以问题为导向推进法治社会建设-6

以问题为导向 推进法治社会建设 人类社会总是在矛盾问题的不断运动中发展进步的。 所以，法治社会建设必须以问题为导向，在解决问题中推 进法治建设进程。 一、直面是非混淆的社会乱象，确立“以法律为准绳” 的社会是非观。 改革进入攻坚阶段，发展步入关键时期，社会问题进 一步凸显，不稳定因素累积叠加，社会步入加速转型振荡 期，维稳形势日益严峻！社会上广泛奉行的“谁权大谁说 了算，谁钱多谁做主” ，在这样的是非混淆之下，以“权” 稳控，压得住一时，压不到永久。以“钱”维稳，花钱买 安宁，越买越不安宁，反而助长了“争权夺利”的歪风。 今天，法律已经成为人们的共同意志，法治已经成为 全社会共识，确立“以法律为准绳”的社会是非观，势在 必行！也只有“以法律为准绳的社会是非观” ，才能让全社 会自觉认同：依法执政就是最理想的执政方式！依法行政 就是最佳的社会治理方式！依法办事就是最好的生产生活 方式！依法办事的环境就是最理想的投资发展环境等现代 思想，全面确立起法治的权威。引导全民自觉守法、遇事 找法、解决问题靠法。强化规则意识，倡导契约精神，发 挥法治在解决社会问题中的突出作用，增强全社会厉行法 治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛 围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉 遵守者和坚定捍卫者。 二、直面司法脱离群众的社会现实，加快以人民群众 为主体的社会法治体系建设 法治建设存在的许多问题，最关键的一条是司法（执 法）体制，高高在上，远离群众。既使是不断地推进“三 官（警官、法官、检察官）一律（律师）进社区” ，也未能 从根本上改变“司法（执法）体制以干部和法律工作者为 主体”的事实，司法（执法）体制依然是脱离群众，并未 成为人民群众方便运用的有力工具。 浓厚的权利色彩、神秘的权威说辞，带给人们的除了 恐惧，就是怀疑。相融才会相信！只有以人民群众为主体， 构建新型社会法治体系，才能真正体现“人民当家作主” ， 才能使法治融入生产生活，真正成为解决问题的有力武器。 构建以人民群众为主体的新型社会法治体系，必然要 求“凡是有党组织的地方就必须有党领导下的法治组织” “凡是有群众的地方就必须有群众自治的法治组织” 。一切 法治组织的骨干力量由群众推选（罢免） ，定期培训，团结 群众学法尊法守法用法，依靠群众，运用法治，保护群众， 在共同的生产生活中，保障人人享有广泛的权利和自由， 承担应尽的义务，维护社会公平正义。法治体系由人民群 众推选建立，人民就不会恐惧和怀疑。法治体系与人民群 众生活紧密联系，才能被人民群众监督和运用，才能在社 会治理中发挥应有的作用。 人民是社会治理的主体和力量源泉，以人民群众为主 体的新型社会法治体系包括：1 人民团体内部设立法治委员 会（法治办或政策法规办） 。2 行业协会内部设立法治委员 会（法治办或政策法规办） 。 3 企（事）业单位内部设置法 治委员会（法治办或政策法规办） 。4 乡镇（办）组建法治 委员会（社会治理办） 。5 社区居民（村民）中组建法治委 员会（法治办） 。6 组建各类人民调解委员会。7 组建各类 群众联防治保组织等。它是县以上国家社会治理机关的有 效延伸；是各类群众理性表达诉求，依法维护权益，协商 解决最关心最直接最现实利益问题的直接渠道；是构建有 机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制的有效方法；是 发挥乡规民约、行业规章等社会规范作用，依法推进人民 团体和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、 自我监督，提高社会治理法治化水平的根本途径。 三、直面“信访不信法”的客观现象，运用制度组合 推进信访有效导入法治途径化解 “信访不信法”的主要思想顾虑是：（1）法律门类繁 杂，条陈众多，法言法语难以全面准确理解和掌握。 （2） 运用司法制度化解矛盾成本很高，普通公民经济上难以承 受。 （3）司法诉讼程序慢长，容易被权力和金钱影响， “夜 长梦多” 。 （4）国家司法，群众个人难以掌控，强制判决可 能不公，或者难以执行（赢了官司输了钱）等。 （5）信访 主要是找政府、找领导，简单易行好掌控，无经济负担， 领导批办解决问题快 所以“信访不信法”现象的背后，代表的不一定是群 众不懂法，反而更多的是群众对现行法治的深切研究，进 而选择最有利的诉求表达和维权方式。信访矛盾成因复杂， 靠单一制度难于有效化解。复杂的问题必须用多种制度组 合起来，多方施策，有效化解。 坚持教育引导与依法打击相结合，制止违法信访行为， 保障正常信访秩序。信访是人民群众迫不得已的选择，是 人民群众权益受到损害和遭遇不公待遇的情况下，寻求维 权和补救的重要途径。通过信访，人民群众的申诉，反映 到信访部门，信访部门受理后，反馈给相应职能部门，督 促其依法处理，使群众受损害的利益和不公待遇得到恢复。 人民群众通过信访渠道反映自己的要求和意见，是法律赋 予的权利，是社会主义民主的具体体现，是人民意志的表 达。尤其是在法治体系不健全的情况下，更应该注重通过 信访来表达自己的意见，这是普通老百姓参与政治的一种 方式。 但也有个别群众，行为极端，意图通过围堵党政机关 或纠缠领导，达到个人急于求成的不法目的，扰乱了正常 的信访秩序。在现场教育无动于衷的情况下，必须对其违 法行为坚决打击，依法追究责任，有效维护合法信访秩序， 切实防止信访失控。所以教育引导与依法打击，是制止违 法信访行为，保障正常信访秩序的最有效制度组合，必须 两手抓，两手都要硬！ 实行“法律援助制度+人民调解制度+ 困难救助制度+ 财 政保障制度”等制度组合，推进信访有效导入法治途径化 解。法律援助制度即“政府出钱，请律师帮当事人运用司 法制度化解矛盾” ，让普通公民立即免费拥有了专业法律代 理人，有效化解了“公民难以运用法律、难以承受司法经 济负担的顾虑” 。法律援助制度与人民调解制度结合，对有 确定可实现诉求的人身伤害与经济索赔案件，通过人民调 解，定纷止争，可以避免“司法诉讼程序慢长、强制判决 可能不公”的风险，以公开、公平、公正的方式，化解纠 纷，让当事人自己对事态可控，自愿平等达成协议，实现 事情解决，心顺气顺，法治效果与社会效果的统一。 两项制度能否有效运用，关键取决于法律援助制度中 涉及的，律师调解纠纷出勤补助和办案补贴能否落实。依 据财政部门文件规定：法律援助律师调解纠纷，应发给出 勤补贴，办案应发给办案补贴。律师作为社会自谋职业者， 主要依靠办案收入生活。办案收入没有保障，势必挫伤其 工作积极性。所以必须有财政经费作保障。 四、直面法律服务业发展滞后问题，加快发展公共法 律服务事业。 法律服务事业是法治社会重要组成部分，是法治社会 运行必不可少的公益事业，是干部群众依法办事，解决问 题，可便捷选择的专业代理人。然而越是到基层，法律服 务人才越短缺，越是欠发达地方，法律服务事业越难以发 展，严重滞后于干部群众的现实需要。全面推进法治社会 建设，必须与时俱进加快法律服务事业发展，满足人们群 众日益增长的法律服务需要。 从现实发展状况看，法律服务事业分为三种类型：一 是公益性法律服务，比如普法宣传，法律援助、人民调解 等，主要由各级政府部门、企事业单位、群众自治组织向 公民免费提供。二是半公益性法律服务，比如 148 基层法 律服务，收取一定的成本费用，向公民提供相应的准专业 法律服务。三是专业法律服务，比如律师、公证、司法鉴 定等，由专业法律服务机构、专业法律服务人员提供有偿 服务，依照物价部门规定的限价收费标准收费，自负盈亏。 三类法律服务业适应不同的生产力发展水平，满足不同群 众的差别需要。 与时俱进加快法律服务事业发展，在全面建设法治社 会进程中至关重要。一是分类指导。公益性法律服务事业， 要在人员、装备、经费保障机制改革上下功夫，比如推行 “以案定补” 、专项预算、提高保障水平等办法，调动工作 积极性。专业性法律服务主要是给予政策上扶持，环境上 保障。比如政府购买服务、推行 148 法律服务所、律师事 务所联乡镇包社区，为部门企事业单位担任法律顾问等， 拉动其稳步发展。二是综合施策。法制宣传、依法治理和 人民调解三项工作是全社会的共同职责。实行部门力量整 合和组织社会力量承办等方式，化解人员、经费不足的难 题。争取地方政府落实好中、省、市出台的政策规定，逐 步增加经费预算。实行“谁执法，谁普法” ，谁负责化解 “矛盾疙瘩” 。三项工作涉及到谁，就由谁的人员、经费来 承担工作职责。还要发动企业单位、社会组织承办公益事 业，争当依法治理先进（比如组织发动房地产建筑企业 （物业公司）建设法治小区） ，通过部门力量整合和组织 社会力量投入，推进事业新发展。三是预防执业风险。法 律服务事业是帮助群众化解矛盾纠纷的特殊事业，天天和 矛盾纠纷打交道， “身处是非漩涡之中，位及风头浪尖之上” 。不法分子伤害群众利益，破坏公平正义，法律服务事业 帮群众依法维权，维护公平正义，对有道德素养之人而言， 会伏法服理，但若遇到无道小人，必会仇视，一定会伺机 报复。这是法律服务事业必须面对的工作风险！所以一定 要严守法纪，出污泥而不染，严防不法分子的引诱拉拢、 挖坑下套和挑拨离间。四是开展法律服务惠民行动，扩大 社会正面影响。组织开展诸如法治大戏下基层、12.4 宪法 法律宣传活动、为老年人免费办理遗嘱公证、为残疾人免 费办理司法鉴定、为困难群众免费代理诉讼等主题活动， 提高法律服务事业的知晓率，通过办实事的惠民之举，稳 步扩大社会影响。四是整合现有资源，加快构建由“市县 （区）公共法律服务中心” 、 “乡镇公共法律服务所（站） ” 和“村（社区、企业、小区）公共法律服务联络点（联络 员） ”共同组成的“社会公共法律服务网” 。把分散的法律 咨询、律师、公证、人民调解、法律援助、司法鉴定、社 区矫正、安置帮教和 148 基层法律服务等资源汇集起来， 形成聚集优势，合力解决法治社会建设中的问题，帮助干 部群众便捷地进入依法办事的轨道。 五、直面人民对司法体制的疑虑，推进阳光司法（执 法） 。 现行执法司法体制，以干部专家为主体，高墙大院， 事事保密，法言法语，程序复杂，不够透明，让人民群众 倍感神秘，疑虑重重。因此，必须打开司法（执法）高墙， 让人民群众看的见、看得清，才能消除种种顾虑，增进人 民对法治的信任。 一是规范司法（执法）行为。 （1）推进司法（执法） 处罚裁量规范化改革，明确处罚裁量步骤，细分处罚裁量 幅度，明确处罚裁量情节的量化标准。 （2）完善案例指导 制度。 （3）加强对案件办理过程的质量管理。 （4 ）在各级 司法（执法）机关，普遍建立案件管理信息化平台，实行 网上办案、监督和考核，提升案件办理的规范化水平。 二是推进司法（执法）公开。 （1）制定颁布司法（执 法）公开规定，明确不得公开的事项和必须公开事项。 （2 ）各级司法（执法）机关主要职责、执法依据、执法程 序、执法结果及工作纪律等必须在自己的网页上，及时向 社会公开。 （3）除法律规定不得公开的事项外，所有司法 （执法）案件的申请、受理、立案、庭审、执行、听证、 文书、审务等各个方面，通过法定渠道（当事人身份验证 渠道）公开。 （4）建立健全新闻发言人和新闻发布例会制 度，及时发布司法（执法）信息。 （5 ）加强司法（执法） 业务文书的说理和论证，邀请民众、专家参与，公开听证、 论证。 （6）开通民意沟通电子邮箱（微信） ，设立统一的举 报电话。 （7）加强司法民主，完善人民群众参与制度和人 民监督员制度。 （8 ）建立部门负责人接待日制度。多途径 确保司法（执法）公开。 三是加强司法（执法）监督。 （1）建全司法（执法） 案件办理全程图片、视频、电子文本记录备查制度与记录 缺失问责制度。 （2 ）建立争议案件法律工作者与人大代表、 政协委员旁听和联合监督评议制度。 （3）建立上级司法 （执法）机关监督下级司法（执法）机关年度目标激励机 制（不能问责，只能激励，问责会导致以上护下，错上加 错） 。 （4）建立社会关注案件，律师与媒体联合调查评议制 度。 （5）建立案件办理满意度调查评价制度。对满意度差 的部门（办案人员）分情况组织处理。通过便捷的社会监 督让法治权利在阳光下运行。 四是完善错案追究机制。对司法机关和行政执法机关， 办理案件中的差错，实行专案调查，分类处理：对贪赃枉 法、故意差错的司法（执法）人员，坚决清除出司法队伍， 决不能姑息。对清廉司法，非故意差错的，对案件纠错， 国家赔偿，行政追偿，使司法（执法）人员减少错案发生。 对公证司法（执法） ，当事人胡搅蛮缠的，依法惩处，鼓励 （表彰） 、重用勇于公正执法、勇于担当的司法（执法）人 员。 六、直面配套机制欠缺，构建法治社会运行支撑体系。 法治社会的有效运行，需要社会治理方方面面的有力 支撑。现行司法（执法）体制，独木难支的一个重要原因 是其缺乏应有的协作配套机制支撑，致使判决难以执行， 调解协议不能落实，严重损害司法公信力。因此完善协作 配套机制就成为推进法治社会建设的重要内容。从法治社 会有效运行的实际需要出发，必须加快完善以下协作配套 机制： （一）建立法治诚信（失信）档案，制定守（违）法 社会奖罚政策。制定履行司法判决书和人民调解协 议书的纪律问责（社会制裁）与激励规定。对拒不执行 生效司法判决书和人民调解协议书的党政组织、 企事业单位、各级干部、社会公民，标记违法失信频次、 通报问责、社会制裁（如限制其参与项目的权利等） 。对迅 速执行生效司法判决书和人民调解协议书的党政 组织、企事业单位、各级干部、社会公民，标记守法诚信 频次，通报嘉奖，社会优待（如享有优先权利等） 。保障 司法判决书和人民调解协议书的法治权威。 （二）建立社会法治工作者履职社会保险和出勤补贴 政策。对群众推选、组织认可、公正履行职责、依法化解 社会矛盾纠纷的社会法治工作者，按实际出勤，发给出勤 补贴，并为其办理特殊保险，保障其不因社会治理工作影 响基本生活，在人身家庭遇到不法威胁时获得必要的救助 保障。 （三）完善司法（执法）机关经费保障政策。 （1）取 消司法（执法）机关行政事业性收费，司法（执法）机关 罚没收入全部上缴国库。 （2）各级司法（执法）机关的经 费由财政全额保障。 （3 ）实行收支脱钩、罚缴分离，遏制 因利益驱动而乱收滥罚现象。 （4）落实司法（执法）机关 基础设施建设标准和装备配备指导标准，改善办公、办案 条件，提高信息化、科技化水平，为提升司法能力提供扎 实的物质保障。 （四）完善诉讼与非诉讼相衔接的政策措施。注重发 挥人民调解组织、社会团体、律师公正、仲裁机构等群众 组织的作用。加强程序对接、效力确认、业务指导等方面 的协调配合。对非诉讼纠纷解决机制，司法（执法）机关 尊重其自身规律，并在证据保全、财产保全、强制执行等 方面依法予以支持。 （五）构建司法（执法）机关与社会公众沟通渠道。 司法（执法）机关内部普遍设立“社会群众参与办公室” ， 加强与人大代表、政协委员、党代表和社会有识之士的沟 通联系，收集、办理与司法（执法）工作相关的建议、意 见。聘请民主党派成员、无党派人士、群众代表，担任特 约监督员、特邀咨询员等，对其工作进行监督并提出意见 和建议。设立网站、微博、微信等平台，建立网络民意表 达和民意调查机制，扩大与公众的沟通和交流。通过接待 群众来信来访、举办开放日活动等方式走近公众，增强群 众对司法（执法）工作的了解。 （六）完善刑事被害人救助政策。对遭受犯罪行为侵 害、无法及时获得有效赔偿、生活陷入困境，特别是因遭 受严重暴力犯罪侵害，导致严重伤残，甚至死亡的刑事被 害人及其共同生活的亲属，由财政建立专项预算给予适当 资助。明确刑事被害人救助的具体标准和范围，将刑事被 害人救助工作与落实法律援助、社会保障等相关制度相衔 接，完善刑事被害人权益保障体系。 （七）完善服刑人员社区矫正和刑释解教人员扶持政 策。对符合条件的，及时纳入居民最低生活保障范围；对 不符合最低生活保障条件但生活确有困难的，给予临时救 助；对自主创业或提供就业岗位的企业，落实减免税费政 策、信贷扶持政策和项目支持。贯彻落实社区矫正和安置 帮教法规，鼓励企事业单位与司法机关共同协作，办好 “新航之家-社区矫正和刑释解教人员帮扶基地” ，集中解 决社区矫正和刑释解教人员生活、就业等方面的实际困难， 使其加快转变为有为社会公民，有效预防重新犯罪。 （八）多方合力，培育法治示范典型。依法治理是法 治社会建设的有效途径。必须加快制定“平安社区（村） ” “平安村镇” “法治示范县区” 、