保障性住房建设

（三）要立法确保住房保障资金的筹集和落实。 资金短板 建设资金筹措和征地拆迁压力比较大。2011 年建设任务比之前 有较大增加，一些地方资金筹措存在一定困难，中西部地区资金压 力更大一些；有些地方的保障性住房用地未能及时完成征地拆迁， 拉长了建设周期。 3.配套社会机制不够健全，资金来源不通畅。 （六）加大政府财政投入，拓宽资金来源 资金问题是各国提供社会保障性住房普遍面临的一个难题，我国要 发展社会保障性住房，知心朋友完善公共财政职能，拓宽资金来源。 可以通过包括财政性住房资金即通过财政拨款获得社会保障性住房 建设发展基金、住房公积金妇委会增值收益、专项保障性住房房地 产投资基金、出售公房收入、发行债券和接收社会捐赠等系列渠道 来获得投资。如济南成立的全国首支专项投资保障性住房的私募基 金“安居基金”的成立为保障性住房和城市建设融资创造了新的模 式。除此，政府还要完善贷款担保机制，降低中、低收入居民申请 贷款的门槛，增强其购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。 近几年各级财政部门在保障房建设方面的支出累计很高，取得了历 史性成就，但我们也要注意到存在的一些问题，针对这些问题要采 取一些对应性的优化措施。目前我国住房保障体系这方面存在的一 个问题是，保障性住房的房源资金筹集的方式偏单一，主要是政府 自建。这样财政支出方面的压力比较大，根据科研所结合可以取得 的统计资料做国际比较来看，形成了一个比较结果就是，我国目前 在保障性住房方面财政支出占 GDP 的比重高于发达国家，更高于其 他发展中国家。但是在现阶段短期之内这种比重偏高是合乎逻辑的， 所以迫切需要大家在这方面考虑如何拓宽资金多样性的来源。 建议为：三是允许企事业单位自建保障房。在符合土地利用总体规 划和城市总体规划的前提下，我省应允许各企事业单位利用存量土 地，在依法变更为住宅用地用途后，建设保障性住房。四是利用保 障性住房投融资平台发行企业债进行融资。应在有条件的市县成立 保障性住房投融资公司，建立投融资平台发行企业债。五是发行地 方债。中央提出，中央代地方发行的国债当中，地方要优先用于保 障性住房。我们应高度关注这一政策，积极做好我省自行发行地方 债的准备工作。六是大力争取国家开发银行的贷款。国家开发银行 近年安排保障性住房新增贷款规模都在 1000 亿元。我省应把握住这 一时机，积极争取国家开发银行的支持，获取其保障性住房贷款。 七是引导商业银行资金进入保障性住房建设领域。我省应加快与商 业银行的战略合作，提供优质项目，调动商业银行信贷支持的积极 性、主动性，引导信贷资金进入保障房建设领域。八是争取纳入公 积金贷款支持保障性住房建设的试点范围。2010 年起，我国开始了 住房公积金结余资金贷款支持保障性住房的试点工作。我省应充分 利用综改试验区地位，积极争取这一政策，成为其试点省。九是金 融创新。我省应在国家政策许可框架之内，逐步探索运用保险资金、 信托资金、社保资金和房地产信托投资基金，以及私募基金拓展我 省的保障性住房建设融资渠道，尽快建立与这些机构的联系互动平 台。十是制度创新。在巨大的资金压力下，保障房的产权也成了一 些地方政府进行“创新”的焦点。我省也应积极探索此类制度创新， 多方筹集建设资金，推动我省保障房建设的顺利进行。 筹集保障性住房的建设资金至少存在以下五大问题： 一、土地使用权问题 二、资金来源问题 通过社会机构投入来解决保障性住房建设的资金筹集问题，是 否等于只要到时像归还银行借款本息一样实惠而简单呢？答案是否 定的。如果是社会机构自有资金来开发建设保障性住房，则必然与 经济效益完全挂钩，社会机构必然追求利润的最大化，这与保障性 住房建设的宗旨格格不入。如果是社会机构通过银行贷款来开发建 设保障性住房，则风险与利益同时存在，不可能要求社会机构只承 担风险而没有权益，而这差不多也就是商品房的开发建设了，此与 保障性住房建设也是背道而驰的。很难想象，既要达到保障性住房 建设的低成本目的，却又要依靠社会机构市场化运作的投入来解决 好资金问题。 四、产权归属问题 先说经济适用房，如果资金全部由社会机构投入，那么该房屋 产权是否应当登记在该社会机构名下？如是，政府如何控制该社会 机构出售房屋的价格和购房人的条件审核？如果由社会机构投入大 部分资金与保障对象以及所在企业形成共有产权，则该社会机构如 何收回投资？政府以后又如何管理该保障房性住房呢？ 以上种种问题表明，通过社会机构投入并市场化运作来解决 保障性住房建设大部分资金的思路可能是行不通的。 那么，如何来解决保障性住房建设的资金问题呢？ 笔者认为，根据我国现阶段的实际情况和考虑到各种因素，最 好的办法就是通过向社会发行建设债券来解决。记得十年前我国曾 发行过类似的建设债券，起到过相应的作用，后来因为“不差钱” 而取消了。现今保障性住房建设除了政府直接渠道筹集部分资金外， 还需要的大部分资金的筹集，应当也只有依靠发行建设债券予以解 决（不排除通过保障对象以及所在企业筹集一部分资金）。而且， 运用比一般政府债券利率高的经济杠杆的作用，完全能够解决这一 筹集资金的问题，也符合国家稳健货币政策的要求。发行建设债券 筹集保障性住房建设资金的可行性还在于它是一种长期稳定的、循 环往复的运作制度，完全符合保障性住房制度的常期需要。 此外，部分社保基金和住房公积金，只要在正常稳妥的监管之 下，也完全可以进入保障性住房建设资金的筹集渠道。 那么，通过发行建设债券以及社保金、住房公积金筹集保障性 住房建设资金最终如何处理呢？笔者认为可以由政府逐年回购大部 分建设债券（因为保障性住房建设资金本应当由政府来承担解决， 只是当前集中需要有困难而已），而小部分可由社会力量循环购买 存在得到解决。而房地产所有权，永远归国家所有。 建设债券、社保基金和住房公积金作为保障性住房建设的资金 筹集与社会机构投入资金筹集最根本的区别在于有无利润。而有无 利润对保障性住房建设的资金筹集来讲是至关重要的，直接关系到 保障性住房建设的成败问题。 解决了保障性住房建设的资金筹集问题，还必须解决如何运作 好资金以实现保障性住房建设和管理的目的。为此笔者认为，政府 应当成立以下专门的管理机构：一是资金管理机构。通过发行建设 债券等筹集来的保障性住房建设资金，必须要有一个有权威的专门 机构（可以设在省一级财政局之下）来统一操作和管理，资金必须 专款专用，管理人员的个人经济利益也不能与之挂钩。二是省一级 规划和国土资源管理局成立专门办公室，负责本辖区内全部保障性 住房的土地供应工作。保障性住房建设应当采用无偿划拨国有土地 使用权的办法。三是项目管理机构。在省一级住房保障和房屋管理 局之下成立专门的开发建设部门，负责本辖区内保障性住房的开发 建设工作，所有人员的个人经济利益不得与房地产项目挂钩。四是 建筑施工机构。在市和区城乡建设和交通委员会之下单独设立专门 的建筑工程队，负责本辖区内的保障性住房建筑施工，并按照成本 核算法来结算工程款。五是工程设计和工程监理以及工程验收依照 有关法律法规规定进行，各自承担相应的法律责任。六是省一级监 察局成立专门的监察办公室，负责本辖区内保障性住房建设的全面 监察工作。七是物业管理机构。省一级住房保障和房屋管理局会同 物价局制定保障性住房的物业服务费和租金的收费管理办法，并由 下属各区、县住房保障和房屋管理局建立与本辖区保障性住房相应 的物业管理部门（同时还解决了部分就业问题），单独经济核算， 为保障性住房提供价廉物美的物业服务。物业管理人员直接与区、 县住房保障和房屋管理局建立劳动合同关系，其个人经济利益不得 与物业管理费挂钩。 综上所述，保障性住房建设应当采用计划经济的管理模式，应 当是以非营利为目的的民生工程，只有依靠人民政府的强大力量为 后盾，才能将保障性住房建设工作做好做实。同时，笔者建议对上 述内容以立法形式固定下来并不断完善，以使我国早日成为民生保 障的强国。 保障性住房建设资金问题解决方法 核心内容：对中低收入和最低收入群体的住房保障是国家在经 济发展、城市化进程中不可回避的现实问题。建立和完善我国多层 次住房保障体系，面临的最大硬性障碍是“资金短缺”。因此，需 要从多种渠道筹措资金解决保障性住房建设资金短缺问题。 二、多渠道筹集保障性住房建设资金 要解决保障性住房建设资金短缺问题，多渠道筹措资金是必然 趋势。 1、继续加大中央财政、地方政府对保障性住房的投资力度 中央财政补助、地方政府的投入是保障性住房建设资金重要的 组成部分，应成为保障性住房融资的主要渠道。中央财政应继续向 中西部欠发达地区、公租房及廉租房两个方面倾斜，加大对融资难 区域、项目的投入。地方政府将依据财政预算安排为主、多种渠道 筹措的原则，从同级财政现在用于住房建设、维修、管理和补贴的 资金，土地出让金、房地产税金以及出售属于国有资产的住房回收 资金等渠道筹集保障性住房建设资金。同时，地方政府还需充分利 用地方融资平台，增加保障性住房建设资金投入。 2、顺应保障房和商品房“双轨制”的政策取向，将两类贷款实 现分类管理，并落实中央关于支持保障房建设的金融政策 目前，保障性住房项目贷款执行房地产开发贷款标准，被纳入 楼市调控范围，这是保障房贷款受限的关键因素。应将保障房和商 品房的开发贷款分类管理，并落实中央关于支持保障房建设的金融 政策，确保贷款额度和优惠利率;与此同时，加强监管，防止企业 “套贷”用于商品房开发。 3、使用住房公积金结余资金建设保障性住房 目前，住房公积金资金闲置现象严重，同时闲置资金的不断增 加使得住房公积金运行效率较低。要解决住房公积金资金闲置问题 和运行效率低下问题必须拓宽住房公积金的使用面。支持保障性住 房建设不仅有利于问题的解决，而且也有效地增加保障性住房供给， 有助于解决低收入群体的住房问题。 使用住房公积金结余资金建设保障房要完善制度建设。首先要 加强资金监管，确保住房公积金建设保障房过程中的正确合理使用 以及资金安全;其次要完善机制建设，确保住房公积金能够保值增值;再 次要依据各地情况，在积累试点经验的基础上逐步提高住房公积金 用于保障房建设的比例。 5、创新建设模式，吸引保险资金和社保基金投向保障性住房建设 社保基金作为政策性保险资金，应进一步拓宽投资渠道，通过 更丰富的投资组合实现更高的收益。公共租赁住房长期租赁的特点， 与社保基金长期投资、收益稳定的要求完全契合。保险企业可以设 立投资公共租赁住房建设的专项基金，按照“政府主导、商业化运 作”的模式，建立高效率、低成本、高透明度的运作机制。考虑到 保险资金的基本回报要求，建议政府对保险资金参与的公共租赁住 房建设项目给予适度税收支持，减免相关税赋，提升保险企业参与 的积极性。 6、发展房地产信托基金，用于保障房建设 房地产信托投资基金是一种集合不特定的投资者，将资金集中 起来，建立某种专门进行房地产投资管理的基金或机构，进行房地 产的投资和经营管理，并共同分享房地产投资收益的金融工具，是 房地产金融发展与金融机制创新的产物。REITS 是一种在美国和其 他一些发达国家以及我国香港地区采用的保障房融资方式，我们国 家可以根据国情选择性地借鉴。房地产信托基金 REITS 可由政府、 房地产信托、房地产开发商三者共同进行市场化运作来完成，政府 仅提供政策支持或后续租金安排，房地产信托从中获得稳定而又有 保障的收益，而房地产开发商则在获得一定利润顺利退出后再发展。 在保障性住房建设中运用 REITS 具备可能性，但其运作受到政府财 政收支能力、保障性住房供需情况、居民收入水平和政府对保障性 住房的监管一系列因素的影响。考虑到这些因素，可以尝试先在经 济发达地区运行保障性住房 REITS。 保障性住房开发建设资金需求与传统商业银行贷款模式存在承贷 主体与用款主体错位、建设期限锁定与拆迁周期不可测、贷款期限 与项目正常还款期限不匹配、商业利益最大化和保障性住房公益性 的四大矛盾。为更好地解决这四大矛盾，笔者建议在住房公积金中 心的基础上成立政策性的住房储蓄银行，专门从事保障性住房建设 的资金筹措和使用。 设立政策性的住房储蓄银行，首先必须解决资金来源问题。住房 公积金中心的资金来源为公众缴纳的住房公积金，因此在资金来源 上不存在问题，而且资金来源非常稳定，可以运用于长期的项目使 用。其次要解决成本问题。全国各地都有住房公积金中心，作为准 金融机构从事着住房公积金存取业务。把住房公积金中心翻牌成为 住房储蓄银行，成本应该最小。其三，要有防范和化解金融风险的 机制。全国性住房储蓄银行成立后，最大的风险在于机构贷款的盲 目投放。为此，需要将贷款的审批权上收，这可能会造成地方利益 之间的冲突，需要通过不断完善机制来沟通协调。其四，要有风险 代偿机制。住房储蓄银行经营若出现亏损，政策财政将全额买单。 这样可以保证公众的住房公积金不会出现风险。其五，要有激励约 束机制。政策性银行运行的道德风险较高，需要不断完善激励约束 机制，确保以最小的成本实现既定的政策目的。 若组建政策性住房储蓄银行，或可大大缓解当前保障性住房建设 的资金需求难题。比如，贷款条件相对放松。对于“四证”不全的 项目，住房储蓄银行可以有效介入，缓解项目建设资金难题，加快 保障性住房建设进程。又比如，贷款利率相对优惠。对于保障性住 房建设项目，住房储蓄银行可以提供政策性的优惠利率。政策性的 优惠利率低于商业贷款利率，可以大大降低保障性住房建设融资成 本。还有，贷款期限可适当延长。在综合平衡的基础