健全司法建议工作机制 不断推动司法制度改革

健全司法建议工作机制 延伸人民法院审判职能 司法建议是我国人民司法工作创制出的一项重要制度， 是当前司法机关践行司法为民宗旨，以实际行动参与社会综 合治理，构建和谐社会的一项历史使命和时代责任，是法院 工作获得社会认可的重要方面，在以往人民司法的长期实践 中发挥过积极的作用。近年来，该项制度更是成为人民法院 参与社会管理创新，服务发展大局的重要途径，对于促进社 会安定与和谐，增强全社会法律意识，建设法治社会，发挥 了重要作用。 一、我院司法建议工作的开展情况 近几年来，银海区人民法院针对司法建议的特点，在加 强审判工作的同时，十分注重办案的法律效果、社会效果和 政治效果的有机统一，把开展司法建议活动作为服务社会的 一项重要手段。 紧抓理念提升，努力实现三个转变。针对法院关门办案、 被动司法的传统观念，将司法建议工作定位为法院能动司法、 参与社会管理的重要方式。围绕司法建议的意义、目的等内 容，在全院开展集中学习、专题研讨，使广大干警对司法建 签 发 拟搞单位: 办公室 核稿： 拟稿人： 事由： 附件： 打字： 校对： 2 议工作有了更新更高的认识。要求摒弃就案办案、一判了之 的观念，把审理的每一件案件、调处的每一起纠纷放到社会 矛盾治理结构调整和社会管理创新工作中来认识，找出问题， 发现规律，提出建议，实现“三个效果”的统一。通过努力，全 院干警在司法理念上成功实现了三个转变，即从单纯的就案 办案向发现问题主动建议转变，从司法建议一提了之向主动 监督、主动反馈转变，从事后建议向事前、事后建议并重转 变。 建立事先预防平台，做好矛盾化解工作。我院从办好个 案或类型案件出发，着眼于从源头上解决纠纷，对辖区纠纷 态势进行科学研判，适时向有关单位建议，预防和减少类似 纠纷或问题的发生；对政府决策和行政管理中出现的共性问 题，向相关行政部门提出建议，为领导决策提供参考，以科 学制定应对措施；对审理中发现的可能存在不稳定因素向纠 纷所在地基层党委政府、办事处提出建议，积极做好疏导、 稳控工作。对审判后，当事人之间矛盾未能彻底解决，存在 不稳定因素，需要相关部门继续处理的，及时向相关行政部 门、乡镇提出建议。 二、司法建议的特点及存在的问题 作为人民法院审判职能的延伸，司法建议具有以下几个 特点：一是人民法院实现审判职能的一项措施或方式，也是 参与社会治安综合治理系统工程的一个重要手段，而不是人 3 民法院的法定职权；二是司法建议属于建议性质，它不具有 法律效力，也不存在执行问题；三是司法建议并非案件审理 的必经程序，在审理案件时，针对案件的不同情况，有提出 司法建议的必要就提，没有必要一案一建议。 虽然，在当前的审判工作中，司法机关对司法建议的认 识和重视程度有了较大提高，通过司法建议，堵塞了工作中 的漏洞，促进了有关单位管理行为的合法性、正确性和规范 性。但是，因为司法建议的以上特点，司法建议工作的开展 还存在着很多困难： 一是司法建议数量少、质量不高，未形成完善的管理体 制。在审判工作中注重的主要还是案件的审判质量和效率， 对审判工作中发现的有关单位在行政执法、工作方法、管理 体制、规章制度等方面的问题，应采取何种方式、方法，依照 何种程序向有关单位和部门提出司法建议，并没有形成系统、 科学、规范的管理模式。所提司法建议的内容较为抽象、笼 统，对存在的问题分析不透彻，整改意见不具体不明确，缺 乏针对性，对司法建议的采纳、落实情况，不能及时有效地 进行跟踪和督促，使司法建议难以落到实处。 二是司法建议回复率低，效果不突出。受建议单位普遍 对司法建议不够重视，有的还有抵触情况，往往是“有去无回” ，回复和采纳率较低。有的人不知道司法建议有什么样的法 律效力，不知道法院发出司法建议的用意何在；有的人则认 4 为法院发司法建议纯粹是“多管闲事” 。而在收到司法建 议后， 有些单位认为发出承认错误的复函会成为对本单位不利的 证据，对自己正在进行或将来可能发生的诉讼产生不利的影 响；有些单位则担心复函会成为上级单位或主管行政部门追 究责任的依据；有些单位认为在复函中承认过错有损颜面， 更担心新闻媒体会借题发挥。 三是司法建议没有强制性，缺乏监督落实手段。司法建 议和裁判文书不同，是一种建议性质的文书，本身没有强制 性的法律效力，往往处于有效与无效之间的尴尬境地。对于 受建议单位不重视、不回复、不采纳、不整改的情况，法院缺 乏相关的手段，这让司法建议往往难以取得预期的效果。 存在以上问题的主要原因：一是认识存在误区。个别法 院、个别法官观念仍未转变，司法建议虚无思想严重，认为 法院本质工作是抓审判，司法建议可提可不提，或者建议就 是建议，办不办理无所谓。二是制度建设落后。法院对司法 建议工作没有一套规范完整的规章制度，目前司法建议虽然 在实践中已得到人们的承认，但我国的法律尚未把它作为一 项制度确定下来，法院的工作评比也没涉及此项内容或虽涉 及但没有作为考评的重要内容，对没有开展司法建议活动缺 乏相应的制裁措施。三是缺乏约束力。因司法建议没有强制 性，受建议人并不一定接受，建议人因工作徒劳也失去了积 极性。从另一角度来说，法院在司法建议中不受任何实体和 5 程序的约束，不建议也不算失职，无人追究，不影响工作成 绩，这些都会影响司法建议的质量和数量，降低了其应有的 功能和作用。 三、各地法院的主要做法和经验 山东省高级人民法院制定下发了关于进一步加强司法 建议工作的意见。针对以往司法建议工作随意性大的问题， 山东高院规定，在审判、执行过程中，发现单位或个人有违 法犯罪行为没有被查处的；拒不协助法院履行法定义务或妨 碍法院执行公务，需要给予行政处理的等 6 类事项应当提出 司法建议。针对以往司法建议工作缺乏落实和反馈机制，相 关单位不予重视，建议常沦为一纸空文的情况， 意见强调， 各级法院要注意抓好对建议的督促，跟踪了解司法建议的采 纳、落实情况，接受有关部门反馈的意见和建议。对司法建 议不做反馈的，要采取适当方式加以督促；对落实措施不具 体的，致函要求整改，抓紧落实；对拒不采纳建议的，要向主 管部门或上级领导机关进行通报，提出意见。 司法建议不是强制性的，要发挥司法建议的效果，关键 在于如何与被建议单位沟通。为此，上海市通过搭好两个平 台增强沟通。一个是搭建推动行政机关落实司法建议的沟通 平台。在推动行政机关落实司法建议方面，建立和同级人大 内司委、政府法制部门的联动反馈机制，共同督促有关行政 机关落实整改措施。针对审判白皮书等综合性司法建议，可 6 以探索同时报送政府相关部门和同级人大，建议由人大对有 关司法建议进行专题审议，就相关问题作出决议，提升司法 建议的实际效能。另一个是搭建行业组织落实司法建议的沟 通平台。要用“请进 来、走出去” 的方式，了解被建 议单位的实 际情况，与一些行业协会、主管部门建立长期的联系、沟通 机制，与一些发现问题较多的行业的监管部门建立风险预警 机制，做到有的放矢、重点关注。对那些不重视落实、不采纳 建议的单位，可将发现的问题、建议的内容、落实整改的情 况向其上级主管部门反映，动员各方面的力量，堵塞漏洞。 四、健全司法建议工作机制的建议 一是提高思想认识。要充分认识司法建议工作在构建社 会主义和谐社会中的积极作用，把司法建议工作摆上重要议 事日程，作为自身工作的一部分和重要任务抓紧落实。 二是加强司法建议制度建设。法院应坚持把司法建议作 为一项重要制度确定下来，设置专门管理部门、确立专门管 理人员，负责统一管理全院司法建议工作。为使司法建议活 动规范化、制度化、科学化，在有关法律规定或司法文件没 有出台以前，可以自行制定关于加强司法建议的制度办法， 在司法建议的地位作用、适用的范围和对象、行文格式及主 要内容等方面作出明确的规定。 三是将司法建议工作列入年终绩效综合考核。在年终工 作目标考核和案件评查中，把提出司法建议的及时性、准确 7 性、合法性以及提出司法建议的数量、质量、效果作为综合 考评指标。对发出司法建议书并产生良好效果的人员给予适 当的精神或物质鼓励，对未完成任务的人员实行一定经济处 罚，同时开展优秀司法建议评选活动，充分调动法官参与的 积极性。 四是不断提高司法建议的权威性。为促进司法建议工作， 可将司法建议开展情况及督促落实情况进行收集整理，向当