保障性住房投融资机制与建设模式分析 - 副本 (2)

申报人姓名： 贾淑军 申报级次：正高 研究员 发表刊物及时间：本文发表在河北学刊2012 年第 3 期 发表字数：8000 字 作者位次：独立 保障性住房投融资机制与建设模式分析 贾淑军 （河北省社会科学院，河北 石家庄 050051） 【摘 要】保障性住房建设是一项重大的民生工程。随着中国住房保障工作的深入推 进， 保障性住房建设规模大与资金短缺的矛盾日益凸显。本文在分析中国保障性住房投融 资现状的基 础 上，构建了保障性住房多元化投融 资机制，并在对不同类型保障性住房投 融资 建 设模式 进行分析的基础上，从政策 层面提出了促进 保障性住房可持续发展的对 策与建议。 【关键词】保障性住房；投融资机制；建设模式；对策与建议 【作者简介】贾淑军（1969），女，河北省石家庄市人，河北省社会科学院财贸经济 研究所副研究员，主要从事投融 资研究。 保障性住房建设是重大民生工程，也是“十二五”时期中国政府为实现全 民共享改革开放和社会发展成果的重要举措。但保障性住房建设具有资金需求 量大、收益水平低、投资回收期长等特点，资金短缺一直是制约保障性住房建 设的主要瓶颈，因此需要不断创新和完善保障性住房投融资机制及建设模式， 这也是顺利推进住房保障工作亟待解决的关键问题。 一、中国保障性住房投融资现状与问题分析 （一）保障性住房巨大资金需求与政府融资平台功能薄弱的问题 “十二五”期间，中国将完成城镇保障性安居工程建设 3600 万套。其中， 2011 年全国计划开工建设保障性住房 1000 万套，预计投入资金约 1.3 万亿元。 这一资金规模相当于 2010 年全国财政收入的 15.7%。如果各类财政性投入占 2 30%，70%的资金需要通过市场化解决，每年需要融资 9660 亿元 1。面对巨大的 资金需求，地方政府也积极尝试探索融资渠道。从实施效果看，政府成立的保 障性住房投融资平台处于建设初期，基本不符合发行债券、票据的财务周期要 求，融资功能薄弱使得保障性住房建设缺乏资金支持。2010 年，国务院印发 关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知 （国发201019 号） ， 对地方融资平台进行清理规范，加强对融资平台的融资管理和对金融机构的信 贷管理，制止地方政府违规担保和承诺等，在一定程度上对地方融资平台发展 予以限制。特别是 2011 年中央为抑制经济过快增长，减缓通胀压力，调控房地 产市场，实施了适当紧缩的货币政策，地方融资平台通过银行信贷融资更加困 难。 （二）金融机构贷款方式单一性与保障性住房金融支持深入性的问题 目前，保障性住房建设中使用的银行贷款主要是通过地方政府综合性融资 平台和房地产开发商（有配建廉租房任务）来承贷，各地政府的保障性住房融 资过度依赖银行贷款，在利率安排、还款方式与期限等方面仍存在过多限制， 保障性住房金融产品创新能力弱。银监会对商业银行支持保障性住房建设态度 虽然积极，但仍以项目贷款为主要支持方式，尚未形成各种金融衍生品，抑制 了双方合作层次进一步深入，在一定程度上限制了金融资本对保障性住房建设 的支持作用。 （三）直接融资的困难性与现有政策体制不完善的问题 从发达国家经验看，大多数国家以 REITs（房地产投资信托基金）等方式， 通过资本市场实现房地产建设资金流动。但中国基于证券化方式的房地产金融 工具尚处于起步阶段，保障性住房资金投资周期长，投资方很难在短期内收回 投资，只能依靠中长期租金收入等方式回收资金。从上市融资来看，公司组织 设立是最大障碍。上市公司首先要求必须是股份制公司，具有营利性，独立核 算且注册资本充足，公司的主要职责是以经营性资产的抵押权与增值收益来补 充开发和管理公益性住房项目的资金缺口，实现公司内部资本循环。但地方保 障性住房建设与管理主要由各地住建局主管或非盈利性质公司负责，经营性职 能不充分，同时受土地收储权利以及可用储备量、项目建设进度、经营策略、 政府补助实际到位情况等多因素制约，现金回流不稳定，投资风险较大。尽管 3 国家发改委 1388 号文件明确提出发行地方债券、企业债券优先用于保障住房建 设，但受资源和资产相对分散、资产总量偏小、经营性资产不足等因素影响， 一些地区的融资规模和经营性收入很难满足发行条件。 （四）社会资本营利性与保障性住房公益性或微利性的问题 中国的保障性住房主要分为廉租房、公租房、经济适用房和限价商品房。 从资金偿还情况看，经济适用房和限价商品房可以出售，开发商通过出售房屋 获得一定收益回补资金，在一定程度上能够缓解建设资金不足；廉租房和公租 房主要由政府管理，以政府财政安排和长期租金收入来偿还资金，因具有较强 公益性，收益性差，故建设资金缺口较大。按照现有政策，保障性住房特别是 廉租房和公租房被认定为公益性项目，规定不能作抵押物且只租不售，难以通 过市场化方式实现资金偿还。而社会资本的逐利性特征使其对项目回报率的要 求较高，保障性住房较强的公益性难以满足其营利性要求，成为抑制社会资本 投资热情的一个主要原因，这也是目前各地撬动社会资本投入保障性住房建设 普遍遭遇的一个瓶颈。 二、中国保障性住房投融资机制设计 （一）保障性住房投融资机制设计总体思路 中国保障性住房对象为城镇中低收入人群，且具有一定公益性，决定了政 府财政投入是其主要来源。但因中国保障性住房建设数量庞大，仅靠财政性资 金投入还远远无法满足保障性住房的融资需求，因此须建立“政府主导、市场 运作、社会参与”的多元化保障性住房投融资机制，以保障保障性住房建设的 资金来源。而从投融资机制构成要素看，主要包括政府、金融机构和社会力量。 政府保障性住房投融资的主导者。保障性住房属于公共产品，理应由 政府投资建设。除了靠政府财政投入以外，地方政府主要通过组建融资平台， 一方面，负责省级财政对市、县（市）补助额度缺口部分的融资，按照统借统 还原则为融资困难的市、县（市）提供融资帮扶；另一方面，通过政府与金融 机构开展保障住房方面的金融合作，为地方保障性住房建设进行融资，同时还 兼具经营管理政府注入的国有资产的作用，确保保值增值。 金融机构保障性住房投融资的主要参与者。除中央、省、市自治区的 4 财政预算外，大量的资金缺口需要借助于各种金融机构的合作，包括国开行牵 头的银团、社保基金、保险公司、信托公司、基金管理公司等，通过贷款、债 券、信托计划、基金产品等多种方式融资，以满足各类保障性住房建设的资金 需求。 社会资本保障性住房投融资的重要参与者。在财政资金不足、金融资 本有限的条件下，可以引导鼓励房地产开发商通过 BT（建设移交） 、配建、 代建等方式合作开发保障房，建成后由政府回购，或鼓励有大量普通员工住房 需求的企事业单位利用自有土地建设保障性住房。 （二）不同类型保障性住房投融资机制设计 从产权归属来看，保障性住房可分为两种类型：政府拥有产权的保障性住 房；政府不拥有产权的保障性住房。因此，可按照保障性住房的产权属性，结 合保障性住房的公益性、低利润性以及资本逐利性特征，设计不同类型保障性 住房投融资机制。 政府拥有产权的保障性住房投融资机制：对于政府拥有产权的廉租房、公 租房建设资金不足部分，由政府组建的融资平台通过银行贷款、发行债券、信 托投资基金、资产运营等方式筹集，多渠道拓宽保障性住房建设投融资主体， 形成“政府主导+金融机构支持”的投融资模式。 政府不拥有产权的保障性住房投融资机制：对于政府不拥有产权的经济适 用房、限价商品住房以及各类棚户区改造住房，要积极鼓励各类社会资本借助 多种方式参与投资兴建，如房地产开发商、大中型企事业单位等，形成“政府 引导+ 社会资本参与”的投融资机制。 此外，由于中国保障性住房投资建设规模大，资金需求大，引导社会资本 进入保障性住房建设也是一条有效路径。对此，地方政府已有所尝试。如 2011 年，河北省与万科企业股份有限公司签订战略合作协议，由万科为河北省多个 城市代建保障性安居工程，然后再按照协议，由政府回购。上海绿地集团、绿 城（中国）等全国性房地产开发企业，也介入了多地保障性住房和动迁安置、 旧区改造项目的开发建设，取得了一定成效。 三、中国保障性住房建设模式分析 （一）政府投资建设模式 5 所谓政府投资建设，是指由政府组建专门的保障性住房投资建设公司，向 投资建设公司注入启动资金和土地，并由建投公司获得银行、保险和社保基金 等机构贷款，负责保障房建设和运营管理的一种建设方式。这种模式的特点为： 政府无偿提供土地；设立专门建投公司负责建设管理；辅以财政投入和银行贷 款；通过先租后售方式实现财务平衡以及集中建设、高效快速等。但因社会企 业无法参与，政府资金投入量大、负债高，后续运营管理成本要求也较高。 （二）政企共建模式 所谓政企共建，是指政府和社会企业合作，共同建设保障性住房的方式， 其建设方式主要包括 BT、代建、配建等模式。 BT（建设移交）模式，是指政府将保障房项目承包给投资方，经融资、 建设、验收合格后移交给政府，并由政府支付给投资方项目总投资和合理利润 的建设方式。这种模式的特点为：政府以全权委托方式建设保障性住房，不需 要支付前期建设资金；投资方负责筹集建设资金；政府负责建设过程监管；投 资方将建成后的房屋所有权移交政府；政府以一次性全部回购或分期付款方式 回购房屋；投资方不具有房屋经营性收益权。 代建模式，是指政府委托房地产开发商代为建设保障性住房的建设方式。 受委托的开发商负责整个工程项目的实施，包括项目可行性研究、户型设计、 原料采购、工程施工、竣工等工作，但不承包工程费用。这种模式的特点为： 政府以招标形式产生代建人；政府负责筹集建设资金；代建人负责项目全过程 实施管理；代建人收益来自代建管理费和项目投资节余奖励。与 BT 模式相比， 这种模式中代建单位只提供代开发或代建设服务，不负责项目融资，政府融资 压力较大。 配建模式，是指政府以配建一定保障房为条件出让商品房用地，开发商在 项目开发中，按要求完成配建的保障房建设，并将产权移交给政府的建设方式。 这种模式的特点为：政府以配建一定比例的保障性住房为条件出让商品房用地， 无须政府出资建设，且能获得一定的土地出让收益；开发商所建保障性住房成 本由商品房弥补；政府拥有配建的保障性住房产权；因是配建所以保障性住房 数量较少。这种建设模式的主要问题是开发商的利润率较低，参与积极性不高。 6 （三）企业独建模式 企业独建模式是在保障性住房建设中主要靠社会企业力量建设，政府没有 或较少投入资金和免费土地的方式。主要包括限价模式、信托基金模式。 限价模式，是指政府在出让商品房用地中，以限制商品房销售价格上限作 为条件，将建成后的房屋只向经政府审核符合要求的群体销售。这种模式的特 点为：政府以“限价”方式出让土地，不负责筹资建设；开发商负责投资建设 并受一定程度的开发限制，只向符合规定的人群销售；所建住房（限价房）具 有商品房属性。因这种模式中政府不用支付建设资金，且能获得土地出让收益， 很多地方政府采用“限房价，竞地价” 、 “限地价，竞房价”等方式出让土地， 建设保障性住房。 信托基金模式，是指由社会资本发起成立保障性住房住宅基金，通过委托 开发商建设保障性住房，并委托专业运营商对保障性住房进行经营管理以取得 投资回报的建设方式。这种模式的特点为：由社会资本发起；以市价获得土地； 委托专业公司代建；以建设租赁保障房为主；委托专业公司经营管理；以经营 收益作为投资者回报。这种模式的优点是：能够分散投资风险，对社会资本投 资建设的吸引力较高，但投资回报率较低。 （四）事业单位自建模式 所谓事业单位自建模式，是指经政府批准，危旧房较多、住房困难职工较 多的机关、企事业单位，利用自有土地或危旧房改造等方式获得建设用地，自 行建设限价商品房，建成后向符合条件的本单位职工销售。单位自建限价商品 房，也可以通过代建、BT 等方式委托给有专业经验的房地产开发商负责实施项 目开发建设。 四、完善保障性住房投融资机制的对策与建议 （一）建立政府财政长效投入机制，完善财政支持保障性住房建设制度 当前，中国保障性住房建设主要由政府来推动，这就要求政府必须建立与 保障性住房建设相适应的财政体制，在保障性住房财政资金保障方面要明确划 分中央政府和地方政府的职责。一是建立保障性住房财政投入长效机制，在当 前规定的土地出让收益 10%用于保障性住房建设基础上，应适当提高比例，增 加资金规模，确保财政投入资金逐年增加，缓解保障性住房资金压力；二是进 7 一步落实财政预算制度，将保障性住房建设投资纳入政府财政预算，按照保障 性住房建设任务和要求，提前制定财政资金使用计划，保障后续建设资金落实 到位；三是进一步完善地方债发行和管理方式。各地政府应根据保障性住房建 设目标，结合地区经济发展水平，适当通过债务渠道获得建设资金，缓解保障 性住房建设资金不足。通过进一步完善财政支持保障性住房建设制度，增加保 障性住房投入。 （二）规范加强地方政府投融资平台建设，深化与金融机构的合作 充分发挥各级政府投融资平台作用，拓宽与各大金融机构的合作渠道，争 取更多金融机构信贷支持，鼓励担保机构为保障性住房建设项目提供担保。一 是深化与国开行牵头的银团融资战略合作，按轻重缓急和项目建设需求，重点 满足廉租房和公租房建设的资金需要；二是在用好用活授信贷款的前提下，积 极创新与金融机构的合作形式，共同研发保障性住房建设资金理财产品，吸引 更多金融资本的进入；三是以中长期贷款为主，大胆创新各种融资工具。保障 性住房建设投资与回收周期长，融资期限应以五至十年为主，根据资金流转需 要，亦可搭配部分短期融资，增强金融资本的支持。 （三）创新融资方式，引导各类社会资本投资建设 在当前形势下，引入社会资本参与保障性住房建设是缓解“资金难”问题 的有效途径。一是进一步创新融资方式，通过贴息、贴现、提供担保和税收优 惠等举措，引导社保基金和保险资金投向保障性住房建设项目。二是创新与保 障性住房资金运行特点相一致的金融产品，除现有的银团贷款外，积极尝试新 型金融工具，如短期融资券、私募债权融资、保障房信托、房地产投资信托基 金等，通过金融创新使社会资金参与保障性住房建设。三是积极拓展融资主体。 通过设立保障性住房投资基金，鼓励企业和个人资金分别通过企业补贴、个人 集资等方式进入保障性住房建设领域。只有建立多元化融资机制，引导各类社 会资本进入保障性住房建设领域，才能有效解决过度依赖财政投入和银行信贷 资金等问题。 （四）加强政策引导，确保土地、税收等优惠政策落到实处 保障性住房优惠政策主要有：参与保障性住房建设的税费减免政策；对参 与公共租赁住房、廉租住房开发建设的社会资本，给予商业银行贷款优先权， 8 以及地方财政和中央财政转移支付资金予以贴息和补助；允许承揽保障性安居 工程的大中型房地产开发企业，通过发行企业债的方式，专项筹集资金用于保 障性住房建设。在此基础上，应进一步加强各项优惠政策的引导和落实，调动 各类投融资主体的积极性。一是确保土地供应。各级政府对保障性住房建设用 地供应计划均要实行单列，做到优先供应，各级国土资源部门要会同同级住房 保障部门商定保障性住房建设用地供应计划，并纳入年度土地供应计划。二是 落实税费减免政策。各级政府均要制定落实税费优惠政策的具体办法，减免所 辖区域内保障性住房建设、经营、买卖等环节涉及的城镇土地使用税、契税、 营业税、房产税、印花税等各项税费，免收保障性住房建设项目的各种行政事 业收费等。 （五）制定专项法规制度，完善协调运行机制 保障性住房建设是一项复杂的系统性工程，牵涉多个部门和众多保障对象， 也是一项长期工程，故应尽快制定专项法律法规：一是对保障性住房的实施计 划、保障对象、供应标准和事后管理予以规范，对政府在住房保障资金投入、 土地提供、金融支持、财税优惠等方面予以约束和规范；二是建立保障性住房 运行机制，健全土地、投融资、房屋供应等方面的制度建设；三是对保障性住 房建设的土地供给方式、项目资金收回模式、供给类型等方面进行完善，提高 保障性住房监督和管理水平；四是成立保障性住房组织机构，完善协调机制。 建立保障性住房工作领导小组，制定配套优惠政策，统一协调各部门分工和职 责，确保土地、资金落实到位。同时，通过采取市场化运作方式，协调政府部 门、金融机构以及社会资本之间的关系，形成健全稳定的保障性住房建设运行 机制，推进保障性住房建设工作的顺利展开，最大限度地满足城镇低收入居民 “住有所居”的需求。 参考文献 1王祖继.完善保障性住房投融资机制的初步研究J.行政管理改革，2011（9） 。 Analysis on Chinas Affordable Housing Investment and Financing Mechanism and Construction Pattern 9