉打击违法建设的宣传片，一方面通过区有线台进行滚动播放，一方面通过区组织部 门以电教片的形式下发至所有村居，要求各村（居）组织广大党员、干部观看，广大党员、 干部及群众的法律、法规意识得到了不同程度地增强。今年杏北新城二期重点工程内的违 法建设，涉及群众 75 户占地共 80073.75 平方米，通过区、街、社区和执法局有关人员深 入现场逐户宣传劝导，做到以情动人、以理服人，截止今年 5 月底，已经自拆 60 户占地共 67175.45 平方米，既化解了群众的抵触情绪，又极大地降低了执法难度和执法成本。 （三）规章制度坚持不懈。一是建立并坚持行政执法岗位责任制。先后建立完善了执法 队员具体负责、执法中队长负全责、执法局领导负总责的三级责任体系，以及局领导、执 法中队、执法小组和执法队员“分片管理、逐级负责、责任到人、绩效挂钩”的四级管理 模式，实行定人、定岗、定路段、定片区、定责任的包干责任机制；并修订下发了“执法 中队长、执法人员岗位责任考核细则（修订稿） ”，每月对执法人员进行岗位责任落实情况 量化考评，收到了较好的效果。二是严格日常巡查检查制度。 “一般部位计划巡查，重点工 程每日巡查” ，为确保辖区重点工程顺利进行，我们要求执法队员从重点工程的规划、施工 到结束全程参与，坚持每日对所属重点工程区域巡查不少于一次，并随身携带和即时发放 停止违法建设通知书 ，确保各类非法占地、违法建设早发现、早制止，将其遏制在萌芽 状态。对于一般区域的违法建设，各执法小组每周制订一份周巡查计划，做到重点突出、 不留死角，并建立巡查日记 ，对巡查发现的问题、当事人的具体情况、开具的各种文书 等进行认真登记。三是落实分析研究制度。各执法中队每周对巡查发现的违法建设情况进 行一次分析，并提出处理意见；每月对违法建设情况进行一次汇总并报告局法规科备案； 局里每月召开一至两次局务会专题研究违法建设情况，分析前段时间投诉热点、重点、难 点，并提出指导性的意见，加强对各中队负责人进行面对面的帮带，增强了工作的针对性 和有效性。四是坚持联合查处制度。一方面注重“借力” ，重视与镇（街） 、土地、公安、 规划、工商、安监、法院等多个部门加强协作，整合资源，形成合力，共同打击违法建设。 另一方面注重“抓典型” ，对屡教不改、顶风抢建、影响恶劣的“钉子户”违法建设，集中 力量予以强制拆除，达到“拆除一处、遏制一批、教育一片”的目的。据统计，从 2005 年 至 2007 年 5 月份，共组织强制拆除违法建设 1192 起，占地面积 34 多万平方米。 （四）队伍素质明显提高。坚持以各中队为单位，制定学习计划，组织系统学习了 行政许可法 、 厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定等一系列法律法 规，举办了违法建设情况分析会，对难点问题进行集体会诊，采取了“请进来、走出去” 形式，专门邀请省环保局、市法制局等部门专家为执法队员进行法律法规授课辅导；组织 部分中层干部和骨干赴杭州、青岛、大连等地观摩学习城市管理的经验做法。这些举措， 使执法队员进一步开阔了思路，增长了见识，提高了依法行政能力。此外，还通过建立局 领导接待群众来访日，公开各科室电话，设立举报箱，聘请廉政监督员（6 名） ，每年至 少一次召开廉政监督员座谈会和执法相对人评议执法队员座谈会，广泛接受社会和群众的 监督，不断推进了执法队伍的行风和效能建设。 近年来，集美区在查处非法占地、违法建设采取了许多积极有效措施，做了大量的工 作，取得了明显成效，坚决打击了非法占地、违法建设的嚣张气焰，有力保障了省、市、 区在辖区内的一大批重点工程项目的顺利推进。但在集美区的开发进程中，部分村、居民 因受利益的驱使，非法占地、违法建设的行为依然存在，很难从根本上得到杜绝。分析其 蔓延的原因，我们认为有以下几个方面： 1、经济利益成为非法占地、违法建设的最大驱动力。一是受到征地拆迁补偿的诱惑。 近年来，部分民众为了获得更多的征地拆迁补偿，疯狂地抢占抢建。他们对执法人员的管 理和劝告置若罔闻，出现了“人在停建、人走又建”和“白天停建、夜晚抢工 ”的游击战 现象。二是非法占地、违法建设用于出租或自身经营有利可图的诱惑。伴随着集美区的大 开发、大建设、大发展，外来人员大量涌入，而这些人员的落脚点大多是租借各种民房、 商铺、厂房等，部分居、村民便意识到这是一个“生财之道” ，因此，明知不能，也经不 住利诱而大肆进行非法占地、违法建设。 2、部分群众的法律、法规意识比较淡薄。部分群众受自身文化素质的局限和传统思 想的影响，不懂得国家的有关法律、法规，认为在“自家的土地 ”上想怎么盖就怎么盖， 并不违法，没有办理相关审批手续的意识或拒不办理审批手续；有的村民明知违法，为了 个人利益，仍然置国家法律、法规于不顾，进行违法抢占抢建；有的村民心存侥幸，认为 自己干得隐蔽，不会被发现，即使被发现，罚点款就过去了，比办手续省时省事省钱，于 是乎就先下手为强，先盖了再说。 3、部分群众居住面积严重不足。由于集美区正处于大开发、大建设、大发展时期， 已连续十多年不再批准村民私人建房，但是村民人口在不断增加，导致一些村民家庭住房 拥挤，有的村民三代人住在一起，居住条件极差，确实需要新建住房；有的村民房子因年 久已成危房，但要申请重新翻盖，就需要少则半年多则一年多的时间才能把手续批下来， 便擅自占地建房，导致违法建设的发生。 4、群众富余资金大多用于置房。近年来，有的群众通过投资办厂、做生意，有的通 过征地拆迁补偿了不少钱，腰包鼓起来，便想把资金用来盖房屋、商铺、厂地变成固定资 产，用于出租或自己经营，弥补因征地失地后维持生计的经济来源。还有就是农村人固有 的传统观念，把给儿子娶媳妇和建房子作为一辈子最重要的两件事，这也是导致违法建房 的一个重要原因。 5、执法力量相对薄弱，监管网络不健全。近年来，随着城市化进程的不断加快和村、 居民对物质生活需求的不断提高，大量违法建设也如雨后春笋般新建起来，特别是各类住 宅楼的房顶搭建，由于搭建面积小，入户调查处理难，加之集美方圆 276 平方公里，行政 执法人员编制不足百人，执法人员人数有限，除了拆违工作外，还有市容保障、户外广告 拆除、“牛皮癣”整治、农田和矿产资源保护等其它工作，导致执法人员应对和查处违法 搭建现象心有余而力不足。另外，目前遏制非法占地、违法建设尚未完全形成各相关部门 齐抓共管的局面，巡查和监控非法占地、违法建设大都是行政执法部门在唱独角戏。一些 非法占地、违法建设所在地的镇（街）或村（居） ，由于受小团体利益的影响，视而不见、 见而不纠，纠而不力，客观上放纵了当事人的违法行为。还有一些基层干部和群众怕得罪 人，认为多一事，不如少一事，且举报对自己也没有任何好处，因而明知其违法建设，既 不阻拦，也不举报。 综上所述，我们认为遏制非法占地、违法建设的蔓延，是一项复杂的系统工程，必须 从多层面、全方位入手，关键是要在进一步强化队伍建设、建立长效机制和推进和谐城管 上下真功夫、细功夫和苦功夫。 二、对策与思路 （一）以强化队伍建设为重点，不断提高依法行政的能力和水平 城管执法队伍素质的强弱直接影响到遏制非法占地、违法建设的成效。面对近年来查 违控违任务越来越重、难度越来越大的情况，要有效打击违法违章行为，就必须培塑一支 素质过硬、精干顶用的执法队伍。 一要加大培训力度，提高综合素质。组织执法队员深入系统学习科学发展观、和谐社 会主义理论等党的创新理论成果，学会用马克思主义的立场、观点来思考、分析和处理问 题，不断增强政治意识、大局意识，提高贯彻落实科学发展观的能力。要经常组织城市管 理及其相关法律、法规的学习和考核，对考核不合格的，实行集中强制学习，直到考核合 格为止。要定期通过以会代训、经验交流，难题会诊等形式，加强对新形势下城市管理、 查处违法建设特点规律的研究探讨，提高依法管理、依法查处的能力。要针对部分执法队 员坐无坐像、站无站像、着装不整、松松垮垮、自身形象不好的情况，组织执法队员进行 强化队列训练，端正姿态，严肃纪律，树好形象。要在广大执法队员中，广泛开展思想上 互帮、工作上互学、业务上互教、生活上互助的“四互”活动，相互学习，共同提高。 二要强化责任意识，改进工作作风。加强对执法队员事业心、责任心、进取心的教育， 引导广大执法队员以中队为家，以事业为己任，认真履职尽责，落实好岗位责任制，把工 作当成事业干，把完成任务的过程当成锻炼提高自己能力素质的过程。加强对责任制落实 情况的检查考评，坚持把落实责任制情况作为衡量执法队员工作实绩的主要方面，作为干 部提升使用的重要依据。要弘扬求真务实精神，大兴求真务实作风，扑下身子，真抓实干， 对非法占地、违法建设要勤巡查勤检查，及时发现，及时纠正，切实把违法建设遏制在萌 芽状态。 三要改变观念、方法，保证执法效果。查处非法占地、违法建设工作，要随着形势变 化，坚持与时俱进，转变观念，创新方法，才能取得最佳效果。在思想观念上，要实现 “三个转变” ，即从单纯追求执法数量转变为追求执法质量和执法效力，从重视事后强拆 转变为重视事前监控，从查控不力、敷衍塞责转变为坚决落实执法责任制。在工作方法上， 要做到“三个改变” ，即改变直接监控为网络监控，将执法中队监控与村社、居委会的监 控相结合；改变被动查处为主动出击，加强宣传力度，营造拆违的浩大声势；改变瞻前顾 后为大胆依法办案，加强与街道及相关部门的沟通协作，敢于碰硬，敢于拔“钉子” ，打 击和扼止违法违章行为。 （二）以完善长效管理机制为保证，合力遏制非法占地、违法建设的蔓延 非法占地、违法建设的查处工作是一项经常性、复杂性、长期性的艰巨任务。要有 效遏制其蔓延，把其减少到最低程度，并最终彻底根治，不出现反弹，就必须健全完善一 套全方位、切实管用的管理监督长效机制。 一是健全完善横向联合监管机制。查处非法占地、违法建设是一项既复杂，又难度、 阻力极大的工作，牵涉到方方面面，单靠执法部门唱独角戏显然行不通。因此，我们要在 遏制非法占地、违法建设蔓延的整个过程中，大力加强与建设、土地、规划、工商、公安、 安监、电力、水利等相关部门的合作，实行齐抓共管，形成对违法建设“人人喊打”的局 面。如对违建的商铺店面、用于出租经营的违建房屋，工商部门不给予办理营业执照；对 违建的房屋，街镇民政部门不给予挂门牌，电力、自来水部门不给予安装水、电，凡私自 安装水电的给予强制拆除，令其违建房屋、店面无法出租、经营，进而从思想上打消群众 违建的念头。再如，目前对非法占地的前期调查、立案工作由执法局负责，由于执法局非 土地管理部门不具备应有的效力，因此可以考虑前期调查、立案仍由土地管理部门负责， 执法局配合查处工作。 二是健全完善纵向联合监管机制。街（镇） 、村（居）等基层组织由于掌握属地居民 的基本情况，多年来在推进建设管理和监督工作中扮演着重要的角色。但由于种种原因， 在城市化推进过程中，基层组织逐年退出村、居的建设监管工作，使各级建设和管理部门 很难及时了解和掌握基层的建设动态，对违章搭建的苗头性问题未能及时有效地制止，待 到大面积违章建筑出现时，已失去了处理的最佳时机，造成了现在罚不责众的被动局面。 因此，应建立镇（街） 、村（居）检查、监督、制止非法占地、违法建设的责任制，并把辖 区内制止非法占地、违法建设的情况作为衡量镇（街） 、村（居）领导政绩的一个重要方面， 充分调动和发挥好基层的协管力量，以便及时掌握动态，及早整治好苗头性的问题。 三是健全完善群众举报奖励和抢占抢建处罚机制。要开辟和畅通群众投诉渠道，在城 市管理执法部门强化接受举报的专门机构，专门接待群众举报违法建设，并向外公布举报 电话和网址等联系方式，方便群众举报。群众可以通过打电话、网上留言、写信、发电子 邮件等多种形式检举揭发违法建设。城市管理执法部门对群众的举报要逐一核实，认真对 待并落实。要对举报人实行物质或金钱的奖励，同时注意为举报人保密，防止被举报人对 举报人的打击报复，以充分调动广大群众参与监督和举报非法占地、违法建设的积极性。 要加强对非法占地、违法建设的处罚力度，对违法建设要发现一处，拆除一处，绝不姑息 迁就，但不能仅仅是一拆了事，还要辅以其它处罚手段，根据当事人的经济情况，给予适 当的经济处罚，使违建者不敢“卷土重来” 。同时，将处罚结果张榜公布或在报纸、电视 等媒体予以曝光，造出声势，扩大影响，形成强大的威慑力，也让公众都清楚政府查处违 法建设的决心和力度，从而增强群众参与监督的信心。 （三）以构建和谐社会为目的，积极推进文明执法、和谐城管 面对遏制非法占地、违法建设难度大，且经常发生当事人暴力抗法、执法人员受到冲 击，甚至负伤的情况，要从尽量理顺当事人的情绪，减少发生暴力抗法问题出发，坚持以 人为本、和谐执法的理念，积极推进文明执法、和谐城管，在构建和谐社会中发挥应有作 用。 一是堵疏并举，着力解决群众的实际问题。群众利益无小事。事实证明：不管是决策 者还是执行者，只要真正以人为本、心中真正把群众利益放在首位，再复杂难度再大的工 作也可以取得令人满意的效果。在严格查处违法建设的同时，也要