培育发展基层社会组织 探索扶贫开发新途径

培 育 发 展 基 层 社 会 组 织 探 索 扶 贫 开 发 新 途 径 霍山县村级扶贫互助协会推进扶贫开发的实践和思考 项学文 （安徽省霍山县民政局，安徽 霍山 237200 ） 面对当前国家大力推进基层社会管理体制创新的大环境，培育发展村级 扶贫互助协会，不仅是霍山县在开展扶贫开发过程中的一项崭新工作，更是 该县在培育发展基层社会组织、加快农村经济发展、服务新农村建设的一次 创新和尝试。本文通过对霍山县成立村级扶贫互助协会，实行民办、民管、 民受益，实现扶贫到户，创新“参与式”、“造血式” 扶贫开发新模式进行 研究，分析了基层社会组织参与扶贫开发对提高农户的参与度、完善乡村治 理结构、建立和创新扶贫开发可持续发展机制方面所起的作用，并实事求是 地指出了存在的问题，提出了下一步工作建议。 一、村级扶贫互助协会协会的成立背景 霍山县位于安徽省西部、大别山北麓，是集山区、库区、老区为一体， 属国家扶贫开发工作重点县。全县总面积 2043平方公里，辖 16个乡镇，125 个村，11 个农村社区，10 个城市社区，3172 个村民小组，总人口 37万，其 中农业人口 31.6万。本世纪初，中荷扶贫项目在县内贫困村民组建立“社区 基金”扶贫模式，旨在寻找解决贫困农民贷款难的途径。项目结束后，县委、 县政府把这种方式应用到政府扶贫领域，在 38个贫困村民组建立“社区基金” ，旨在提高财政扶贫资金到户率和使用率。2006 年，国务院扶贫办和财政部 在全国 14个省 140个村开展与“社区基金”相似的“贫困村村级互助资金试 点”，霍山县被安徽省扶贫办、省财政厅选为全省 3个试点县之一，“社区 基金”由此得到进一步延伸、发展和创新并改称为“互助资金”。截止 2008 年 9月，全县共建立互助资金小组 149个，覆盖 16个乡镇 69个村，参与农 户 4156户。149 个互助资金小组基本都是以村民小组为单位，资金在一个村 民组内封闭运行，群众借款方便、管理简单。但是，随着互助资金小组的不 断发展和农民对资金需求的日益增加，存在资金规模偏小、管理成本增加、 风险增加等问题。为解决这一矛盾，县政府多次组织相关部门对全县互助资 金进行深入调研，并出台了霍山县人民政府关于加强村民互助资金固点扩 面实施意见，决定在现有的 149个互助资金小组中，挑选 8个乡镇 8个村 内的 47个互助资金小组，将这些互助资金小组以村为单位进行连片整合，试 点建立村级“扶贫互助协会”。为确保资金安全和协会的健康、稳步、规范 发展，县扶贫办、县民政局通过多次调研讨论，积极为协会登记创造条件， 并在全省率先以“xx 村扶贫互助协会”的名称办理社团法人登记，开展成立 基层协会进行扶贫的试点和探索。 8个试点村扶贫互助协会于 2008年 11月开始筹建，2009 年 3月底陆续 完成筹备、成立、验资、注册登记、开设银行账户等手续，4 月正式运转。 协会建立以后，互助资金管理进一步规范，有稳定人员、固定办公场所和基 本的办公设备。从运行看，农民入会申请，自愿缴纳互助资金，成立联保小 组，会员借款联户担保，理事会审批等手续清楚。财务管理有总账、有明细 账、有分户台帐，手续完整规范。8 个协会入会成员共 1253户，占所在村民 组总户数 43，其中贫困户 294户，占入会成员 24%。互助资金本金总额 188.5万元，比建会前增加 55.6%。协会运作第一年，累计发放借款 266.95 万元，使用率 142%。通过成立协会运作使互助资金管理和使用进一步规范化、 规模化和效益化，试点村群众真正从互助资金中得到实惠，发展势头良好。 二、村级扶贫互助协会的内部管理和运作机制 （一）协会宗旨和业务范围 互助资金是以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例交纳的互助金 为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民 管、民享、民用的生产发展资金。旨在建立成员互相帮助和自我管理的自治 组织，改善贫困农户获得生产性资金的机会，并由此提高当地村民，特别是 贫困户和妇女收入。村级扶贫互助协会的业务范围为负责互助资金运行和管 理；组织开展农业实用技术培训和公益活动;优先批准贫困户借款,支持贫困 农户发展生产；不吸储、不分红、不从事其他金融和经营活动等。 （二）协会组织管理 协会成员由本村村民自愿结成，不跨村设立，不以营利为目的。互助资 金在协会内封闭运行，有借有还、周转使用、利益共享、风险共担。协会开 设独立账户，依法开展活动和独立承担民事责任。 协会的最高权力机构为成员大会，成员大会每年至少召开一次。遇有特 殊情况可由管理机构或 1/3以上成员提议，召开临时成员大会。协会设理事 会和监事会。理事会是协会的执行机构和日常管理机构，有 3人组成。监事 会是协会内监督互助资金运行与管理的日常机构，由若干名监督员组成，民 主推选 1名监事长。监事长参与协会日常管理。 互助资金是建立在熟人社会基础上，为降低风险，体现村民的互助性和 担保的有效性，同时避免以村为单位带来弱势群体边缘化，协会实行的是 “宝塔型”组织结构，即协会内由若干个联保小组组成，每个联保小组由 5- 7户来自同一村民组的成员组成。各组推选一名小组长（同时又为协会监事 会监督员）。要求联保小组必须主动接收贫困户。协会组织结构图如下： 村级扶贫互助协会 成员大会 各联保（互助）小组 农户会员 理事会（理事长、会计、出纳） 监事会（各小组小组长） 图 1. 村级扶贫互助协会组织结构 （三）互助资金运行方式 互助资金构成：村民自愿缴纳的互助金、财政扶贫资金、社会各界和国 际项目组织捐赠资金、占用费（农户称利息）。小组内农户自愿参与，并以 每户 200元的方式缴纳互助金。在册贫困户有财政扶贫资金垫付，以保证贫 困户的参与资格，获得脱贫致富机遇。资金坚持规范运作，封闭运行，实行 “三不”：不吸收存款，不向成员之外的农户发放借款，不以盈利为目的。 互助资金权属：1.所有权。村民缴纳的互助金归本人所有。财政扶贫资 金和捐赠资金以及占用费归全体村民所有。2.使用权。互助资金使用权属协 会全体成员，不得平分到户，实行有偿使用，到期收回。未经有关政策和上 级主管部门批准，任何单位和个人不准挪用、侵占、私分。3.收益权。占用 费收益按 11 分配，即 50%用于管理开支，50%用于壮大本金，促使互助金 逐年不断壮大，可持续利用。 互助资金使用：1.借款用途。主要用于对环境和社区没有影响的生产创 收项目，不得用于生活开支。2.借款额度、期限、占用费率。第一次单笔借 款最高限额为 3000元，以后单笔借款的最高限额不超过 6000元。最短 1个 月，最长不超过 12个月。正常借款月占用费率 6-8，逾期借款月占用费 15。3.联户担保、控制比例。成员借款，必须由本互助小组成员担保，担 保人负责监督贷款按规定的用途使用，并按期归还。逾期不还，互助小组成 员具有连带还款责任,在借款未还清之前,小组任何成员不得借款。互助资金 组织成员不可同时平均借款，借款户比例控制在成员户的 49%以内，以发挥 多数未借款户的监督作用，使资金保持有效的动态运转。4.借还款手续。借 款：借款人向互助组口头提出申请，互助小组组长召集本小组成员讨论借款 先后顺序和担保，互助小组书面向理事会申请。理事会审批后，借款人签定 借款合同，理事会发放借款。还款：按照借款合同规定，借款人按时归 还本金和占用费，理事会开出还款收据给还款人。 互助资金监管：霍山县扶贫办是协会的业务主管单位。村级协会同时 接受县扶贫办、财政局、民政局和县互助资金协会的业务指导和监督管理。 县扶贫办和县互助协会每季度至少进行一次现场检测并要有书面记录和报告。 村互助协会每季度向县协会完成财务报表和资金运行情况表。同时，县扶贫 办、县互助协会不定期采取集中、分片、到村、考察等方式对村级协会成员 开展章程、制度、资金运行程序等知识技能培训。县扶贫办及时跟踪问效， 了解互助小组制度建设，查看有关台账，核实资金投放情况，并到农户家中 询问资金使用情况。每次发生的借、还款，理事会、监事会必须在固定场所 进行公示，接受所有成员监督。 三、培育发展村级扶贫互助协会取得的成效 村级扶贫互助协会以立足解决农户“最直接、最现实、最迫切”的问 题为宗旨，把有限的资金用在投资少、见效快、增收大的种养殖、加工及营 销运输业上。对那些家庭收入低、想干事但缺资金的农户优先给予照顾。从 运作情况看，各协会管理规范，资金运行正常，经济及社会效益明显。 （一）在经济效益方面 由于互助资金让村民自己管理，借款方便，手续简单，成本低，为农 民自主创业提供了机会，刺激了农户发展热情，促进了农民增收。资金全部 用于支持投资少、周期短、见效快、适合单个农户创业的生产发展项目，对 脱贫致富起到“立竿见影”的作用。特别是在当前大量农民工返乡形势下， 互助资金为返乡农民工提供了一个选择项目、发展生产、实现创业就业的平 台。上土市镇陡沙河村扶贫互助协会共有会员 248户，34 个扶贫互助小组， 成立初上级共投放扶贫资金 25.01万元，会员交纳互助金 4.1万元。2009 年 上半年共借出资金 3.5万元，收回资金 4.5万元，占用费 1260元，支持的项 目主要是百合、白术、天冬、天麻、毛竹、山核桃等短平快的种植项目和养 蚕、养猪、养羊等养殖项目以及购置农用车、茶树修剪机、旋耕机、茶叶加 工机械等必须的生产资料。在互助资金带动下，去年 3月，协会还组织种养 大户、能人大户赴浙江考察山核桃种植项目，并引进毛竹深加工项目 1个。 目前，会员利用协会互助资金新栽毛竹 300亩，种植白术等中药材 300亩， 百合 500亩，发展红灯笼辣椒等高山蔬菜 600亩，饲养黑毛猪母猪 15头，壮 大了山区特色经济产业，促进了农村经济发展。 （二）在社会效益方面 一是实现了扶贫方式的创新，实现扶贫到户。严格的管理制度，保证 了财政扶贫资金直接到达最贫困群体，减少了资金流失，提高了资金使用效 率。协会在实施过程中充分尊重农民的主体地位，改变了过去支农资金少数 人管理的状况，体现了扶贫的公平和公正，实现扶贫到户。有的地方将互助 资金与发展本地特色产业相结合，充分发挥互助资金的效能，不仅实现财政 支农形式的创新，更为“参与式扶贫”和“造血式扶贫”找到新的方式。如 但家庙镇胡大桥村扶贫互助协会与养猪项目相结合，磨子潭镇龙井冲村扶贫 互助协会与养鱼项目相结合，使农民在短期内快速增收。 二是培育了新型农民，促进了农民主体地位的提升。资金有偿使用、滚 动发展，实行民有、民管、民借、民用，通过建立健全公开透明的财务监管 制度，增强了农户的参与意识、管理意识、风险意识、诚信意识。我们到村 里走访时听到村民这样说：“互助资金是村里全体成员的，大家都是邻里乡 亲，如果不能按时如数还款，对不起大家，哪有脸面和村里人见面，更无法 在村里和人共事”，这话听起来比较朴实，但反映出村民的综合素质提 高了，诚信意识增强了。 三是密切了干群邻里关系，促进了农村和谐社会建设。在互助资金建立 和运行过程中，让村民自我管理，培养了农民管理村级事务的能力，激发了 村民主动参与集体事务管理的热情。协会运行中，一大批干部深入村组，增 进了与群众的感情，更增强了村委会班子的凝聚力和向心力，群众普遍反映 这是党和政府为农民办了一件大实事、大好事。同时，协会定期开会，进行 集体交流、讨论和决策，相互传递信息，彼此提供担保，农户之间增强沟通 和理解，形成了团结互助、和谐共进的浓厚氛围，有力推进了新农村建设。 四、培育发展村级扶贫互助协会的成功经验 （一）起步早、经验成熟 早在 2001年，霍山就在中荷扶贫项目中探索“社区基金”，在不断实 践、总结、积累的基础上，由“社区基金”、“互助资金小组”逐步演变发 展成“村扶贫互助协会”。霍山互助协会扶贫模式已引起国家有关部门的关 注，国务院扶贫办范小建主任和王国良副主任分别于 2008年 11月和 2009 年 3月专程到霍山调研互助资金，2010 年 7月国务院扶贫办又委托华中师大 课题组对霍山互助资金模式进行专题调研，2011 年 4月，国务院扶贫办组成 工作组再次来霍对此项工作进行检查指导，他们都充分肯定了霍山县取得的 成绩和积累的经验。霍山县还多次参加国务院扶贫办、财政部召开的互助资 金交流研讨会，霍山互助资金管理模式已在全国推广应用。 （二）领导重视、扎实推进 霍山县委、县政府将互助资金作为新时期国家在贫困县试点推行扶贫 到户的重要工作来抓。近年来，每年都将互助资金工作列为当年扶贫主要工 作任务布置，将此项工作与“整村推进”相结合，同步考核验收。2006 年 12 月，在省财政厅的指导下，县财政局、扶贫办牵头组建成立“霍山县贫困村 村民生产发展互助资金协会”，专门负责村民互助资金的指导、监督、服务 工作。各乡镇更是高度重视，明确分管领导和互助资金辅导员专抓。为使互 助资金组织得到合法注册登记，解决资金监管潜在的风险和隐患，便于对外 交流和发展壮大，县委、县政府及时出台文件，明确发展思路和发展方向。 县民政局多次向省、市主管部门汇报并邀请省、市领导进行实地调查，并综 合考虑其宗旨、业务范围和运行模式等，进一步完善协会的名称、规章制度、 管理机制和章程，及时办理社团登记，明确协会的法律地位，确保了协会的 健康稳步发展。在 8个试点协会基础上，本着成熟一个发展一个的原则，截 止 2010年底，全县在民政部门登记注册的扶贫互助协会达到 43个。 （三）程序方便快捷，农民迫切需要 目前农村金融网点少，小额贷款难且贷款利息高。一般农户、特别是 贫困户想通过发展生产摆脱贫困，深受资金的困扰。互助资金借还款方便、 快捷、占用费低，深受广大农民特别是贫困户的欢迎。由于互助资金有户最 高借款额度（3000-6000 元）限制，既不会对金融市场形成冲击，又是正规 金融机构难以满足群众需要的。正规金融机构一般以盈利为目的，他们不愿 意付出高成本、高风险满足小额借款户，村民互助资金正好是农村金融盲点 的有力补充。它既弥补了农村金融的不足，稳定了农村金融市场，又为农村 金融填充了潜在的信用资源，互助资金与农村金融相得益彰。特别是扶贫互 助协会坚持“民有、民管、民用、民受益”的原则走自己的特色之路，借款 程序方便快捷，会员借款时只需找互助小组会员作为担保人，填写借款合同 即可。简便地操作程序减少了会员借款过程中不必要的麻烦，符合农民特别 是中低收入农民发展生产的需要。调查中，借款农户普遍反映“互助资金借 款利率低，方便快捷，期限适中，手续简单，在中午和晚上的空闲时间就可 把借款办好”。从近年运行情况看，特别是以村建协会后，互助资金规模壮 大，管理日趋规范，乡镇、村及农户要求建立协会的积极性越来越高，农民 俗称是自己的“土银行”。 （四）尊重民愿、规范操作 是否以村建立协会，霍山县在实施过程中政府只作引导，不强制推行， 完全尊重村民意愿，无任何行政意图，成熟一个，发展一个。具体做法是： 1.宣传发动由乡村负责。乡村通过召开村民组长、党员、群众代表会， 广泛宣传拟成立协会的宗旨、业务范围、章程内容，让群众深入了解协会成 立的目的，意义、方法，并自愿整合收回原互助资金小组本金。 2.评估认定由县互助资金协会负责。县互助资金协会在乡村广泛动员 的基础上，到村召开不少于 2/3准备入会的农户参加的座谈会，实地了解村 民是否自愿组建协会。同时，重点讲解协会的组织原则以及协会章程的重要 地位和作用。在确认是多数农户的意愿后，由乡镇、村向县扶贫办提出成立 申请，发起人向县民政局提出筹备申请。 3.组织筹备由乡村协助。县民政局同意筹备后，乡村协助筹备小组按 程序收集农户入会申请、组合好联保小组，收取加入农户互助金、整合收回 原互助资金小组本金，召开全体成员大会、通过章程和选举出协会理事会和 监事会。 4.验资注册由县互助资金协会协助。筹备小组负责注册资料上报，县 协会负责把关验收资料，并具体负责办理村协会验资、注册登记、机构代码 证申领、银行账户建立。 5.培训和注资正常运转。县扶贫办、县财政局、县互助资金协会对村 协会理事长、监事长、会计、出纳及时进行业务培训，追加拨付财政扶贫资 金到村协会进入运转。 五、村级扶贫互助协会发展中存在的不足 从调查情况看，霍山县扶贫互助协会总的发展势头良好，路子对头， 措施得力，取得了显著成效。但由于协会尚处于起步试点阶段，发展过程中 不可避免地存在一些问题。主要表现为以下几方面： 一是资金投入不足。单从协会资金总量上看，规模不算小，但相比入 会人数来说协会规模又相对较小、会员可借用的款额较少。随着农村经济的 不断发展，农民脱贫致富的愿望与日俱增，资金需求高涨，仅靠协会的这部 分资金已远远不能满足村民发展的需要。 二是协会工作人员素质有待提高。由于农村青壮年外出打工较多，留 守在家的能人较少。因此，村协会工作人员业务水平普遍不高，懂财务的人 就更少。调查中发现，有的协会管理比较松散，组织能力较弱，理事会成员 对协会章程的理解、借款程序的把握、会计账目的处理等还不够规范。有的 协会负责人积极参与协会管理，在自我监督、自我提高的同时带动影响他人， 协会发展的有声有色，这在很大程度上就取决于协会工作人员的能力和素质。 三是协会主动开展项目扶贫不明显。协会的目的是围绕扶贫宗旨，瞄 准贫困群体。从运行看，目前大多数协会活动还停留在简单的“你借我贷” 的现金往来上，没有积极主动帮助农户特别是贫困户选择项目、提供技术支 持、跟踪服务，没有和组织实施基础设施建设、产业化发展等项目结合。 六、进一步加强村级扶贫互助协会的措施 成立村级扶贫互助协会，不仅是霍山县在开展扶贫开发过程中的一项 崭新工作，更是该县在培育发展基层社会组织加快农村经济发展，服务新农 村建设的一次创新和尝试。特别是面对当前国家大力推进基层社会管理体制 创新的大环境，扶贫互助协会的成立顺应了社会经济发展的需要，机遇和挑 战并存，协会在今后的发展中要结合实际准确把握上级政策精神，切实采取 措施，不断探索和总结，进一步发挥村级扶贫互助协会在完善乡村治理机制， 推进基层社会管理创新中的积极作用。 一是加大投入力度，扩大资金规模。从目前的情况看，建立协会的村 都是前期运行较好的村，有一定产业基础，村民发展意识强，信誉度较高， 想干事又能干成事。随着农村经济的不断发展，农民发展产业对资金需求会 不断高涨，但是现在资金总规模偏小，无法满足会员的发展需求。因此，相 关部门要积极争取上级支持，进一步加