人口老龄化对我国养老保险的影响与对策

人口老龄化对我国养老保险的影响与对策 随着人口出生率和死亡率的降低，我国人口老龄化现象逐渐明显。目前，我国 60 岁以上的老年人口不但基数大，而且增长速度快，给养老保险带来前所未有 的挑战。本文分析当前我国养老保险的政策制定及实施中的一些问题，试图提 出一条具有中国特色的养老保险改革之路。 老龄化；养老保险；改革 一、我国人口老龄化现状和特点 所谓人口老龄化，是指老年人在总人口中的相对比例上升，按国际通行的标准，60 岁以上 的老年人口或 65 岁以上的老年人口在总人口中的比例超过 10%和 7%，即可看作是达到 了人口老龄化。从 2000 年至 2010 年这一时期，我国老年人口由 1.32 亿增长至 1.73 亿， 老年人口的比重从 10.31%上升到 12.54%。预计 2025 年 60 岁老年人口可达 28 亿占 总人口的 184左右；2050 年将达到 4 亿左右，占总人口的 14 以上。这充分表明我国 人口老龄化压力巨大，对我国的养老保险将是一个严峻的挑战。 我国人口老龄化发展具有以下特点： 1.老龄人口绝对值为世界之最，人口老龄化发展迅速。随着人民生活水平日益提高，医疗 卫生条件的明显改善，人口预期寿命日益延长，老年人口逐年增加，我国目前 60 岁及以上 老年人口约 1.6 亿，占世界老年人总数的 1/5，占亚洲老年人口的 1/2，是全世界老年人口 最多的国家。我国实现从人口成年型向人口老年型转化只用了短短的 18 年时间 （19811999 年） ，而发达国家一般持续了几十年，甚至上百年的时间，可见我国老龄化 发展来势之猛，趋势明显。 2.人口未富先老，对经济压力很大。发达国家在进入老龄化社会时，人均国民生产总值基 本上在美元至万美元，目前平均达到万美元左右。而我国在进入老龄化社会 时，人均国民生产总值尚不足美元。这是由于实行计划生育控制人口增长所迅速 形成的结果，且在经济尚不发达的条件下迎来了人口老龄化，因此中国属于未富先老，老 龄化进程已超前于经济发展 因而对人口老龄化的承受力较弱。 3.老年人口在区域分布上不均衡. 人口老龄化地区差距明显经济发达地区的老龄化程度高 于经济欠发达地区。具有明显的由东向西的区域梯次特征。伴随着城镇化进程的加快，农 村地区的老龄化程度远高于城镇地区，与发达国家的人口老龄化进程相反。 4.“空巢”老人（即独居老人和仅与配偶居住在一起的老年人）迅速增加。全国老龄办在 大中城市进行的老年人居住情况调查结果显示，“三代同堂”式的传统家庭越来越少， “四二一”的人口结构（一对夫妇同时赡养个老人和个小孩）愈加明显。随着城市化 的发展和人民生活方式的变化，空巢老人的比例还将进一步增加。 人口老龄化给一个国家养老保险制度带来的影响，是对一个国家整个社会保障制度最大的 挑战。主要原因就在于养老保险将成为整个社会保障制度中最为庞大的开支项目，人口老 龄化使养老金和老年人的医疗费用支出大量增加。从人口老龄化的趋势看，社会保障各项 费用的增长还将持续相当长的一段时间。近年甚至用于社会养老保障的基金人不敷出，据 报道，仅 2003 年，由人口老龄化引发基金缺口，中央财政就至少要补助 350 亿。 2 二、人口老龄化对我国社会养老保险的影响 1、人口老龄化使劳动年龄人口比重下降，对老人赡养比上升。 人口年龄结构预测表明，1990 年我国劳动年龄人口对老人赡养比为 13.7%，2000 年上升为 15.6%，预计到 2025 年上升为 29.46%，2050 年上升为 48.49%，如果再加上对幼年子女的 抚养，劳动年龄人口的总换养比升得更为迅速，2025 年达到 59.55，2050 年达到 76.8 %。 人口老龄化将使劳动年龄人口的经济负担日益沉重。同时由于基本养老保险制度覆盖面较 小，大量年轻的进城务工人员、灵活就业人员未被制度覆盖，制度内的实际抚养比更高， 这意味着劳动力年龄人口比例降低，养老保险缴费人数相对缩减，养老负担十分严重。 2、人口老龄化对投资、消费、储蓄和税收都带来相关影响 国民收入经过初次分配和再分配后，最终形成积累基金和消费基金、二者此消彼长。一般 来说，未成年人口无力储蓄，老年人口减少投资并开始动用储蓄，人口老龄化会使人口从 劳动状态转移到退休状态，使未成人口和老年人口都成为单位纯消费人口，成为劳动力人 口提供税收的享受者，这样无疑形成税基缩小，税收减少，储蓄率下降，投资率比例降低， 单纯消费增加。当然从近期看，消费增长可以刺激消费，扩大内需，但从长期看，我国是 发展中国家，为使经济发展产生强大的劲，必须继续扩大积累，持续增加投资。 3、人口老龄化使政府用于老人的财政支出增加，政府负提加重 国家的财政支出结构对经济建设至关重要。由于人口老龄化的程度不断发展，财政中用于 社会保险、社会福利、社会救济、社会服务的支出不断增加。据统计，从 1985 年至 1997 年 12 年间，我国用于社会保障的资金从 327 亿元增加到 3043 亿元，增长近 10 倍，其中用 于支付离退休职工的各种费用从 149 亿元增加到 2068 亿元，增长了 12 倍以上，高于同期 经济增长速度。近几年来，由于完成“两个确保”的任务，全国各地区普遍调整了财政预 算结构，为确保“两金”发放，实行财政兜底，使各地的财政负担十分沉重。 4、人口老龄化对医疗保险的影响。 退休人数急剧增加，医疗总费用增加；在职人员趋于减少，缴费者人数相应减少；退休后 平均期望寿命提高，享受医保的时间相应延长；退休人员的平均医疗费用高于在职职工， 高龄老年人口高于低龄老年人口；需要护理的病人增加，护理费用大幅度上升。 5、人口老龄化、高龄化影响家庭结构和赡养功能. 随着人口老龄化，高龄老人日益增多，三世键在的家庭比例很大，加上我国厉行计划生 育政策，家庭的代际人口结构呈“四二一”和“四二二”型。家庭“少子化”使家庭赡养 老人的功能弱化，急需社会养老功能极大发挥，以弥补家庭养老功能的不足。 6、人口老龄化带来养老保险基金管理方式的转换。 为了有效地应对人口老龄化对养老保险制度的挑战 实现养老保险筹资模式的转换是非常必 要的这往往导致养老基金的节余 尤其当采取完全积累模式时 节余就更多 并且 随着时间 的推移节余的养老保险基金数额将越来越大 在养老保险基金管理的方式上也将发生转变 基金的管理重点将由过去现收现付模式下的保险费的收缴与养老金的发放转变到在确保养 老保险基金安全防止基金被浪费贪污挪用的前提下对其进行有效的投资运用使其保值增值 以便能积极地应对人口老龄化 三、瑞士和日本社会养老保障制度改革的启示 瑞士是欧洲人口老龄化最严重的国家，日本是亚洲人口老龄化最严重的国家。20 世纪 80 年代以来，人口老龄化的速度进一步加快，由此而来的养老保险问题日趋严重。面对日趋 严重的人口老龄化问题，这两个同属于世界首富之列的国家，都采取了积极的防范措施， 调整和改革了各自的社会养老保障制度。 3 (一) 增加企业和个人的义务 瑞士和日本在建立社会保障制度时，都以国家的基本保险为核心。这种单一的公共支 柱虽然解决了社会再分配的功能，却难以同时肩负储蓄即养老保险基金的增值和保险即保 障退休工人的基本生活的功能。两国的做法都是建立国家、企业和个人各自负责的多支柱 制养老保险制度。在原有国家的基本保险基础上，建立企业补充养老保险支柱。同时，国 家给予一定的优惠税收政策，鼓励个人通过储蓄为退休积累一定的养老金，将个人多余的 资金以储蓄的形式进行融资。 (二) 规范原有养老保险体制、控制新的养老保险规模 日本新的养老保险制度主要从开源和节流两个方面着手来规范原有养老保险制度，增 加养老保险的收入，同时，控制新的养老保险收益规模。而瑞士则更多地通过复杂的收益 与缴费的精算关系，确保贡献与收益的平衡。 (三)增加国家对养老保险的投入 面对人口老龄化，瑞士政府以建立养老金补偿平衡基金的方式，依托此项基金的稳定 的投资回报，来弥补基本养老金计划的缺口，增加国家对养老保险的投入。而日本则更多 地依靠政府财政的直接支出的增加。 (四) 确保养老保险基金的增值 调整和改革后的基金制的养老保险制度的一个显著的特点，就是养老基金通过私营公 司的管理进入国际或国内资本市场，以最大限度地获得回报为目的。这样也就避免了现收 现付制下，政治因素对养老金投资的影响，避免了将退休者的保命钱投资到或借贷到濒临 破产的企业中。 四、加快我国的社会养老保障制度改革应对老龄化问题 人口老龄化是社会发展的必然趋势，是经济、社会科技发展的产物。发达国家大部分早在 50 年前就已进入了老年型国家的行列，因此我们也不必“谈虎色变” 。正因为人口老龄化 是一个波及许多领域的重要趋势，因此迎接人口老龄化的挑战也必须在更加广泛的领域内 综合考虑，协调运筹，把它作为一个战略性的大问题全面策划，及早部署。 1、长期稳定低生育水平，减少未来老年人口 人口政策是一项缓慢发生效应的政策，但是人口政策一旦失误，也将产生巨大的惯性，长 时期难以挽回。由于我国从 50 年代到 70 年代末，近 30 年没有实行严格的计划生育政策， 致使我国人口从 1949 年的 5.4 亿猛增到 1990 年 11.6 亿，翻了一倍以上。经过从 70 年代末 至今颁布 20 多年计划生育政策，使人口自然增长率科于降到了 10以下，少生了 2 亿多 人口，取得了举世瞩目的伟大成就。但是由于既往政策失误造成人口基数十分巨大，即使 这样低的人口生育水平，仍使我国人口增长的曲线依然上扬。现在在学术界冒出一种说法， 认为应该调整“独生子女政策”了，否则会影响未来的人力资源等等。笔者认为，这是一 种短视的观点，我国人口数量巨大，必须长期稳定低生育水平，人口才可能在未来实现零 增长，而后逐步回落。如果现在刚刚实现人口出生率持续下降，就急着开口子，人口出生 率必须反弹，多年辛辛苦苦取得的成就就会付之东流，给未来老年人口的增长打下基础， 人口老龄化趋势不仅得不到抑制，而且甚至难以出现人口回落势头，人口稳定期迟迟不会 到来。到那时，由于人口老龄化具有庞大的人口数量基础，解决起来就会更加棘手。 2、做实“个人帐户” ，逐步增强养老保险基金的支付能力。 鉴于中国目前历史债务问题尚未解决，大部分个人账户“空转”运行等实际情况，通过 实行部分积累式的基金制筹资模式，建立健全社会保障法律法规，测算养老隐性债务总额， 将隐性债务显性化，确定偿还养老债务的方法与途径等措施来解决养老隐性债务问题，才 有可能用统账结合模式，在控制个人账户规模的基础上做实个人账户，形成基金积累。 3、逐步提高退休年龄，实行弹性退休年龄制度。 4 延迟退休是发达国家应付人口老龄化的重要法宝 为了成功地应对人口老龄化 一是在未来 20 年或更长一段时期内 逐步将男子退休年龄由现在的 60 岁提高到 65 岁 女子由 50 岁或 55 岁提高到 60 岁或 63 岁 或者将退休年龄盯住预期寿命 将退休后的余命控制在一定范围 内 如?15-20 年内。实行弹性退休制 ，在一定年限范围内 允许选择退休 或选择继续工作 ，但鼓励继续工作 。严格控制提前退休， 鼓励延迟退休，提前退休领取减额养老金 延迟 退休领取增额养老金，但这个额度必须依据精算原则来计算，否则达不到抑制提前退休的 目的。实行弹性退休年龄制度有利于完善劳动力市场，根据人力资源合理配置和有效使用 原则开拓新的就业渠道，发掘新费源，实现保费的潜在收入水平。 4、完善城镇职工基本养老保险制度，有效化解人口老龄化带来的风险。逐步延长职工退 休年龄，增强基本养老保险的基金积累。在当前我国就业形势十分严峻的情况下，可以分 三个阶段逐步推迟退休年龄：首先可以将女工人的退休年龄提高到 55 岁，然后将女工人和 女干部的退休年龄推迟到 60 岁，最后将所有职工的退休年龄推迟到 65 岁。 解决城镇基本养老保险的历史债务问题，逐步做实个人账户。在此基础上，我们还应逐步 做实个人账户。改变目前现收现付的社会统筹筹资模式，实行部分积累式的基金制筹资模 式。总之，解决人口老龄化对我国养老保险制度带来的挑战不能采取单一的保障办法，而 应采取“大保障”的思路，构建一个多元化、多层次的综合型养老保障体系。 5、家庭养老与社会养老相结合，解决好农村养老问题。建立以家庭养老为基础，社区 养老服务网络为辅助，公共福利设施养老手段为补充，社会保险制度为保障的 居家养老体系，把老年人自身、家庭、社会和国家作用有机的组合起来，使之 发挥出最佳效用。第一，居家养老环境。为了使老年人起居方便，住宅设计要 充分考虑方便老年人和满足老少户可分可合的需求，公共设施要安排方便老年 人活动的场所，使得绝大多数老年人生活在自己的家庭里，继续发挥家庭养老 功能，倡导健康的生活方式，完善具有尊老敬老传统的家庭养老体系。第二， 加快社区老年服务建设。在城镇建设规划中，要充分考虑人口老龄化趋势，合 理规划社区蓝图，使老年人能就近得到咨询、购物、清扫、陪伴、护理、紧急 救护等各种服务，并为老年人学习、文体、康乐、交往等社会活动的需求提供 条件，逐步建成适合城乡不同特点、多层次、多功能、多项目的社区老年人服 务体系。第三，适度发展公共养老的福利设施。对政府设立的敬老院等养老、 安老机构和设施，要根据当地经济发展水平和需要公共福利机构抚养的老人情 况，政府要继续增加投入，努力改善设施条件，逐步提高居养水平。鼓励和扶 持社会民办公共养老设施