加强财政监督促进非税收入规范化的研究

摘要 虽然非税收入各项改革正在整体推进，但由于现实的管理 中没有形成完善的体系，所以还存在着一些问题，非税收入的思想 认识存在误区，对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权 认识不到位、地方性单项法规制度缺乏统一性、完整性和规范性， 对非税收入监管不够，执法部门多、财政监督部门对总体情况把握 不够等方面不能很好地适应市场经济条件下加强财政管理的需要。 关键词财政监督 非税收入 规范化 加强财政监督促进非税收入规范化的研究 2004 年 7 月 23 日，国家财政部发布关于加强政府非税收入 管理的通知，明确界定了“非税收入”概念，即“政府非税收入是指 除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的 社会团体及其他组织依法利用政府权力、信誉、国家资源、国有资 产或特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或 准公共需要的财政资金，是政府参与国民收入分配和再分配的一 种形式。 ”可以 说非税收入是在社会主 义 市场经济体制逐步建立、财 政管理体制不断完善的过程中出现的，非税收入对于构建规范完 整的公共财政体制、增加财政收入、保障政府部门正常运转、促进 社会主义市场经济健康有序发展，有着重要的作用。 一、当前非税收入的基本情况 虽然非税收入各项改革正在整体推进，但由于现实的管理中 没有形成完善的体系，所以还存在着一些问题，主要表现在：一是 对非税收入的思想认识存在误区，一些部门与单位对非税收入的 财政属性及所有权、使用权和管理权认识不到位，有的甚至把非税 收入视为单位自有资金，对于财政调控和财政部门管理心存抵触， 致使改革措施不到位，应收未收收不到。二是非税收入数额大、项 目繁多，增长迅速， “小金库” 年年查年年有。三是非税收入的思想 认识存在误区，而地方性单项法规制度缺乏统一性、完整性和规范 性，管理方式众多，增加非税收入管理工作的不稳定性。四是对非 税收入监管不够，执法部门多、财政监督部门对总体情况把握不够。 二、加强非税收入监督的基本思路 伴随着非税收入监管工作的发展，全国各地各级财政部门也 在积极探索强化非税收入监管的新方式与新方法，大体上各级财 政部门的基本思路是：首先，积极配合“ 分流归位” 的改革措施，突 出监督重点，变革非税收入监管方式。非税收入监管是财政管理的 重要组成部分，加强非税收入监管必须紧密围绕财政改革和强化 财政管理这个中心，用改革的思路研究并做好具体监督工作，具体 来说就是要积极配合“ 分流归位” ，突出 监督重点，通过清理整顿， “定性、定位、定量 ”，实行“分源而治、分流而治、分类而治、分项而 治” ，使之“ 分流归位 ”，以此来理顺分配关系、健全财政职能，减轻 社会不合理的负担；另一方面要及时通过加强非税收入管理，提高 财政管理水平，增强财政部门汲取非税收入和税收的能力，切实提 高财政调控水平。其次，完善非税收入监管体系。非税收入监管机 制是非税收入监管和管理工作及时各个环节相互协调、相互作用、 相互促进的方式，建立非税收入监管机制是加强政府非税收入管 理的重要内容和工作，建立事前、事中、事后监督相结合的、涵盖 资金运行全过程的非税收入监管机制，健全非税收入监管体系是 减少财政监督成本、提高财政监督效率，确保财政改革与发展顺利 进行的保障。财政监督部门要切实从以往单纯重视收缴违纪资金 向严格执法、处理违纪事件和处理违纪人员相结合转变。对检查中 发现的非税收入“跑冒滴漏 ”以及征收部 门不履行职责、应收不收、 应罚不罚的现象，要严格追究直接负责的主管人员和其他直接责 任人员的行政纪律责任。通过加大处罚力度，促使非税收入征收单 位依法行政，自觉遵守征收制度，做到应收尽收，及时足额缴库。 三、关于非税收入监管工作的几点建议 一是建立非税收入新理念，树立全局观念，统一思想认识。应 尽快树立非税收入新理念，了解、掌握非税收入涵盖的宽广内涵， 切实把思想认识统一到非税收入“所有 权归国家、使用权归政府、 管理权在财政”的管理理念上来； 围绕财 政经济的中心工作，牢固 树立财政经济观、法制观、绩效观，形成人人关心非税收入，层层 管理非税收入，把非税收入的管理纳入财政监督轨道上来。为此要 牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政 府非税收入管理和加强税收征管放到同等重要位置；要树立全局 观念，把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局之中， 摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地 方保护主义、本位主义的倾向；要树立宏观调控观念，完善经济调 控、市场监管和公共服务的职能。 二是要明确非税收入征管主体，统一管理职责。非税收入是政 府及其所属的部门在行使职能过程中收取的各项资金，本身就具 有财政资金的属性，是财政资金的重要组成部分。从这个角度来说， 非税收入的征管主体只能是管理政府资金的财政部门。因此在非 税收入的管理过程忠要强调变征管主体“ 多元” 为“一元”，统一征 收、统一管理、统一政策。 三是严格非税收入票据管理。票据管理是非税收入征收管理 的源头，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线” 规定的一 个关键环节。加强票据管理总的原则是要做到统一领发、统一使用、 统一保管、统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与 收入相结合、票据与稽核相结合。首先要对非税收入票据的印刷、 核发进行控制。其次要通过对非税收入票据的核销，监督收入是否 按时足额地上缴财政，防止执收单位截流财政资金。同时，大力推 进票据管理的网络化，跟踪每一张票据使用的具体情况，并针对目 前票据种类、样式的繁多现象，逐步减少票据种类，统一式样；利 用网络技术实现对非税收入各个环节的全方位监管，及时掌握非 税收入单位执收罚工作的原始信息，从而采取有效措施防止乱收 乱罚、坐收坐支、违规使用票据、银行压款等现象的发生。 四是健全管理体制，加强征管工作。非税收入的征管是检验管 理体制是否科学化的一项重要环节，对征管首先要划分合理的非 税收入与“ 乱收费” 的界限，正常的征收管理与“卡、要、索”的界限， 遵章的专户存储与私设“小金库” 的界限。要想方 设法约束和监管 非税收入，制定相应的管理规章制度，使非税收入从立项、定标、 票据、征收、资金使用各个环节都在国家法律、法规的监督下运行 和操作。在此基础上，可以考虑引入社会力量，如新闻与人大等机 构团体，对非税收入政策，本地区非税收入管理情况进行监督，确 保非税收入征管工作公开透明，提高财政资金防范风险的意识，维 护社会使用和政府使用，最大限度地做到非税收入应收尽收，成为 财政收入的“聚宝盆 ”，人民群众的“摇钱树”。 五是加强非税收入各项政策制度的贯彻执行。要认真学习国 家和省市财政监督部门的有关文件规定，准确把握非税收入的内 涵与界限，做好本地区非税收入的摸底工作，挖掘收入潜力，拓宽 管理范围，建立好“ 摸底挖潜” 的长效机制，力争把全部非税收入 纳 入收支两条线的管理轨道；要发挥财政监督部门的作用，发挥稽查 作用，在执行各项政策中，保证各项非税收入管