坚持长效的执法主体建设

坚持长效的执法主体建设 执法规范化建设，执法者是主体更是关键。自公安部部署开展执法规范化建设以来， 莱州市公安局通过创新执法理念、完善执法制度、加强执法培训，以标准化、科学化、信 息化推动执法规范化，促进了执法能力和执法公信力全面提升。 创新执法理念，带动执法队伍形象改变。莱州市公安结合“整肃风纪扬正气，求真务实 创满意”教育整顿等活动，通过深入开展查摆剖析、落实整改使各方面的工作规范了、制度 健全了，要求严格了，民警的工作理念也随之发生转变，实现了跟上级的要求同步，跟群 众的需求同步。民警的法治意识、群众意识、形象意识、公正意识、责任意识得到进一步 加强， “理性、平和、文明、规范”执法的理念得到进一步巩固，真正实现了从执法“治民”到 执法“为民”的理念转变。 完善执法制度，从源头上解决执法突出问题。没有完善的规章制度，规范执法也就难 以实现。莱州市公安局根据给公安部下发的关于大力加强公安机关执法规范化建设的指 导意见 、 全国公安机关执法规范化建设总体安排 、 公安机关执法细则等重要文件， 从实际、实用、实效的角度出发，先后制定出台了案件回访制度、法制员管理规定、执法 质量考核办法等一系列的配套措施，健全了工作机制，规范了执法行为，确保民警在各项 警务执法活动、各个执法环节上都有章可循，有序可依。 加强执法主体建设，提高执法素质和能力。莱州市公安局从法制工作入手，在全局实 行“每周必学、每月必考” 制度。每月对每名民警的基本法律知识进行测试，测试成绩计入 个人执法档案，并纳入单位年度绩效考核和执法质量考评。积极推行执法资格等级考试制 度，鼓励民警参加国家司法考试。针对基层民警在工作中遇到的疑难案件和法律难题，除 了向每个一线科队和派出所所配备专职法制员，法制部门民警每月都要深入基层一线办案 单位提供法律咨询，帮助分析研究案件性质，指明侦查方向，大大提升了基层民警的执法 办案能力。 经过不懈努力，莱州市公安局执法标准体系日益健全和完善，执法民警素质明显提高， 执法保障标准科学规范。 丽水市公安局多头并举全面推进执法规范化建设 2010-06-23 丽水市公安机关结合自身实际，以构建和谐警民关系为目标，以规范民警执法为重点, 把执法规范化建设放在公安工作的核心地位来抓，注重从理念转变、能力提升、制度规范、 引导激励、监督约束等方面下力气,出实招、求实效，不断规范民警的执法行为，有力推动 了全局执法规范化建设水平的提高。近年来，执法质量实现了“一高一低、一升一降”。 “一高” 即民警依法行政的自觉性明显提高， “一低”即执法问题的出现率明显降低。 “一升”即反映公安 机关刑事执法质量的破案率、逮捕率和起诉率、反映行政案件质量的处结率都有不同程度的 提升， “一降”即案件当事人提起行政诉讼和新发信访事项的数量大幅度下降。主要做法是： 一、 加强法制员队伍建设全面提高执法质量和执法水平 丽水市公安局秉承“质量第一”的理念，深化推行法制员制度，在有执法职责的科、所、 队设置专、兼职法制员，将法制员作为法制机构的延伸和“触角”，充分发挥法制员的参谋、 指导、协调、审核监督等重要作用，全面推动了执法质量的提高。 （一）树立质量理念，构筑执法的第一道防线 近年来，针对执法实践中存在的不规范、不公正、质量不高等问题，市局进行了深入调 研，建立推广了法制员制度，将过去的事后监督倒查向事前、事中监督转移，构筑起执法的 第一道防线。通过到基层所队反复座谈研讨，对法制员的职责进行了明确：一是履行好监督 职责，防止和及时纠正错误的执法行为；二是履行好教员的职责，培训相关法律法规，提高 民警的法律水平；三是履行好领导的参谋助手职责，对本单位执法规范化建设提出意见和建 议。在建立法制员队伍的同时，市局党委将法制建设作为提高执法质量的总抓手，把执法质 量好坏与“升降去留” 、 “评先创优 ”紧密结合起来，明确各单位一把手为法制工作第一责任人， 每年召开专题会议，通报执法质量情况，总结部署法制工作。进一步强化法制队伍建设。借 助县级公安机关机构改革的机会，将三个县局法制部门升格为副科级单位。近三年来，及时 为法制部门补充民警，将对口专业的毕业生全部分配到法制部门，营造了人人重视法制，领 导齐抓执法质量的良好局面。 （二）狠抓制度落实，保障依法履行职责 市局党委高度重视法制员制度，将制度落实情况纳入执法质量考评，并与推行“执法与 监督信息系统”结合起来，在系统中增加了法制员审核环节，确保了制度的落实。严把法制 员素质关，对法制员的选拔实行择优推荐、考试聘任制度，由各分县（市）局、业务处室、 支队择优推荐，市局考核后对符合条件的授予法制员资格，再由推荐单位聘任。制度实行以 来，市局对各单位推荐的225名民警分期进行了培训，目前，被各执法单位聘任的法制员225 人。为保障法制员履行好职责，市局要求各派出所为法制员提供专门的办公场所，统一为法 制员配备了电脑、U 盘、打印机和法律工具书等。市局法制处每年组织法制员培训班，通过 集中培训、巡回培训、卷宗展评、个案评析、庭审旁听、到法制部门跟班学习等多种形式强 化执法培训，提高了法制员的案件审核和把关能力。通过在公安内网设立法制在线等栏目， 为法制员、广大民警答疑解惑，提供及时的帮助和指导。 （三）探索创新机制，逐步实现法制员队伍专职化 通过近年来法制员制度的实施，由教导员、办案民警兼任法制员的弊端逐渐显现：一是 法制员既要办案又要把关，既当“运动员”又当“ 裁判员”，无论从精力上还是从力度上都难以 充分发挥作用，无法保证执法办案水平；二是法制员行政关系隶属于派出所，监督作用得不 到有效发挥；三是大多数派出所仅有一名兼职法制员，如有人员调整变动，其指导及监督审 核工作就会缺乏连贯性。对此，市局探索创新，正在试行专职法制员派驻办公制度。 一是重新定位，优化结构。对原有法制员选拔程序、组织编列、职责任务、职能作用等 进行完善，参照干部竞争上岗程序，将执法经历、实际操作能力、语言表达能力、组织协调 能力作为重要的衡量条件；通过笔试、面试和审察精挑细选，组建专职法制员队伍；编列关 系脱离派出所，隶属法制部门，受法制部门直接领导。二是明确岗位，落实职责。市局明确 规定，专职法制员是派出所执法案卷、执法基础台帐的第一责任人，负责做好案件审核、执 法指导、案卷质量把关等工作，参加派出所所务会，不参加派出所的值班，不参加所内的业 绩考核，但必须保证对派出所全部案件的实时审核。三是健全制度，严格奖惩。实行派驻专 职法制员周例会制度，法制部门每周召开一次法制员工作例会，研讨疑难案件，学习交流执 法工作，及时解决法制员工作中遇到的问题。建立工作激励机制，法制员在审核案件过程中， 出现较严重执法问题或执法过错的，取消法制员资格，并依法追究责任；连续两年以上担任 法制员的，在竞争上岗和提拔、聘任干部时，优先选拔使用。 （四）执法全程监督，法制员制度取得显著成效 一是办案质量明显提高。法制员从案件受理、采取措施到案件的调查处理，都予以审核 把关，提前介入、协助审查、指导取证、提供咨询，有效消除了执法的随意性，及时发现升、 降格处理等问题，提升了打击效能。在2009年度全市执法质量考评中，执法质量达到优秀的 单位同比上升了10%，执法问题同比下降了 21；全年破获刑事案件、治安处罚案件同比提 高12、33，行政复议案件同比下降9.9。二是民警执法素质显著增强。法制员积极发 挥教员作用，针对审核中发现的问题，以执法案卷点评和相关法律知识学习为重点，采取法 制讲座、现场答疑、典型案例剖析、编发执法手册等形式，开展业务技能培训，规范执法行 为，推动全局民警整体执法素质的提高。三是执法监督职能有效落实。法制员制度实施后， 法制部门从原来的宏观监督转变为对办案过程的微观监督。特别是专职法制员人事关系隶属 于法制部门领导，审核监督与办案工作相脱离，从体制上保障了专职法制员在工作中能够坚 持原则，充分履行执法监督职责，最大程度地保证了办案质量。 二、重视执法考评工作，将执法质量作为公安工作的“生命线” 坚持全方位考评、多角度监督、实质性奖惩，全市公安民警依法办案的自觉性逐年提高、 执法问题出现率逐年降低、整体执法质量逐年提升。 （一）高度重视执法工作，将执法考评列入重要议事日程 自公安部60号部长令颁布实施以来，全市各级公安机关将执法质量考评作为内强素质、 外树形象、促进公安队伍业务建设和队伍建设的重要抓手。市局每年召开两次以上的会议， 研究部署执法质量考评工作。市、县两级公安机关都常设了由一把手任组长，分管法制工作 的领导任副组长，政工、纪检（监察） 、督察、装财、审计、信访、法制和从事刑事、行政 执法工作的业务部门主要负责人为成员的执法质量考核评议领导小组。同时，立足规范执法 行为，强化内部执法监督，加强执法培训，狠抓各项制度落实，进一步增强了各级领导和广 大民警的执法质量意识、执法责任意识和主动接受监督的意识，为深入开展执法质量考评工 作打下坚实的基础。 （二）坚持全方位、多角度考评，推动执法考评工作动态化、经常化、制度化、规范化 针对以往考评对日常执法监督不够的问题，市局从2007年起，将年度考评延伸到日常执法办 案之中，实行了“每案把关，实时监督，每月抽检，季考年评”的考评工作模式，将执法考评 与案件办理同步进行。一是坚持“三个一”。坚持“ 一案一考评 ”，即市、县法制部门通过“ 执 法与监督信息系统”实行办案质量审核、考核同步制，并将个案考评情况和考评分值定期上 网公布，作为民警执法资格升级认证的依据；坚持“一月一抽查”，即每月对各基层执法办案 单位的接处警台帐、网上录入、案件办理、执法档案建设等情况进行抽查；坚持“一季度一 通报”，即每季度对各基层执法办案单位和民警的执法总体情况进行考评通报，同时评选出 精品案件和劣质案件，逐卷点评，每年进行两次卷宗巡回展评。二是严格“三查”。一查执法 问题整改情况。2008年度执法考评结束后，市局将检查中发现的主要执法问题拉出清单，直 接向各分县局一把手反馈具体情况，并由市局党委委员每人包一个县区，分别到10个分县局 督导整改，并将整改情况纳入各分县局执法考评档案。二查执法制度贯彻落实情况。将制度 落实情况纳入单位年度执法考评，采取巡回考试、检查、执法奖惩兑现等硬性措施确保民警 严格按制度办事。三查执法培训的成效。通过“一月一考”、培训后集中考试、开展法律知识 竞赛等方式，以考促学，以考促练。三是抓住“三个问题”。一抓执法中的突出问题，对隐瞒 案件、网外循环、久拖不办等突出问题一经发现，立即查处到位、追究到位、整改到位。二 抓基层执法急需解决的问题，及时掌握民警在执法办案中遇到的难点、疑点问题并予以解决， 先后制定下发了丽水市公安局对违反治安管理处罚法七类违法行为适用处罚的量化标准。 三抓反复发生的执法问题，分析原因，统一规范，下发了两期执法办案的指导性意见。四是 紧扣“三度”。一抓广度，通过案件审核、执法考评、复议案件审查、劳教案件审批以及专项 检查等方式对全市公安机关执法情况进行全方位的内部监督。市局法制处对办理的行政复议 案件“一案一评析” ，对审批劳教案件中发现的问题及时下发执法建议书。二抓深度，落实执 法责任，坚持案件主办人、法制监督员、办案单位负责人、法制部门审核民警、局领导五级 审核把关制，严格落实执法质量“末位淘汰制”和“ 一票否决制 ”，确保充分发挥执法考评奖优 惩劣、综合评判的效果。三抓精度，改进考评方式，除对案件实时跟踪考评外，推出三级互 动考评方式，由法制部门一家开展考评的模式改为全局抽调执法业务骨干和优秀法制员组成 考评组统一考评，实行分县局和办案单位交叉考评、执法业务部门对基层单位联合考评的互 动模式。 年以来，阜康市公安局将“五种理念”贯穿执法工作全过程，不断 加大执法规范化建设进程。 “将人民群众满意作为评价公安工作的最高标准” ，解决“为谁 执法”问题。将“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”摆在首要位置， 将“人民群众是否满意”作为评价公安工作的最高标准，多形式多 渠道将“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导” 内化民警心、外化民警行，贯穿到每一项执法工作和每一个执法环 节中，从源头上解决执法不规范问题。 “将理性、平和、文明、规范贯彻于执法的全过程” ，解决“对 谁执法”问题。在大力推进执法规范化建设中，市局认真调研，深 入分析，在继续建立健全执法责任体系、执法培训体系、执法办案 体系、执法监督体系的基础上，改变过去不适应构建和谐警民关系 的执法理念，将“理性、平和、文明、规范”贯彻于执法工作全过 程，教育引导民警切实做到遇到挑衅、面对复杂情况，不冲动、不 感情用事，不说过头话，不做过激事，切实要求民警做到言行文明、 举止得当，合法和实体合法为一体，将执法效果和社会效果有机统 一。 “将执法质量作为公安工作的生命线” ，解决“让谁执法”问题。 为使民警的执法行为和执法过程更加规范，市局继续健全以“个案 质量评判制” 、 “疑难案件商讨制” 、 “案件评议制” 、 “法制员审核制” 、 “错案责任追究制”等制度为内容的执法考评体系，完善执法制度、 强化执法监督、规范案件审核、严格执法档案的建立。 “将执法规范化建设作为公安工作的核心” ，解决“凭谁执法” 问题。为切实做到公平正义，市局进一步深化“警务公开” ，依法公 开行政管理的执法依据、执法程序、执法过程和执法结果及收费和 处罚标准；进一步拓展“警营开放” ，广泛宣传法律法规和公安队伍 建设工作，听取群众意见和建议,及时理顺民意防止涉法涉诉问题发 生；进一步加强作风建设，切实解决警察队伍中存在的突出问题。 “将信息化建设作为推进执法规范化建设的有效载体” ，解决 “靠谁执法”问题。为充分应用信息化建设成果，市局继续深入推 行网上办案、网上办事，通过公安信息网络将整个案件从受理、传 唤、调查取证、审批、送达执行等十个环节逐一细化标准，统一规 范,为杜绝民警的主观错误，严格实行测评制度，以此时刻警醒执法 民警规范执法。 自开展执法规范化建设工作以来，延安市公安局认真贯彻落实部省加强执法规范化建设的 意见和要求，把执法规范化建设作为牵动公安工作和队伍建设的“牛鼻子”，确立“以公安信 息化推动执法规范化、以执法规范化实现警民关系和谐”的工作思路，不满足于“一般性的 抓”，而是“要下大力气、创造性的抓” ，快速自主研发了延安市公安综合警务平台，同步创 建了延安公安执法管理“网上执法、监督、服务”的“ 八大机制 ”，作为新的工作模式，赋予 全市公安机关新的动力，高标准、高效率地规范各级公安机关的执法行为，提高执法质量， 增强执法公信力，推动了全市公安机关规范执法迈上了更高的台阶。 一、找准着眼点，谋划执法规范化建设思路创新 在“三项建设” 工作中,延安市公安局党委多次省内外调研，讨论分析公安信息化、执 法规范化、和谐警民关系“三项建设”任务的内在联系和共同要求。要用有限的财力集中精 力谋实事、办大事，一次性投入 500 万元，研发覆盖 13 个县（区）的“全市公安警务综合 平台”。成立以主要领导为组长的“三项建设” 领导小组，下发了 加强执法规范化建设十条 措施 ，将执法规范化建设任务完成情况，列入年度岗位目标责任考核。从领导班子的责任 落实抓起，逐级签订责任书，形成“条块结合、合力共建”的工作格局。 二、选好着力点，推进执法规范化建设目标明确 一是“执法服务网上开展”。开办“ 法制在线”、 “疑案会诊”、 “法制 110 热线”，24 小时面 向基层科、所、队服务，指导民警办案；开展网上法律法规查询，对突发性、苗头性、普 遍性的执法问题进行执法预警提示。二是“执法培训网上进行”。 网上定期举办社会主义法 治理念教育培训，开办法律专家、学者、业务部门领导、办案能手讲座，实行网上法律学 习、考试辅导，民警按年度计划完成学分考核。三是“执法源头网上控制”。从执法源头严 格规范接处警、受立案执法行为。民警接到报警和处警后，及时发给当事人案件受、立 案查询书 ，当事人可在市局互联网门户网站查询受、立案及案件办理情况。群众报案后， 民警没有及时出警，或发现处警后的案件没有上网办理，群众可以在网上向公安机关执法 监督委员会提出控告，有效解决了群众报案难和受、立案不实问题。四是“执法全过程网上 流转”。实现各警种全部案件的网上办理。建设了“网上办案平台”，从案件受理、笔录制作、 调查措施、权利义务告知、法制部门审核、领导审批、法律文书生成等办案全过程网上流 转，实现运作程序对执法行为、程序、时限，甚至法律文书制作细节的全面规范。同时， 延安市公安局实行“网上流转保程序、网上审核保实体”的“执法质量双保工作法”，提高案 件审核把关人员的工作能力和工作方法，全市公安机关执法质量保持了较高水平。五是“执 法监督网上实施”。建设了市、县法制部门、办案单位法制员三级执法考评平台，坚持年度、 季度、月执法网上考评，法制部门足不出户，轻点鼠标，就能够掌握整体执法情况；开展 日常网上案件巡查，随时发现问题；针对突出执法问题组织网上专项执法检查，指导整改， 实现了对执法办案的全程化、实时化、动态化监督。六是“执法过错网上举报”。群众认为 民警执法有过错，可在延安市公安局门户网站上举报，市局执法监督委员会确定专人负责 收集；市局各部门接到群众网下举报、上级交办、工作中发现执法过错线索时，登陆“执法 过错责任追究系统”向执法监督委员会报告。市局执法监督委员会在网上指定单位调查，法 制部门根据调查结果，对是否具有执法过错认定后，交由纪检部门追究责任。七是“执法台 帐网上建立”。单位和民警个人执法档案与各类执法台账，依据部、省要求的种类和式样网 上设置，系统自动生成，达到了规范、准确、完整；八是“执法情况网上通报”。定期公布 执法监督、执法考评、错案追究和执法活动情况。曝光不合格案件，对个案进行剖析点评。 为确保“八大机制” 的顺利实施，延安市公安局制定全市信息化建设和执法规范化建设 “六个百分之百” 硬指标，即全市民警计算机拥有量达到 100%，民警警务通发放运用达到 100%，数字身份证书发放率达到 100%，民警计算机应用 “八会”达到 100%，网上办公办案 达到 100%，网上绩效考核达到 100%。提请市委政法委发文，解决了检察院、法院对网上 电子印章效力的确认问题。2009 年底，进一步扩大网上执法系统的应用范围，研发出具备 社区管理、治安管理、公文发布、案件管理、信息交流、系统设置、取证上报、视频监控、 对讲呼叫和交警执法十大功能的警务通系统，将网上办案、网上审核、网上审批、网上查 询、网上办公延伸到路边街头工作一线的日常执法，实现了“八大机制”的动态延伸。截至 2009 年 10 月底，全市公安机关基层办案单位,实现了人均一台电脑，实现了所有案件网上 办理和网上审核，按照公安部的考评标准网上考评。据统计，已网上办理各类