土地产权制度评析

课堂设计（论文） 对我国土地产权制度的评析 年 级: 09 学 号: 0902090004 姓 名: 崔宁 专 业:土地资源管理 学 院:公共管理学院 二一一年十二月十二日 对我国土地产权制度的评析 摘要：本文从我国土地资源的利用状况、土地产权的定义以及土地产权制度的 变迁入手，深刻分析了我国集体土地产权和国有土地产权制度存在的问题，并 针对上述问题，提出了可行性的解决办法。 关键字：土地 土地产权 土地产权制度 改革 一、中国土地资源现状 （1）土地类型多样。其中湿润、半湿润区土地面积占52.6%；干旱、半干 旱区土地面积占47.4%。从地形高度看，从平均海拔50米以下的东部平原，逐级 上升到西部海拔4000米以上的青藏高原。 （2）山地面积大。山地（包括丘陵、高原）面积约633.7万平方公里，占 土地总面积的66%。全国1/3的人口，2/5的耕地和9/10的有林地分布在山地。 （3）农用土地资源比重小。中国土地总面积很大，按现有技术经济条件， 可以被农林牧渔各业和城乡建设利用的土地资源仅627万平方公里，占土地总面 积的65%。其他约1/3的土地，是难以被农业利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、 高寒荒漠等。在可被农业利用的土地中，耕地和林地所占比重相对较小。耕地 约1.35亿公顷，占土地总面积的14%；林地约1.67亿公顷，占17%。 （4）后备耕地资源不足。据统计，在天然草地、蔬林地、灌木林地和海涂 中，尚有适宜于开垦种植农作物、发展人工牧草和经济林木的土地约3530万公 顷，占全国土地总面积的3.7%。 二、土地与土地产权 土地是包含地球特定地域表面及其以上和以下的大气、土壤与基础地质、 水文与植物，还包含这一地域范围内过去和现在人类活动的种种结果，以及动 物就人类目前和未来利用土地所施加的重要影响。 土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有 权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。 三、关于对土地产权的法律规定 土地管理法规定： 第二条：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳 动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行 使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用 权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征 用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定 的范围内划拨国有土地使用权的除外。 第八条：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法 律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山， 属于农民集体所有。 第九条：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人 使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。 根据上述法律规定，我国现行土地的产权上分土地的所有权和土地使用权 两种基本形式，土地所有权的流转是单向的，即只能由集体转向国有，不能逆 转，任何单位和个人是不能取得国有土地的所有权的，集体土地的所有权也只 能由集体所有，只有在出现国家征收情形后才能转为国有；而土地的使用权可 以依法进行流转，具体的取得的形式、流转的方式可以有多种。 四、土地承包责任制的政策绩效 （一）解决了合作社时期监督困难的问题, 提高了农民的积极性和效率 合作社的生产规模大, 人数多, 个人的兴趣、能力和禀赋不同, 付出的努 力会不同, 由于监督成本过高, 难以实现,很多人会选择偷懒，搭便车，当退社 自由被剥夺后, 变为一次博弈, 因而大家的积极性都不高, 效率低; 而在土地 承包制中, 农民很清楚地知道自己投入的劳动, 精力增多, 产量也会增加, 那 么收入就会增加, 于是就能实现自我监督, 不会再轻易地偷懒。由于收益增加 的归属由全队改为自己, 农民学习的积极性提高, 有利于提高工作效率和创新 的可能性。其次, 与我国农村人口规模大, 土地少的基本国情相适应。由于个 人农产规模小, 耕作主要依靠人力和蓄力, 机械化水平也非常低, 养活众多人 口的压力很大。这就要求我们必须充分离用好每一寸土地, 进行精耕细作。 （2）实现了土地产权的所有权和使用权的分离 国家和集体具有土地的所有权，农户家庭具有土地的使用经营权，这一制 度设计极大地激发了农民的生产积极性增强了农民劳动的积极性，在一定程度 上促进了农业生产的飞速发展。1952 年到 1978 年，实行土地承包制前，农业 总产值增长仅为 2.9%，而在实行土地承包责任制后农业总产值增长达 7.7%，增 长了 4.8 个百分点。农民不再是为集体而生产劳作，不再靠平均主义获得报酬， 而是与自身的劳作效率和数量有关。因此，农户都自觉积极组织生产，不再需 要监督和强制手段，大大降低了管理成本，监督成本等问题，促进了农业生产 的高效、飞速发展。 （三） 有利于运用比较优势, 合理地进行资源配置 各家各户的土地与劳动力边际产出是不尽相同的, 在生产队体制下, 各地 区的粮食主要在本地区进行分配, 各管各的, 资源相对停滞。而实行土地承包 责任制, 又通过市场机制的作用, 生产各种粮食具有比较优势的农户和地区间 可以进行交换。既保障了农民的利益, 又实现了资源的有效配置。 （四）为我国的农业现代化开辟了一条新路 实行联产承包责任制前，我国商品经济极不发达，要实现社会主义现代化 就必须实现农村劳动力的转移。实行土地承包责任制则为实现农村劳动力人口 的转移提供了契机。主要原因有三个：首先，农民的生产自主权扩大，经营方 式更加灵活多样。实行联产承包责任制后农民改变原来没有自主权，陈旧的生 产经营模式，拥有了自主生产经营的权利，农民可以选择收益较高的经济作物， 提高了生产效率，增加了农民的收益；其次，单位人发挥的效用增大。由于个 人付出与收入挂勾，农民生产的积极性大增，效率也就提高，劳动力出现剩余。 这为开发新产业创造了条件，也为经济发展和后续改革奠定了基础；最后，突 出发展优势农业。农户们开始向自己有优势的作物方向发展，从而生产出了品 质好，产量高的农产品。 （5）为提高农民收入起到了重要作用 通过土地承包责任制，农民有更多的自主经营权，农民的积极性提高，生 产效率提高，农民的收入自然有了提高。同时，土地承包打破了平均主义的 “大锅饭” ，一部分地区可以依靠地理位置及资源优势率先发展起来，由部分富 裕带动整体富裕使得逐步达到共同富裕成为可能。总的来说，土地承包责任制 结束了低效率的农业生产方式，一定程度上彻底解决了中国粮食产量不足、人 民难以温饱的危机，为改革开放打下了坚实的农业基础。同时，调动了农业生 产者的积极性，推动了农业生产的快速发展，极大地改变了我国农业生产和农 民生活。 五、现行土地产权制度存在的深层次矛盾与问题 （一）现阶段农村土地产权制度缺陷 家庭承包制是我国农村需要长期坚持的一项基本经济制度。现阶段，家庭 承包制依然展现着强大的生命力。随着社会主义市场经济的不断发展，家庭承 包制在推动农村经济进一步发展、实行农业规模经营以及增加农民收入等问题 上越来越表现出制度上的束缚性和滞后性。这根源不在于家庭经营的组织形式， 而是家庭承包制自身的产权制度缺陷。 1、土地产权主体界定模糊 现阶段，在家庭承包制下，农村土地产权仍然存在着多元主体，而且产权 主体界定模糊不清。 中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管理法 规定明确了农村土地所有权的主体是“集体” ，农民拥有的只是土地的承包经 营权。但“集体”的概念显得含糊，有乡、村、村民小组三个层级，在不同程 度上都是农村集体土地的所有权代表。在实际操作中，土地产权主体不清必然 形成三个层级对同一块地都拥有所有权和控制力，甚至以此为名义侵犯农民的 土地权益，而农民实际缺乏充分行使自己土地权利的能力，在农村土地产权制 度中处于弱势地位。 2、土地产权内涵残缺 产权是一个内涵丰富的范畴，是一组权利的集合。完备的产权一般包括所 有权、使用 权、收益权和处置权。但目前我国农村土地的承包经营权的内涵是 不充分的、不明确的，充其量只是一种耕种权和剩余索取权，而转让、转租、 入股、抵押、收益等其他重要权利则是残缺的，并没有得到界定。农民不能将 承包地作为资产抵押获得贷款来发展农业生产，更不能运作承包地获取财产性 收益和经营性收入。 3、土地的承包经营权不稳定 我国土地管理法第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济 组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营 期限为三十年。 ”但这只是满足了土地承包经营权长期性的需要，并不能保证其 稳定性。现实执行中，土地承包经营权确实存在不稳定的现象。一方面，家庭 承包制在集体所有制的框架内必然按成员均分土地，结果导致农地经营规模细 小和分散，土地调整频繁，农户对承包地缺乏稳定预期，资产专用性投资激励 不足。另一方面，个别地方政府或村集体侵犯农民土地权益的现象比较严重。 4、土地使用权流转机制不健全 近年来，随着市场化和城市化的不断深入，农村剩余劳动力得到比较有效 的转移，这为增强农业规模经济效应、实行产业化经营创造了有利条件。但这 种理想情况并没有出现，主要原因是土地使用权的流转机制不健全。家庭承包 制虽然赋予了农民承包经营权，但产权内容严重残缺，导致土地缺乏流转权利 及其具体操作的法律依据，于是土地产权交易难以进行，土地流转市场发育滞 后，生产要素的合理流动受到阻碍。 （二）现阶段国有土地产权制度缺陷 1、土地所有权在中央政府和地方政府之间界定不清。 法律规定城市土地属于国家所有，从字面意义上说，这里的国家当然是指 中央政府，但是这样的界定并不清楚。因为地方政府同样是国家机器的重要组 成部分，而且由于土地分散在各地，土地开发利用、出让转让 都是由地方政府 实施。但是，由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之间经常发生激烈的 碰撞和摩擦。表现为对土地出让金分成比例的矛盾以及越来越多的地方政府直 接参与的“土地违法案件” 。 2、缺乏土地产权的人格化代表。 所谓城市土地的国家所有，实际上是国家在代理全体人民行使对土地的所 有权。虽然全体人民理论上可以按人数均匀地拥有国有土地的所有权，但谁都 没有实际上的支配权。在国家机构内部，土地管理机构和国有资产管理机构对 国有土地的法定代表人资格的争执一直没有停止。 退一步说，即使如目前国家 明确了土地管理部门的代表人资格，但后者作为行政机构，如何象自然人那样 行使土地产权并使之最大限度的增值，仍是难以想象的。 3、土地所有权、开发权和使用权之间关系混乱。 到目前为止，许多土地开发公司都是由政府出资兴办的。除少量靠竞争机 制获取的土地外，开发公司绝大部分的土地是凭借特权低价甚至无偿从政府手 中得到土地，通过开发后加价出售大发横财，占有了本应属于政府收入的地租。 土地使用权问题除了前述的使用权内涵界定不清外， 在执行上的双重标准也造 成了混乱：与按市场方式获得有限期土地使用权的单位相比，原有无偿划拨土 地的土地使用者如国家机关、军队、学校、国有企业等变相以土地入股分成、 出地合建住宅分成、转租转卖等经营行为大量存在，政府对此无可奈何，造成 了严重的“使用者控制”局面。 4、与土地相关的各种管理权限混乱。 有关城市土地的计划管理权、规划管理权、行政管理权、地籍地政管理权、 经营管理权以及与土地密切相关的房屋和建筑物管理权限界定不清，职能混乱、 交叉，造成各政府管理部门甚至中央政府的有关管理部门相互争权和冲突。以 上并没有涵盖城市国有土地产权制度的所有问题，更具体的问题在以后章节有 所分析。 六、中国土地产权制度改革方向探究 （1）农村土地 土地股份制是农村土地产权制度改革的方向 土地股份制则是在家庭承包制“两权分离”的基础上，在坚持土地集体所 有的前提下，将农民拥有的承包经营权再度进行分离，进一步分解为土地股权、 经营权和使用权，让农民拥有土地这种要素的股权，集体经济组织(比如合作社、 股份制公司、农业龙头企业等)拥有经营权，土地租佃者拥有使用权，而集体实 际上只保留部分收益权和最终处置权。土地股份制是一种现代土地制度，它把 具有现代产权特征的股份制经济引入农村，适应了农村时代发展的需要。在土 地股份制下，农民以其享有的土地承包经营权为基础和标准使之量化为股份， 然后将这些股份化的经营权和使用权以投资入股的方式参与集体经济组织，成 为股东，并享有相应的权利和承担法定义务。集体经济组织则转变为经营者， 可以将入股的土地集中起来进行产业化经营以提高规模经济效应，或者将土地 租赁给经营能力较强的个体户或其他经济组织以获得收益。因此，这一新型的 土地制度具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。 虽然实行土地股份制后，农民拥有土地股权成为所有者，集体经济组织拥有经 营权成为经营者，所有权主体和经营权主体互相换位，但它是在家庭承包制的 基础上实行的，集体才是土地所有权的最终处置者，因此它不会出现诸如农地 私有化所导致的土地买卖和兼并现象。所以，土地股份制与家庭承包制相结合 能够充分发挥两种制度各自的优势。 1、明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。 明晰农村土地产权主体并确定产权主体对土地的权利、义务、利益和责任 的限度，使产权主体行使相应的权力，承担相应的责任和义务。 （1）国家土地 终极所有者的权能。国家拥有土地的宏观调控权，通过决策、计划、指导、协 调、审批、监控来规范农村土地的基本用途、土地流转及征地行为，特别对地 方政府的土地决策及执行活动予以监督、规划、约束，即维护国家的整体利益 和农村社会的稳定，保障农民土地私权的享有。 （2）集体（乡、镇、村或村小 组）必须退出对土地的自己支配权，按照国家法律、法规履行对自己产权领域 的职责，对农村的土地由过去的产权土体和直接参与者转变为农民权力行使的 维护者、监管者和公共服务的提供者。 （3）农民个人或家庭对自己的土地拥有 绝对所有权。国家要明确农民土地私权的范围、国家公共利益的边界，依照国 家法律、法规让农户享有农村土地的所有权、使用权、继承权、收益权、流转 权，即包括所有权在内的所有权能，使农民拥有独立的经济主体地位和权利。 2、转变政府职能与干部政绩观，进行土地管理体制改革。 约束地方政府的行为，改变农民绝对弱势地位，必须在明确农村土地产权 的基础上进行土地管理体制改革，把土地资源市场化作为土地制度改革的基本 方向，合理划分中央与地方政府的权力，实施中央到地方垂直管理，国家对土 地履行规划、管理、调控和监督职责；转变地方政府职能，使地方政府从上地 交易中退出，把精力主要放在上地规划的制定和执行上，充当纯粹的服务者、 监管者和仲裁者；创新政府官员的考评机制，转变政府政绩观。只有这样，政 府职能才不至于缺位、越位、错位，才能有效摆正领导干部的政绩观，维护农 民的切身利益。 3、加强和完善土地立法，使法律与农村土地产权制度相协调。 中国拥有最严格的立法，但土地违法却令人触目惊心。其原要在于，只有 严格的土地审批法，却没有约束政府行为失范的法；只有保护公共利益如何实 现的法，却没有维护农民土地权益的法；现有的土地立法足粗线条的，弹性大， 没有更为细致和专门的立法，而且已有的立法存在相冲突的地方，对土地关系 的处理方面主要依靠缺乏系统性、可操作性的政策来调整，而不足靠具体的法 律来严格规范、界定、保护农民的土地权利。所以，一要通过立法来确定各产 权主体的权利和义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为，依靠法律规 范、界定国家土地管理部门的权限、义务及行政行为。二要完善现有农村土地 法律法规。如解决农村土地承包法表述过于宽泛、缺乏实施条例的问题， 统一农村土地承包法和土地管理法中的相关规定，解决中国征地制度 中存在的“二律背反”现象；优化土地征用的审批程序；制定土地抵押贷款的 法律等。三要进行司法制度改革，为农民提供法律服务。当农民土地权益遭受 侵害时，要有能为农民提供救济的制度与机制。 4、建立与农村土地产权制度相配套的其他制度或机制。 最大限度地发挥农村土地产权制度效益，还必须考虑其他约束条件：第一， 建立社会保障制度以防止短期内出现“大土地所有制” ，即所谓的“土地兼并” ， 或防止农民因天灾病祸出卖土地，出现“贫民窟” ；第二，建立城乡一体化的户 籍制度，让所谓“盲流”的农民工真正城市化并成为“稳定流” ；第三，建立真 正的村民自治，让农民成为发展主体，改变过去垄断农民话语权和代民作主的 行为，让农民组织成为农民的代言人，以增强农民集体或农民合作组织与政府 谈判的能力，使土地产权改革与国家治理、乡村民主自治糅合起来；第四，完 善市场机制，确保农民能自由地在市场上支配土地，进行合法的土地交易和买 卖，并适时推进土地证券化和建立土地银行的改革。 （2）国有土地 从近期来看，完善城市土地产权制度需要从以下方面入手： 1、明晰土地产权的内涵，将土地产权进一步分解为占有权、地役权、开发 权、通行权、收益权、出售权、转让权、租赁权、赠与权、抵押权等，并对每 一项权利加以明确界定。国家在此基础上决定将哪些权利在多大程度上和多长 期限内赋予土地使用者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利。这样 将为解决国家所有权和使用者使用权之间的冲突和纠纷提供明确的评判标准。 2、明确城市政府作为城市土地所有权主体的地位，中央、省级政府主要通 过制定土地利用规划来体现对土地的管理和控制。这种做法的好处在于，通过 明确产权，城市政府在配置土地时的行为更加长期化。因此，应逐步取消城市 政府对审批土地面积的限制，通过严格的土地利用规划以及公众参与的办法对 城市政府的权力进行约束，使土地配置能够反映国家和社会的利益。 3、完善土地租约，明确土地使用者对土地的权利，通过对这些权利的实施， 推动城市土地市场机制的运行。针对不同用途的用地，可以设定不同的期限和 权限，但应较之现行规