中美最惠国待遇问题

中美最惠国待遇存在的问题 【摘要题】为什么美国国会要一年一度对给予中国最惠国待遇进行审查、有些人要取消中 国的最惠国待遇呢？作者从历史上，社会制度、经济利益方面进行分析，并且提醒中国政 府及人民对最惠国待遇问题应有清醒的认识。 中美之间规定最惠国待遇的协议是 1979 年 7 月 7 日在北京签订、1980 年 2 月 1 日生效的 中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定 。可以说协定的主要内容是关于最惠国待 遇的规定。此外协定还对协定的效力做了规定。协定的有效期为 3 年，缔约任何一方如未 在有效期满前至少 30 天将终止本协定的意愿通知对方，则本协定延长 3 年，此后仍可依此 方法延长。目前中美双方都没有通知对方终止该协定，也就是说该协定依然有效。一般中 国人不能理解的是既然中美协定规定相互给予最惠国待遇，既然中美协定依然有效，为什 么美国国会却要一年一度对授予中国最惠国待遇进行审查、有些人要取消中国的最惠国待 遇呢？这不是违反了中美协定吗？ 中美协定第十条除了上述规定外，同时还规定“本协定自缔约双方相互通知业已完成协定 生效的手续之日起生效” ， “如果缔约国任何一方对履行本协定项下的义务不拥有国内法律 权力时，则缔约国任何一方均可中止本协定的实施，或征得另一方同意后中止本协定任何 部分的实施。如果出现这种情况，双方将在切实可行的符合国内法律的最大范围内，设法 使其对两国现有的贸易关系的不利影响减少到最低限度。 ”正是该条中国人视为想当然、不 认为有问题的规定在美国成为非常复杂的问题甚至连美国总统也觉得棘手。这提出了一个 问题：国家间协议的谈判、签订、生效需要什么样的国内法律权力和法律程序，国内法律 与国际协议之间存在什么关系？ 关于国内法律权力、法律程序和国际协议与国内法之间的关系，我国宪法均没有明确规定。 只有在涉外经济合同法中有这样的规定的， “中国缔结或参加的与合同有关的国际条约 同中国法律有不同的规定，适用国际条约的规定。但是中国声明保留的条款除外。 ”但这是 关于合同法律的规定，调整的是平等主体间的民事权利的问题。关于国家彼此间的义务， 却没有规定。 而美国不同，有非常详细的法律条款来调整。美国是世界上最典型的三权分立的国家，同 时又是一个最典型的宪法至上的国家。美国宪法对总统和国会的权力有明确的规定。第一 条第一款规定宪法所授予的全部立法权属于由参议院和众议院组成的国会。宪法第二条规 定总统在咨询参议院并取得其同意，并经该院出席议员 2/3 的赞成后，有权缔结条约； ”。第一条第八款规定“国会拥有下列权力：规定和征收直接税、间接税、进口税与货 物税，；管理合众国与外国的、各州之间的以及与印第安部落的贸易；” 。美国宪 法规定了国会享有对外贸易的管理权，美国国会决定关税税率。而对外贸易的谈判却是由 总统或其代表进行的。对外签订的贸易协议须经国会批准才能生效。 美国总统或其代表签订的贸易协议须经美国国会批准才能生效。但即使生效，在国内法与 国际协议冲突时，美国国内法往往优先于国际协议适用。中美贸易协定是一种国际协定， 在美国国内法没有做出特别规定的情况，自然也受美国国内法的限制。同时接受国会的审 查。 最惠国待遇关税是关税的一种。在美国的关税税率表中有两栏税率，分别为最惠国税率和 普通税率。两种税率的差别很大。由于最惠国待遇不是特惠待遇而是对外贸易中采取的一 般税率，绝大多数国家都享有该税率，因而如不能享有最惠国税率，进入美国市场的可能 性几乎完全丧失。 从历史上，社会制度、经济利益方面为什么美国国会却要一年一度对授予中国最惠国待遇 进行审查、有些人要取消中国的最惠国待遇呢？美国国会对东欧国家的态度，最能说明其 立场。1990 年之前，美国总统仅豁免了罗马尼亚、匈牙利和中国。东欧剧变、苏联解体后， 美国相继豁免了捷克斯洛伐克、民主德国、苏联、保加利亚、蒙古、亚美尼亚、白俄罗斯、 俄国、阿尔巴尼亚、阿赛拜疆等东欧国家和前苏联共和国，国会还直接立法宣布对其中一 些国家不再适用 74 年贸易法的第四部分，但同时却加紧了对中国的审查。在对上述国家的 豁免决定中，推翻共产主义统治、实行私有化是豁免的主要原因。因此 90 年代之后可以说 美国 74 年贸易法的第四部分主要是针对中国的。只要美国的法律不变，或中国的政治、社 会制度不变，美国对中国的审查是不可避免的。即使是美国总统也没有权力改变这一点， 他也不能违反美国的法律。 美国 74 年贸易法的规定并不是对非市场经济的人权状况欠佳的国家一律不给予最惠国待遇。 是否给予最惠国待遇是以美国的利益为标准的。如果人权状况不佳、但给予最惠国待遇却 可以改善这一点，更符合美国的利益，则美国总统在得到国会批准的情况下给予最惠国待 遇。给中国最惠国待遇即是一例。 鉴于上述原因，中国既要坚持社会主义制度，同时又要争取非歧视待遇，而中美两国的状 况短时期内都不可能发生根本性的变化，永久性解决中国的最惠国待遇问题的条件还不成 熟。中国因而希望借恢复关税与贸易总协定的原始缔约国身份，根据总协定的无条件最惠 国待遇原则取得美国的最惠国待遇。中国希望尽快加入世界贸易组织，按世界贸易组织的 规则过组织生活、但该申请亦遇到美国的障碍。除了上述社会制度的原因外，要求尽可能 多的商业利益也是美国阻碍的原因之一，非市场经济、国营贸易是中国面临的又一障碍。 市场经济和自由贸易被认为是促进经济发展的根本原则，而最惠国待遇正是自由贸易的基 石。非市场经济、国营贸易的运行被认为不符合市场规律，贸易的进行不是按市场因素而 是按中央计划进行。因而对市场经济利益至关重要的最惠国待遇对非市场经济、国营贸易 的价格没有影响。传统的最惠国待遇对录求在国营市场上开展业务的私营商来说失去了主 要的价值，最惠国待遇不是私营企业国家与国营企业国家间贸易关系不可缺少的、对私营 国家间贸易所必要的。如果给予最惠国待遇则对市场经济国家不利。这种认识也影响着最 惠国待遇的永久性授予。 市场条件的满足应具备多种条件；市场要素，即供应、资本、劳动力和土地市场条件的具 备，资本、人员、货物的自由流动，按市场作用而非计划运行，经济自由和非集中化。在 政府采购方面，政府应采用一致的公开的标准，机会公开，标准公开，结果公开，程序公 开，原因公开。企业决策者根据市场标准价格和质量做出购买决定的动机和机会。 同时关于进出口贸易、国内对外来货物、资本和服务的有关法律、法令、条例、判决和决 定必须公布，非经正式公布不得实施，同时也需要良好的执法环境。 中国改革开放以来，经济改革、法制建设取得了很大的发展，中国的社会主义市场经济正 处于建设之中，处于由计划经济向市场经济的转变过程中。尽管取得了很大的成就，但市 场经济机制、习惯和文化仍未完全建立，西方国家尤其是美国对此非常关注。 美国贸易协议谈判和实施法就国营贸易国加入总协定或世界贸易组织做出规定，如果国营 贸易企业的出口额在该国的出口额中占有明显的份额，其产品在与进口至该国的外国产品 的国产品中占有明显的主要份额，对美国外贸或经济形成了不正当的限制或有不利的影响， 或可能产生这种结果，则美国总统可以取消美国与国营贸易国延长适用总协定或世界贸易 组织，总协定或世界贸易组织的协议不适用于美国与该国营贸易国。可以看出，即使中国 加入世界贸易组织、享有组织权利，美国仍可据其国内法取消美国对中国的权利或中美之 间不适用于世界组织协议。中国争取恢复总协定身份或加入世界贸易组织，其中的一个主 要目的是永久性地解决美国对中国的最惠国待遇问题，使中美之间的贸易关系或贸易待遇 不受美国国内法的限制。如果与美国达不成解决办法，美国的国内法不进行修改，很有可 能中国争取加入组织的热情会减弱下来。 相互提供最惠国待遇的目的是向对方按平等的条件开放自己的市场。此处的平等不是贸易 协议双方的平等，而是一外国与其它外国之间待遇的平等。按总协定的规定，任何缔约方 对产自其它外国的任何产品所授予的利益应立即、无条件地授予产自所有其它缔约方的相 同产品。总协定禁止缔约方通过双边的形式进行的不对全体缔约方生效的安排。由于是外 国间的平等，这就可能产生这样的可能性：相互提供最惠国待遇的两国提供的互惠并不均 等。一国很可能与很多外国签订了最惠国协定，但给予的待遇较低、市场开放的程度、范 围小，或表面看来享有较高的待遇，但其享有受到一些条件的限制。同时由于无条件的最 惠国待遇可能使一些国家搭便车，美国在多边贸易安排之外又发展双边贸易安排。目前美 国抱怨中国市场开放不够。中美之间的谈判主要集中于市场准入的谈判。 中国要求恢复总协定缔约国地位时曾提出三项原则：中国是复关而非入关；以发展中国家 的身份；以关税减让为主要义务。如今复关梦灭，在加入世贸组织问题上我国提出了新的 三原则：世界贸易组织没有中国的参加是不完善的；中国以发展中国家的身份加入；坚持 权利义务对等的原则。美国反对中国以发展中国家而以发达国家的身份加入。这主要涉及 到发展中国家的过渡期优惠的问题以及中国的综合国力的问题。要求中国一下子达到发达 国家的标准是不现实的也是不可能的不合理的。据报道美国同意给予中国一定期限的宽限 期，这实际上承认了中国的发展中国家身份。但美国国内仍对中国的国力持戒备心理。把 关税减让作为主要义务这也遭到了西方国家的反对。这次中国提出了权利义务对等原则， 而不提关税减让作为主要义务。市场准入不仅仅是一个关税减让的问题，而是一个市场条 件的问题。无疑关税减让打开了市场开放的大门，但总的关税水平的下降仅仅表示平均关 税水平的下降，各种产品下降的幅度不同，很有可能某些商品的关税依然高挂，而很可能 正是这些商品是外国试图打进当地市场的商品。西方国家包括美国的想法是关税要减，但 其它方面也应该做出改进。这主要指人们常说的非关税壁垒。与关税壁垒相比，非关税壁 垒更趋于无形，复杂、繁多，而且与关税壁垒的下降相反，非关税壁垒呈上升趋势，从而 成为国与国之间外贸关系关注的焦点。关税与贸易总