国外生态补偿制度的实践与立法发展

.国外生态补偿制度的实践与立法发展 一、国外生态补偿的实践 1、美国 美国一些地区在制定有关政策法规时注意到，单独采用收费手段并不是十分有效的， 需要与其它手段结合起来使用王学军、李健、高鹏、庄国泰. 生态环境补偿费征收的若干 理论问题及收费效果测算研究J. ，例如，某些破坏者可以将收费通过价格升高转嫁给其 它部门或消费者，尤其是对于垄断部门，他们可以并不采取措施防止对生态环境的破坏。 另外，有些生态问题也不适于收费，而只能采取直接管理的办法，如濒危物种的保护。对 此，通常采取多种措施综合予以解决。例如露天采煤可以造成植被破坏、土壤侵蚀、河流 淤积等问题，通常采取如下措施：（1）对煤炭开采征收开采税（费） ，或对采出的煤炭征 收级差开采税，征收的费用可用于复天等。 （2）按法律规定由采矿者对遭受损失的临近土 地所有者赔偿损失。 （3）由政府制定规章制度，要求其执行。 （4）在开采前交纳保证金， 复田之后发还。 （5）要求提交详细的工程和地质资料、开采计划、复田计划，以监督之。 （6）充分听取公众的意见，在授予露天采矿许可证之前举行听证会。由政府负担复田工作， 资金来源即第 4 条所述之保证金。 美国 1986 年开始实施的湿地保护 No-Net-loss 政策等都体现了生态补偿原则。 “美国由 于在 20 世纪 30 年代遭受特大洪灾和严重的沙尘暴从而选折了保护性退耕这种政策手段。 隐藏在该项目背后的经济学原理就是对原先种地的农民为开展生态保护、放弃耕作的机会 而由此所承担的机会成本进行补偿，补偿资金完全由政府提供。但美国在具体实施项目时 则采用了市场机制并遵循了农户自愿的原则。美国的保护性退耕计划以合同制方式分阶段 实施，每一阶段的保护目标不尽相同。合同期一般为 1015 年。合同期满时，政府允许农 户在对当年农作物的市场行情和政府所提供的补偿标准作比较后，确定是否继续参加下一 阶段的退耕项目。 ”龚亚珍 世界各国实施生态效益补偿政策的经验对中国的启示 林业科 技研究J2002 年第 3 期 2、 德国 在德国，一些州试图通过制定法规等手段和其它方法限制非城市地区的开发，以保护自然 资源，其中采取的一个方法就是当恢复手段不起作用或不够时，征收一种自然保护特别税 王学军 高鹏 庄国泰 国外生态环境补偿费征收情况（资料）调查报告，例如，在 Baden- -Wurttemberg 州，按照州自然保护法，征收一种补偿性的特别税，其收入放入一种特别的 自然保护基金，以促进和资助自然环境的保护。类似地，在砍伐树木的企业中征收一种植 树税，如果不能植树，还要交纳辅助森林保护税，收税地数量按照付税者从砍伐树木中得 到地利益和对树木地有害影响来确定。得到地利益越多，对树木地影响越大，则收取的税 的数额越大。Hesse 州的法律与之类似，如果通过重建和补偿不能完全恢复对于自然环境 的破坏，那么责任者必须付一种特别税，这种税的征收水平也与环境所遭受的破坏和付税 者的收入相关，这种就可以与真正的恢复费用或破坏环境的人的收益相适应。按照法律， 补偿或替代性措施应完全在同一地区进行，不得移至它处，其所需款项就来自税收。 3、法国 对于自然区域和敏感性区域，征收一种部门税王学军 高鹏 庄国泰 国外生态环境补偿 费征收情况（资料）调查报告。1960 年通过了一个法律，授权在绿色区域收取一种部门 费，收取的费用与公众的捐助一起作为土地管理等方面的费用。对建筑项目也收取一定税 款，以建立一个基金，用来资助绿色区域或森林区域向公众开放，这种税收包括每个建筑 物的特定税款数额，并且还按照建筑物的占地面积按比例收取附加的税款。1976 年的法律 改革了城市规划的规则，将原来的征税改变为由开发者支付用于增加这些地区舒适性的税 款，税率被定在全部不动产价值的 12之间，并按照行政和财政规则计算。按照 1985 年的法律，这种税又被当作自然和敏感区域的部门税。尽管计算的模式仍保持不变，但税 收的用途已扩展为包括建立和维护道路。这种税在部门的全部土地上征收，但有一些例外， 如农业建筑、公共服务建筑、历史建筑物，以及授权的某种社会建筑项目。 4、日本 “日本是亚洲最早实行森林生态效益补偿的国家。早在 19 世纪后期，就开始实行保安林 制度，对被制定为保安林的民有林给予各种补偿；二战以后，为了尽快恢复战时遭到严重 破坏的森林资源，日本实行了以财政补贴、信贷支持、税制优惠等为核心的私有林经济扶 持政策；在民间层面上，日本还设立了”绿色羽毛基金“制度，通过社会集资对森林资源 建设事业进行支持。近年来，随着社会、经济形势和林业经营环境的不断变化，现有的森 林生态补偿制度已经不能满足维持森林生态功能的需要，为此，日本各地积极探索各种新 的补偿机制，征收水源税就是一种有益的尝试。1、保安林制度。1）所谓保安林是指为防 止公共灾害的发生，维护国土安全，增进国民福利而由国家或地方政府指定的，以发挥森 林生态公益林机能为主，森林经营方式和木材生产受到一定限制的森林。日本的保安林相 当于我国的防护林。2）补偿对象，日本的保安林一半以上是民有林，补偿对象只限于私有 林主及市盯村、森林组合等森林经营者（统称森林所有者等） ，对于国有保安林则不存在补 偿存在补偿的问题。3）补偿方式 。一下 5 种补偿方式共同构成了一个完整的补偿体系， 补偿条件是相对独立的。对于同一块林地，只要符合补偿条件，可以获得 2 项以上的补偿。 损失补偿，即对于由于禁伐折伐等采伐限制给森林所有者等造成的经济损失，经过有资质 的机构评估，按年度给予全额补偿。税制优惠，对于被指定为保安林的森林和林地，给予 减免税的优惠，包括固定资产税、不动产取得税和特别土地保有税、转让税等。财政补贴。 对于保安林的割灌、除草、打枝等抚育作业以及采伐以后的更新造林，给予高于一般林地 的财政补贴。政策性贷款。凡森林经营计划符合所定条件的保安林所有者，经申请可 以获得农林渔业金融公库提供的低利率、长期限的政策性贷款。例如，一般造林、营林项 目的政策性贷款利率为 185，偿还期限为 30 年，首付期限为 20 年；而对于保安林， 政策性贷款利率为 17，偿还期限和首付期限均为 30 年。项目支持。在减灾防灾上确 有必要时，还可以优先申请国家治山计划公共事业项目，开展森林密度调整和相关的工程 措施。4）经费来源 日本用于保安林补偿的经费主要有 2 种来源。一是中央财政预算，二 是地方财政预算。具体分担如下：用于损失补偿的费用由中央财政和地方财政按 2：1 分担。 减免税的分担是固定资产税、不动产取得税和特别土地保有税为地方税，由于保安林减免 税所发生的减收由地方承担；继承税和转让税为国税，由于保安林减免税所发生的减收由 中央承担。用于造林营林补贴的费用由中央财政和地方财政按 2：1 分担。2 水源税制度。 水源税，又称森林环境税，是为促进上游森林管理，维持森林的健全性，保证森林所具有 的涵养水源、保持水土、缓和洪水、调节水量、净化水质等公益机能的持续、正常发挥， 而向下游受益者（水源利用者）征收的特殊税种。日本的水源税属于地方税的范畴，但不 纳入地方财政，只是依托县民税完成征收过程，而税金则全额存入“森林环境保全基金” ， 由专门委员会管理，税收成本不得从税金中扣除，这是与一般税收不同的；其次，水源税 属于法定外税，不是国家法律规定的必须设立的税种，而是由地方自主决定的；第三，水 源税属于目的税，具有明确的目的和用途，其目的不是对森林所有者损失的直接补偿，更 接近于对生态效益的补偿；第四，水源税属于临时性税种，规定了明确的征收期限；第五， 水源税与一般环境基金不同的是，它是通过立法手段确立制度，由县民出资的生态补偿基 金，具有强制性；第六，水源税具有参与性的特点，无论是制度形成过程，还是在资金管 理和使用过程中，都有各个层次人士的参与，体现了民主决策、民主管理、民主监督的理 念。 ”王登举 日本的森林生态效益补偿制度及最新实践 世界林业研究J2005 年第 5 期 5、巴西 “巴西在恢复退化的林地和增加保护区面积的进程中成功发挥了经济激励手段的积极 推动作用，如巴西的法律规定在亚马孙河流域范围内任何土地所有人必须保证在其所拥有 的土地上使森林覆盖率保持在 80以上。但有些土地所有人拥有的土地农业的边际生产力 较高，林业的边际生产力远远低于农业，而且从生物多样性保护中所产出的边际效益较低， 因此，为了获取较高的报酬他们往往甘愿触犯法律进行毁林开荒经营农业。相反，有些土 地所有人拥有的土地农业的边际力很低，因此，他们愿意把森林覆盖率保持在高于 80的 水平上，这种较高的森林覆盖率对整个地区的生物多样性保护起着十分重要的作用。为了 有效地利用土地资源，政府允许那些从农业生产中获得较高收益但违反了国家法律规定地 农户向那些把森林覆盖率保持在高于 80以上地农户购买其开采森林地权利，从而使整个 地区地森林覆盖率努力保持在国家所规定地 80的标准。这种机制有利于提高土地的利用 效率河生态效益，交易成本很低。 ”龚亚珍 世界各国实施生态效益补偿政策的经验对中国 的启示 林业科技研究J2002 年第 3 期 20 页 6、哥斯达黎加 “哥斯达黎加采用市场手段为私人生产者所提供的生态效益提供财政支持。另外，哥 斯达黎加还利用可确认的贸易补偿这种市场手段从国际市场上为哥政府进行生态保护寻求 财政支持。可确认的贸易补偿（CTO）是指能在国际市场上转让或销售温室气体释放物， 这些释放物用减少的或被吸收的碳当量来表示。当一个外国投资者购买了一个 CTO（如通 过重新造林或开展林业保护的方式来购买 CTO，该投资者就额外地为哥斯达黎加提供了财 政支持。 ”龚亚珍 世界各国实施生态效益补偿政策的经验对中国的启示 林业科技研究J 2002 年第 3 期 20 页 二、国外生态补偿的立法发展 西方国家良好的生态服务的提供大多依赖于其先后建立了一套法律体系。 1、美国 美国在工业化发展时期（19 世纪中期到 20 世纪初期）于 1873 年制定了鼓励西部草原植 树法 ，1877 年制定了沙漠法 ，在这段时期还完善了森林法等 戴星翼 俞厚未 董 梅 生态服务的价值实现M 北京 科学出版社 2005：91。 “1977 年，美国国会通过的 露天矿矿区土地管理及复垦条例 （SMCRA）根据 SMCRA，任何一个企业进行露头矿 的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证；矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复 垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量 的废弃老矿区的土地复垦基金，用于 SMCRA 实施前老矿区土地的恢复和复垦。1980 年颁 布地综合环境反应、补偿与责任法案 （Comprehensive Environmental Response,Compensation and LiabilityAct） ，即现在所称地超级基金法案（Superfund ） 。另外， 美国还有一些法律规定具体的环境补偿行为，如湿地补偿法规定，如果房产商在建设开发 过程中损坏了湿地，