将都市农业纳入城市规划

方法的选用需遵循区分对待、随机而动的原则 将都市农业纳入城市规划 Beacon Mbiba, 联合协调员，英国 伦敦南岸大学半城市化研究网络 （PeriNET）,mbibabsbu.ac.uk Rene Van Veenhuizen，荷兰路易斯特丹 ETC-RUAF 在世界上那些经济濒临崩溃的地区，如东非和南非， 近十年来在非正规的城市食物生产的带动下，整个城市 的经济出现飞跃。随之而来的是世界范围内对都市农业 前所未有的关注（Bakker 等，2000；Mbiba，2001） 。尽 管对都市农业活动的禁止和干预日益减少，然而，从整体状 况来看，要将农业纳入城市规划和发展战略中，仍任重而道远。 问题和矛盾仍然存在，并对都市农业纳入城 市规划的进程形成障碍。对很多城市来说，由红 灯禁令转变为大开绿灯放行，还没有落实到实处， 或者根本还没有列入议事日程。而即便是都市农 业涉及的人群本身，在某一时间，他们对都市农 业的认识和反应也不尽相同，此外冲突仍是不可 避免的。 在此背景下，以下问题应当受到特别关注： 为什么都市农业会在城市规划过程中被忽视？ 什么因素决定了都市农业应当纳入到城市规划 与可持续发展中来？ 世界各地的不同城市采取了或应当采取怎样的 措施来促使都市农业纳入城市规划？ 在为数不多已经行动起来的城市中，这个进程 是否解决了土地获取与使用的矛盾？有无我们 可以借鉴的经验？ 决定因素 态度从反对到支持的转变，并将都市农业纳 入城市规划和发展战略这一过程，需要（取决于） 人们认识的变化、城市管制/ 管理部门的改革以及 关于城市生产与消费的社会价值观念的变革。本 期的案例要强调的是，仅仅人们简单的语言、思 想交流并不能引发这些结构性的变化。而事实上， 在某种情况下，这些变化（因而需要将农业纳入 城市发展） ，是应对某种危机的产物；这些危机可 能是干旱、经济崩溃（如现阶段的东非和南非） 、 政治和经济环境变化（如保加利亚）或对现有的 农业实践缺乏信心（如荷兰） ，抑或是废物处理问 题（如西非，见都市农业杂志第 3 期，还有菲律 宾）或无法保障粮食安全。 如果我们接受这种“危机”说法，那么存在 一个问题“危机结束后，都市农业（及其受到的 关注）将会怎样？” 。从欧洲的划拨公园生产者身 上我们可以看到，从一战到现在，危机一旦结束， 农业活动也将随之减少。然而，公园将服务于新 的社会需求，如休闲和教育，或是同其他形式的 用地融合。但都市农业在规划中的地位急转而下， 人们开始关注新的危机。因此，即使是在欧洲， 这里城市食物生产曾被视为国家生存战略的关键 之一（见 Garnett，1996） ，多数的规划部门都没 有考虑过都市农业。Martin 和 Marsden 总结道 (1999： 389)：在英格兰和威尔士，规划部门很难 去深究城市食物的政治和经济问题，都市农业的 用地也在显著减少。在资本主义生产消费模式 盛行的今天，都市农业作为一种城市土地利用方 式，会与其它可能的城市土地利用方式进行竞争。 而这是一个权力当道的社会，规划也必须遵循此 规则。因此城市规划过程需要方法创新，以促进 城市发展的可持续与公平。 都市农业对城市政府的重要性 Fainstein(1999)将规划的实质表述为，在一个 极不公平的社会中，多方冲突的利益择其一；规 划代表的是当权者的利益选择，和对其他利益集 团的关注。本期中的文章印证了都市农业在城市 规划中不受重视的现实，它不被城市领导者认可， 与居住等其它城市土地使用方式相比，它不具竞 争力，在城市项目中只是偶尔被提及而不是主要 的考虑。人们通常问到的问题，都是诸如“政府 和规划者应当如何促进都市农业发展？”之类。 但是，接下来的问题可能恰好相反：“都市农业 能为城市、城市政府和规划者带来什么？” 。例如， 政府议员的收入和城市财政会因此有所变化吗？ 更为重要的是，要了解规划的过程、限制因素、 潜在机会以及都市农业如何能促进规划的改善。 加拿大多伦多，郊区发展吞噬着农业用地 努力融入规划中，而不是置之不理 从圣彼得堡（和其它城市）的案例来看，财政赤 字的问题很突出。农业活动会有助于部分解决这 一问题（见保加利亚特洛伊的案例以及加拿大多 伦多郊区复兴计划） 。这些文章表明，除非都市农 业能比其它活动更好地帮助解决这些问题，否则 要想被城市规划体系所接纳还是难以实现的。 需要灵活的方法和明确的目标 本期中的文章将进一步说明，区域和地方上 的多样性，将影响都市农业纳入城市规划的进程。 都市农业的支持者认为这是一个内部均等一致的 产业部门，应当作为一个整体得到认可，并一同 融入城市的经济中。然而，事实上并不是这样， 也不可能实现。只有采用新方法，才能推进这个 进程，最终实现与城市规划的融合。首先，都市 农业应当分成每种活动来进行考虑；例如，庄稼 生产和家畜饲养，或是更进一步的蔬菜、谷物的 种植和动物和家禽饲养等等。都市农业杂志的前 几期文章都明确地指出了，地方当局或法律条文 更偏向城市里进行庄稼种植，特别是蔬菜，却禁 止家畜饲养，而在半城市化地区养殖动物一般是 不被禁止的（如家禽养殖） （Bakker 等，2000） 。 其次，空间上也需要区别对待；在城市建成 区、城市空置地还是在城乡交接的半城市化地区 考虑都市农业。城市政府和规划者也一直在努力 促进半城市化地区的农业发展和城区的蔬菜生产。 而对城市空置地的使用争议最大。因此，较大程 度来看，世界范围内很多城市的规划过程已经开 始考虑（明确的）都市农业了。 再次，受益者必须明确：哪些活动是为了穷 人和基本生活，哪些是瞄准市场销售并出口的。 本期的文章明确并强调：当都市农业是以后者为 目的，那么城市政府就会主动将其考虑进来，并 保障农民的土地使用权。这样，都市农业活动对 城市的资产平衡将有所裨益。但是，还有案例表 明，当都市农业的商业化水平和资金投入较高时， 公众的参与程度将随之降低，贫困者是否能从中 获得直接收益也值得怀疑。 本期导读 3 访谈 6 英国的觉醒与行动 8 圣彼得堡对都市农业的支持 9 都市农业促使保加利亚实现可持续的城市规划：以特洛伊 市为例 12 将农业纳入达累斯萨拉姆的城市发展 15 土地的多功能利用：欧洲都市农业加快发展的机遇 18 将都市农业纳入加拿大的郊区发展规划 20 变化环境中的规划：以菲律宾 Marilao 为例 努力融入规划 在我们所提到的这些城市里，综合性的土地 利用规划仍然占据着主导地位，而且有迹象表明， 这种状况仍将继续。因此，应该努力去配合规划 而不是放弃它。如果能使更多的群体参与规划过 程，来决定哪些是规划需要考虑的要素，那么都 市农业能更好地融入规划。另外，很多文章中还 提到了冲突解决方案中的创新问题，这也逐渐上 升为一个热点。Healey(1997:3)说道，城市是各种 相异的事物集中的地方，规划其实就是“管理我 们共同的生活空间” 。都市农业与其要求自己的土 地，倒不如和其他群体共享城市土地。 各界对城市规划的批评声音一直不断，尤其 是在都市农业领域。因此，编者希望借助这期杂 志，为规划者和其他相关人员提供一个交流的平 台。我们迄今为规划人员的参与所作的努力还是 非常有限的。批评者忽视了一点，那就是规划人 员面对各种要求、工作负担过重，可得到的资源 又不足，这使得他们没有精力和动力去不断探索 前沿知识，而只有这样才能促进规划的创新。清 楚地了解这一点对我们来说非常重要。我们非常 高兴能读到关于达累斯萨拉姆、哈拉雷、Marilao 的文章以及城市政府部门的其他稿件。社论之后， 是对 Marilao、菲律宾、阿克拉、加纳、卢萨卡、 赞比亚代表的访谈摘录，这部分内容是在社论或 文章中读不到的。 规划的环境中，缺少激励机制促使规划者去 思考创新，而往往官僚作风易于盛行。因此，如 果都市农业这样一个新概念体系将影响城市的规 划进程，那么我们需要改变的不仅是规划的政策、 思想和目的，还有规划者工作的内部环境。简言 之，在多数情况下，并不是规划者从中作祟，而 成为这种风气的牺牲品（见南非的文章） 。在英国 开展的访谈，深刻地反映了城市规划者需要更多 地了解这一情况。 这些结论的意义不仅表现在能促进本国内地 方政府部门或城市间的协作（见菲律宾 Marilao 的 文章） ，还能加强各个国家不同城市之间的合作以 及鼓励捐资人的参与（见达累斯萨拉姆的案例） 。 这些文章表明了，在不同的背景下，从不同出发 点努力将都市农业纳入城市规划，是有可能收到 成效的。将来， “私人发展商”也将参与进来，他 们的行为和决策会影响土地利用，以及是否将都 市农业纳入他们的投资计划。除了多伦多的案例， 很少有其它文章涉及到“私人发展商”这个关键 的参与者。 规划工具 在征稿过程中，我们强调了运用区划、GIS 以 及参与合作式方法来促使都市农业纳入规划的经 验。从文章中各式各样的地图来看，GIS 已经得到 了广泛的运用。对都市农业进行区划也是达累斯 萨拉姆、Madhyapur Thimi 和哈伯罗内案例的重点。 Drescher 在总结 FAO/ETC 电子会议的讨论结果后， 给出了一系列其它可用于促进都市农业纳入城市 规划的工具。 有关该议题共有 16 篇经验介绍性的文章，其 中来自亚洲、拉美、CEE 国家、西欧的各 2 篇， 有 5 篇出自南非和东非，1 篇来自加拿大。它们详 细地阐述了将都市农业纳入规划的错综复杂的阻 力。 请反馈至：ruafetcnl.nl 参考文献: 1. Bakker N, Dubbeling M, Gndel S, Sabel-Koschella U and de Zeeuw H (eds). 2000. Growing Cities, Growing Food: Urban Agriculture on the Policy Agenda. Feldafing: Deutsche Stiftung fr internationale Entwicklung. 2. Forester J. 1999. The Deliberate Practitioner. Boston/London: MIT Press. 3. Garnett T. 1996. Growing food in cities: a report to highlight and promote the benefits of urban agriculture in the United Kingdom. London: National Food Alliance and Sustainable Agriculture, Food and Environment (Safe). 4. Healey P. 1997. Collaborative Planning. London: Macmillan. 5. Martin R and Marsden T. 1999. Food for urban spaces: the development of food production in England and Wales. International Planning Studies 4 (3): 389-412. 6. Mbiba B. 1995. Urban agriculture in Zimbabwe: implications for urban management and poverty. Aldershot: Avebury. 7. Mbiba B. 2001. The Political Economy of Urban and Peri-Urban Agriculture in Eastern and Southern Africa: Overview, Settings and Research Agenda. Keynote Paper for the IDRC & Municipal Development Programme, East and Southern Africa workshop, “The Political Economy of The Political Economy of Urban and Peri- Urban Agriculture in Eastern and Southern Africa“, Harare, February 28 - March 3. 8. Schon D. 1983. The Reflective Practitioner. New York: Basic Books. * 来自市政府的观点 对规划者和政策制订者的访谈 针对将都市农业纳入规划这一议题，我们的工作人员 采访了各个城市的规划者和政策制订者，并询问他们有关 都市农业与规划的问题。以下就是对部分问题的访谈摘要。 我们采访了加纳阿克拉食品与农业部 Daniel Sackey 博 士（由 Dagmar Kunze 和 Pay Drechsel 采访）、菲律宾 Marilao 的 Duran 市长（由 Joseph Batac 采访）以及来自赞比亚卢萨 卡的 Lubwa 区议员 Judith Simuzya 女士、 卢萨卡市议员兼 前任市长 Fisho Mwale 先生、助理城市 规划师 T.Hakuyu 先 生、住房与社区服务部门的 Phiri 女士、半城市化地区住房 办公室主任 Enock S.Mwape 先生（由 Beacon Mbiba 采访）。 访谈全文请参见 您对都市农业有什么看法？您是如何参与到这项活动 中来的？ 我一直都关注城市固体废弃物的处理问题。当我得知 固体废弃物管理项目能将可生物降解的废物转化为混合肥 料，我便询问非政府组织和社区居民是否愿意使用这些绿 肥。这一建议得到了他们的积极响应，所以我相信都市农 业将将被选民们接纳。 （菲律宾 Marilao 市市长 Duran） 对我而言，都市农业是一个土地问题。人们种植蔬菜， 自给自足。我在自家的后院也种些树薯、秋葵、甜薯和蔬 菜。因为人们害怕招来蚊子，城市农民往往得不到支持。 （赞比亚卢萨卡 Judith Simuzya） 城市规划者并没有将都市农业考虑进来。为了实现这 个目标，相关法律上必须有深刻的变化。人们不得不考虑 规划的过程，因为城市一直需要再规划。像其它任何农业 形式一样，都市农业需要土地。而土地早在 10-15 年前就 定价了。很少有人能负担得起都市农业用地的费用。 （赞比 亚卢萨卡 Fisho Mwale） 都市农业最先的形式是家庭后院的小农园，母亲会利 用这些土地进行农业生产。然后是那些住在城里、周末耕 作的农民，他们的土地是向政府租用的。这种形式的缺陷 就是土地不属于耕作者，如果土地使用权有保障就好了， 毕竟都市农业有助于解决食物安全的问题。 （赞比亚卢萨卡 Phiri 女士） 在 2000 年农民日的庆典上， Sackey 博士（左）为一位农民颁奖 从事都市农业活动可以增加收入，因而在城市规划中 占有重要的地位。都市农业还能将空地转变成绿地，这对 于市政当局也是相当重要的。 （加纳阿克拉 Daniel Sackey） 议会或市政府如何看待都市农业？ 在阿克拉，参与农业活动最多的是渔民和妇女。他们 为城市经济做出了重要的贡献。我们禁止人们在城区内饲 养家畜，但这在半城市化地区却受到鼓励。许多家畜饲养 者已经迁到了半城市化地区。我们实行这种严格的管制并 不难，倒是农民在私有土地之外，再获取农业活动用地， 还有要保持清洁的环境以防止动物寄生虫病，是较为困难 的。 （加纳阿克拉 Daniel Sackey） 我们认为，都市农业（包括园艺业和林业）是绿化城 市的一种手段，而且可持续性更好。都市农业应当更好为 固体废弃物管理、改善城区面貌以及解决食物的供应和分 配等问题服务。 （菲律宾 Marilao 市市 长 Duran） 城市议会不主张在城区内开展都市农业活动，但鼓励 人们到离城 5km 的小块田上耕作。但如果是在城区内种庄 稼，我们也不会禁止。非政府组织支持小块田生产，其中 主要的问题是水、路灯照明以及缺乏政府资助。还有一个 问题就是存在进行非法土地分配的组织，有些甚至借机牟 利。 （赞比亚卢萨卡 Judith Simuzya） 首先，在卢萨卡的城区周围有一些小块田（5-20 公顷） ； 其次，在半城市化地区有人租赁农田进行耕作。这些农田 以后可能会成为城镇规划用地。还有一些人家的厨房就是 小农园，人们在家里种玉米，这样就不用担心蚊子的问题 了。 （赞比亚卢萨卡 Enock S. Mwape） 有没有相应的学会或机构来推动这一进程？ 阿克拉城市议会（AMA）下属的一个规划部门， 负责审 议每年的计划和财政方案。在制定法规和区划方面，食品 与农业部起着决定性作用。我们从 AMA 得到的支持却要 多于食品与农业部，后者能提供的资助很少。我们力争保 留一些绿地的使用权，在政府部门决定挪作它用之前，只 允许农民使用。 （加纳阿克拉 Daniel Sackey） 城区用地政策分为两个层次：来自中央的政策和城市 议会政策。在实践中，都市农业不在城市议会政策的管辖 范围内。另外，也没有区域性的规划来指导都市农业的发 展。农业部已经着手处理地方政府和住房项目部遗留下来 的空地。都市农业不由规划者控制，他们还没有接受这个 挑战。 （赞比亚卢萨卡 T.Hakuyu） 是什么引发了大家的兴趣？市政府开展了哪些主要的 活动？ 我们教社区居民种蔬菜，这样就可以提高他们的营养 水平，同时还能分离生活垃圾。我们向他们分发肥料底质、 盆花和蔬菜籽，并且告诉他们这些东西可以更好地绿化环 境，还能保障食物的卫生与营养。起初，农民觉得这不可 思议，但是现在，既然这成了一项新的收入来源，城市农 民也就乐此不疲了。他们很希望我们提供肥料使用和庄稼 选择方面的指导。 （菲律宾 Marilao 市市长 Duran） 都市农业的相关法律条文规定：某些农业活动，如蔬 菜生产和鱼类养殖，在城区是不被禁止的，但城区内不准 饲养动物。我们部与 AMA 下属的许多部门有着经常性的 合作。例如，与城乡规划部合作航拍了全部政府所有的用 于农业活动的土地。目前，我们已分别对 Teshie 的 40 公 顷土地和 La 区的 60 公顷土地进行了规划。现在正在开展 的村庄基础设施项目，要兴建 6 个交易市场，修建公路、 停车场。通过与加纳出口促进会、UNDP 和日内瓦国际贸 易中心的合作，我们还打算在 Teshie 兴建一个鱼类加工厂， 另外，还要努力增加出口欧洲和美国的蘑菇产量，提高出 口插花的产量并改进预包装的质量。AMA 还会进一步提供 资金援助，使蔬菜种植者都能用上管道水，以避免不清洁 水带来的环境问题。接下来，我们还将对城市绿地和政府 用地进行航拍，并制订规划和相应的法律条文。 （加纳阿克 拉 Daniel Sackey） 城市农民是如何参与的？ AMA 下属的出口促进委员会，由来自城乡规划部、土 木工程部、园林局、建筑协会、环保局、加纳标准局、食 品与工业部的成员组成，还有两位是热心的农民代表。蔬 菜种植者有自己的协会，渔民和妇女还在社区中成立了 “渔业管理组织” ，吸收积极分子。既然政府划拨的用地多 数已被农民开垦了，那么具体的使用方式就由农民自己决 定了。我们只想确保没有其它的住房项目来占用这些土地。 阿克拉的妇女在都市农业的销售方面中发挥了关键作用， 而在家畜饲养和蔬菜生产方面，她们参与的较少。农民协 会也有妇女的参与，在提供贷款方面，政府现在实行将决 定权交由农业委员会，而男性和女性在这方面的权利是平 等的。 （加纳阿克拉 Daniel Sackey） 我们在多个地区建立了试点，并把那些城市农业可能 的从业者带到那里，问他们能不能照着范例做。我们赞成 这种老观念，当人们见过、感受过并相信一件事的时候， 他们就会去照做。而为了促进学习的过程，我们聘请了工 作人员进行培训和指导，还提供了后勤支持。此外，我们 还需要培育适合不同庄稼的肥料底质。 （菲律宾 Marilao 市 市长 Duran） 决定成败的要素是什么？ 为了促使农业纳入城市规划，你需要一定的权力和责 任去为农民游说。有时，会有来自其它议会的访问者，农 业在他们那儿不受重视，他们询问我们是如何促成食品与 农业部纳入到 AMA 中的。 （加纳阿克拉 Daniel Sackey） 至于能力，需要管理部门和政府有所认识。部门权力 越大，能施加的压力也就越大。人们不懂城镇规划，甚至 连城市议会的议员也不了解城市规划是什么。这导致了 1975 年规划中缺少回顾，最后是世界银行的参与帮助制定 了卢萨卡综合发展规划。 （赞比亚卢萨卡 T.Hakuyu） 城市农民逐渐开始运用适宜的都市农业技术，包括滴 灌系统、嫁接技术、网状结构和大棚种植。这个过程重在 行动而不是言语。 （菲律宾 Marilao 市市长 Duran） 为了确保土地使用权和土地的合理利用，我们通过了 一项法律条文。我们希望对阿克拉所有可获得的土地进行 区划，以便所有人能清楚这些土地是留作都市农业、公园 和花园用地的，而不会挪作它用。通常，当农民种植的是 高附加值的产品并为城市经济做出较大贡献时，他们就不 会轻易放弃农业活动。这也是我们鼓励农