北京市法制办主任周继东谈城管执法在媒体高频率曝光的背后

北京市法制办主任周继东谈城管执法在媒 体高频率曝光的背后 记者 李立 周继东，毫不掩饰他对城管执法的充分肯定，也毫不回避他 对城管执法作风粗暴的深恶痛绝。他说：“ 城管执法融入社会至关 重要。不要追得小商小贩满街乱跑。执法，一定要把保护合法、服 务守法和纠正违法三者结合起来，而且首先要保护合法服务守法。 ” 城管执法一直是社会热议焦点。上网一搜， 负面报道铺天盖 地：城管打人、城管被打、城管打人秘籍不一而足。人们不禁 要问，城管到底怎么了？北京市作为在全国率先实行相对集中处 罚权的城市，城管执法改革得失几何？面对舆论的批评与质疑， 北京市法制办主任周继东表示“有话要说 ”。 城管执法的法律依据不容质疑 “有些人至今 质疑城管执法队伍成立的法律依据，我认为在城 管执法运行了 12 年，再提出这样的问题，不合时宜。城管执法依 据就是行政处罚法第 16 条的规定。”周继东说 。 行政处罚法第 16 条规定，国务院或者 经国务院授权的省、自 治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关 的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚只能由公安机关行使。 北京城市管理领域实行相对集中处罚权 ，初衷明确，即要解 决行政执法力量分散、职权交叉导致的多头执法、重复处罚、执 法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题。当时，北京市立一个法 就建一支执法队伍，设立的市一级行政执法队伍有 127 支，执法 人员 6 万多人，协助执法群众队伍号称 17 万，队伍够大人员够 多，但他们各自为战，“依法打架”，执法难以到位，被老百姓斥之 “十几顶大盖帽，管不了一顶破草帽” 。 去年，北京市一级执法队伍已下降到 65 支，城管全部综合了 市容、园林、公用设施等队伍，部分综合了环保、工商、道路管理 等方面的执法职权。 “不仅是 执法队伍绝对量的减少，北京近年来市容市貌的巨大 变化，大家也都看到，城管功不可没。” 城管问题有的源于体制机制 周继东说：“有些问题，舆论把账算在了城管头上。其实，有些 问题是体制机制造成的。城管管的事情，如果换作公安来管、工 商来管，问题照样存在。对这些问题，有的北京市处理得很好，比 如坚决实行处罚与执法者利益分离；有的至今也没有解决好，比 如城管执法只是许多管理中的后半截子，需要与前半截子相衔接， 但衔接的不尽如人意。” 据他回忆，1997 年，北京市决定在宣武区全国第一个 试点城 管相对集中处罚权时，就非常明确城管必须“吃皇粮” 人要 靠财政养，罚款一律上缴。 “北京和全国其他地方一样，城管的主要力量基本隶属街道办 事处；所以，也要解决街道办事处的利益机制。我当时调查了城 区几十个街道办事处，收费和罚款是其财政主要来源之一，这是 一个制约城市管理的重要症结。”城管的 问题显然也受制于此。 北京市的城管是以宣武区为突破口的。 为什么选宣武区，周 继东说，一个重要原因，因为当时宣武街道的经费 80%是靠区财 政供给。其他区的街道办事处，经费缺口就是靠办马路市场收取 摊位费或其他名目繁多的摊派收费、罚款弥补，甚至连违章建筑 的背后都有街道办事处的影子。 “组建城管 实行相对集中处罚权，城市管理重心下移，街道办 事处吃皇粮 ，这是几个相关 联的问题，就像一局棋，哪一个子儿 没解决好，北京城市管理还会是像老百姓说的八路军与新四军 自己跟自己打，最终什么问题也解决不了。” 周继东谈到，现在，城管自身无法解决的 问题还有： 一是城管执法是城市管理的后半截子，需要与前半截子相 衔 接。比如：规划部门实施了行政审批，城管不知道，还上门查人家 是不是违法建筑。“ 城管只是一个环节，需要政府部 门之间很好 的衔接。” 二是小商小贩出路问题。在严管的同 时如何开辟疏通渠道， 是城市政府需要解决的。现在，多数城市立法明文规定不准随便 摆摊设点，这种政策取向，实际上使城管执法压力巨大。 城管一支队伍不能包打天下 10 年前，北京市的城管执法，确定的任 务就是 6 个方面、108 项执法职责。现在已统一行使市容、规划、园林、环保、工商、公 安交通管理部门等 13 个方面、300 多项行政处罚权。 周继东认为，城管执法应主要管好街面上的那些事。一些常 见、多发、易于即时处理的事情，交城管执法比较合适。而一些专 业性强的、属于行政许可事后监管的，比如治理黑车、以及一些 环保执法需要借助专业技术等，由城管还是其他部门来管，关键 是看谁管理更有效率。 他说，城市政府不能指望城管一支队 伍什么都干，但现在往 往是一遇到城市管理急难险重问题，都把城管推到前面。“一个 城管队员，有 300 多项执法任务，压力可想而知。” 周继东认为，城管是城市管理体制改革的 产物，应改革之运 而生，也只能在改革中前行。今后的路怎么走，他认为，首先城市 政府对这支队伍不能只使用，不关心，要真正帮助他们解决一些 实际问题，如城管执法权限范围问题、与其他城市管理部门的职 能衔接问题、恰当调整对城市游商摊贩政策问题；他建议一些城 市政府要彻底解决城管、街道办事处收费处罚与利益挂钩问题， 利益机制不解决，有些冲突还会不断发生。再一个就是城管一定 要抓好自身队伍建设，转变执法形象，改变执法方式，对那些素 质