公共政策作业1

淮河十年治污，投入不足是没有达到目标的主要原因。 由于粗放型经济增长方式没有根本转变，污染治理市场机制不健全，环境基础设施建设滞后， 资金投入不足，淮河水质还没有达到人民满意的程度。 淮河治理是一项长期的工程，投入不足，使沿淮各城市污水处理厂和配套管网设施建设滞后， 如今在治理淮河污染的新阶段，一方面需要在时间和基础设施上加大投入，另一方面需要沿淮四省 互相协作、共同努力。与此同时，加大淮河治理力度，还要加快调整产业结构，实行严格的排污总 量控制制度。在解决投入不足方面，不仅中央和地方都要增加投入，支持污水处理设施和管网建设， 还要充分发挥市场机制在污水处理设施建设和运行中的作用。合理收取污水处理费，用于治污设施 的建设和正常运行。 非法工业排放：加大刑事处罚 调查中记者发现，目前在淮河的一些支流，一些企业将未经处理的工业废水源源不断排入淮河 的现象仍时有发生，江苏省环保厅厅长史振华告诉记者，这些企业私排乱放、破坏环境的背后，隐 藏着更深的秘密。江苏省环保厅厅长史振华说 “这是不平等的竞争，我治理了，你不治理，那你成 本就低，你再低价卖出去，那我不亏损了吗，这是不平等竞争啊。” 还告诉记者，一些不法企业私排乱放的根本原因，就是要逃避治理污染所要支付的成本，从而 使产品在市场的价格竞争中获得优势；而治理污染的企业，因为私排乱放企业的存在，在市场上处 于劣势。那么，治理污水排放，对企业成本的影响又有多大呢？河南省环保局局长王国平说：“要 造纸行业投入治理污水，小造纸每天的赢利几乎是没有的。” 调查中记者了解到，小造纸、小化工、小制革这些高污染行业，如果达不到一定的规模，即使 经过治理，也将处于亏本运行状态，而要维持经营，就只有进行各种形式的私排乱放。目前，环保 部门一般对违法私排乱放的企业处以罚款，那么，这能在多大程度上增加不法企业的违法成本呢？ 河南省环保局局长王国平表示：“从省局处罚，最高不超过 10 万，市局只能 5 万，我罚的钱，可能 他一天就赚回来了。” 采访中记者了解到，目前，国家环境保护法、水污染防治法等现行法律法规对“私排 乱放”污水的排污者规定了刑事、行政和民事三种法律责任，那么除了对违法排放的企业进行经济 罚款和行政处罚之外。对于违法排污的责任人，法律又规定他们又将受到什么样的刑事代价呢？国 务院法制办公室副主任张穹告诉记者，“一般的行为，造成犯罪的，3 年以下有期徒刑，比较严重的 是 7 年以下有期徒刑，严重的可以构成三种犯罪，玩忽职守罪，徇私舞弊罪，和造成污染重大事故 的，责任事故方面的犯罪，这种处罚都是三年、五年、七年不等。” 然而，调查中记者发现：目前，对于私排乱放的企业，更多的只是进行经济处罚和行政处罚， 那么，被追究刑事责任的又有多少呢？国务院法制办公室副主任张穹说：“全国来看，就我所知道 的，现在一个追究刑事责任的都没有。” 一方面，违法得不到应有的追究。另一方面，淮河一些支流的环境污染屡屡出现反复、有些地 区的污染甚至居高不下。这也在一定程度上显示了政府管理上的无序。此外，国务院法制办公室副 主任张穹告诉记者，国外对于环境污染，处罚和罚款的力度并不很大，重要的是加大民事赔偿责任， 换句话说，也就是污染事件中的受害人可以获得应有的、高额的赔偿，以此提高污染者的违法成本。 那么，这样的赔偿制度有可能在国内实施吗？国务院法制办公室副主任张穹表示：“上游给你下游 造成损失了，给群众造成损失了，要有赔偿的责任，这个要比简单的行政处罚，力度可能更大，我 们正在调研，正在抓紧在制定当中。” 其实，经济处罚也好，刑事处罚也罢，为的就是要提高制污者的违法成本，让这些企业在排污 之前，要仔细掂量掂量，自己这么做，要付出多么高昂的代价，避免淮河再次出现谁污染谁受益的 怪圈。 有人说，淮河污染是为经济增长付出的代价。可是，我们看到，十年来淮河流域人口增加了 800 多万，经济总量增长了 1.35 倍，而淮河的主要污染物十年间却下降了近一半，干流水质提升了 一个等级。这组数字告诉我们，十年治污，并没有拖当地经济的后腿。能有这样的结果，国家和地 方投巨资兴建的治污工程功不可没。那么，这些治污工程现在运转的怎么样？淮河治污还有没有难 处？ 治污资金难题 在蚌埠第一污水处理厂，记者看到，投资 1。85 亿元，每天能处理 10 万吨污水的设备正在运 行，从市区收集来的大量污水，通过一系列的处理程序后变的清澈透明。而旁边的空地上，这个处 理厂的二期工程也即将启动。记者了解到，如果加上在建和未建的 5 个污水处理厂，蚌埠市用于建 设污水处理厂的投资将达到 5。49 亿元，而仅仅投入 5。49 亿元，并不能使这些污水处理厂正常运 转。安徽省蚌埠市副市长吴洪明告诉记者，“更重要的是，污水管道的建设，这个投入很大。” 那么 加上污水管道的建设，使污水处理厂正常运转起来的费用到底有多高呢？蚌埠市副市长这样告诉记 者。吴洪明表示：“十五计划是要建 3 个县的污水处理厂，和第一污水处理厂的二期工程总的投入 是 13。5 亿。” 虽然 13。5 亿并不是蚌埠投资污水建设的全部资金，但调查中，蚌埠市副市长吴洪明也坦言， 压力已经很大，因为，蚌埠 2003 年可以支配的财政收入只有 20 亿元左右。吴洪明说：“这 20 个亿 的资金，基本上也只是保吃饭的资金。” 污水处理厂及污水管道建设的高额费用，对于沿淮四个欠发达的省来说，可谓压力不小，而采 访中，我们也发现淮河沿岸，这样的城市并不在少数。河南省环保局局长王国平告诉记者，“(河南 周口)5 万吨的污水处理厂，投入大概就要 6 千万左右，要建成管网配套，又要几千万，恐怕 (总数) 得一个亿这个数字，整个本基(城区)财政，大概是两个亿左右。” 地方政府资金的不足，使得淮河流域应建 4 的 161 个污水处理项目，目前仅仅完成了 28 项， 目前在建的有 55 项，而没有动工的项目却有 78 个。而与之相对应的是，九五计划要求投入 166 亿 元，实际只投入约 110 亿；十五计划投入 256 亿，目前仅投入了 83 亿，不到 1/3。由于资金的缺少， 一些建成的污水处理设施，管网配套严重不足，污水无法回收，因此，难以发挥应有功能。那么， 高额投资与地方政府资金不足的矛盾，又如何解决呢？山东省环保局局长张凯说：“如果( 污水处理 厂)能够保本微利，市场就会引导着，大家都来建污水处理厂。” 看来，政府为治理淮河污染掏了不少钱，不过我们也看到，仅仅依靠政府的财力还远远不够。 只有把治理污水变成一件真正能有利可图的事，才能吸引来更多的社会资金。 触目惊心的违法排污“三十六计” 淮河治污之所以效果不佳，关键是缺少公众参与和监督。为了提高公众参与环保的意识，霍岱 珊一方面把自己拍摄的照片制作成展板，到淮河流域各地及全国各大高校进行巡展；一方面办起 “淮河卫士”网站，宣传国家的环保政策，唤起社会对淮河流域生态环境建设的关注。 霍岱珊对环保事业的执着感动了淮河沿岸的群众。很多人自发地为他提供企业违法排污的证据，以 及沙颍河水质的变化情况。 时间长了，霍岱珊发现，为了应付检查，淮河流域很多企业都精心设计了隐蔽的排污口。但是，这 些排污口，能瞒住上面的领导和职能部门，却瞒不住当地人的眼睛。见多了企业偷排污水的现象， 霍岱珊甚至还总结出了他们弄虚作假的伎俩： 明修栈道，暗渡陈仓：打着修建污水处理厂的旗号，实际上还修有暗管，可以让污水不通过处 理厂而直接排出厂外； 空城计：不加药品，让治污机器空转；或者直接抽取地下水，充当处理后的污水，以躲避有关 部门的检查； 地道战：修建多个排污口，各个排污口之间有暗道相连，并配有完整的控制系统，你查这个我 排那个； 运动战：化整为零，用油罐车把污水拉出去，趁人不注意时排到田间沟边地头； 瞒天过海：一方面不断偷排污水，一方面在媒体上大肆宣传自己已经实现污染“零排放” ，甚至 还吹牛说自己是生态环保企业，环保工艺“国内首创，世界领先” ，转移公众的注意力。 声东击西：白天不排晚上排，晴天不排雨天排，检查团来前不排走后排； 淮河污染表明“市场失效” 和“政府失效”同时存在 我们应该客观地看到，淮河污染是经济发展付出的代价。淮河对污染物的容纳和净化能力是一种资 源。把这种资源用于经济发展，也是科学发展观的要求，因为加快发展是科学发展观的首要内容。 从这个角度讲，淮河流域各地方政府和企业在发展经济上的努力是应该肯定的。有时候人们把污染 归罪于发展，埋怨发展，这就走到了另一端。 但是，淮河流域的经济发展在环境上存在两个重大的问题：一是从总量上讲，经济发展过度地 使用了环境容量，造成了环境与经济的严重失调，这不符合科学发展观的协调兼顾的要求。二是从 结构上看，淮河流域经济发展没有惠及广大人民群众，而是让少数人从牺牲环境的代价中获得了好 处，这不符合科学发展观的以人为本的要求。这两种结果在环境经济学上称为“环境外部不经济性” ， 它是市场机制难以自动避免的，称为市场失效。 面对市场失效的局面，国家从上世纪九十年代中期开始大规模治理淮河污染，做出了极大的努 力。各地关闭了一大批“十五小”企业，对工业污染进行达标控制，投入数百亿资金进行污水处理厂 建设，加强环境监督，工作是非常艰苦的，在较短的时期内就见到了效果。但即使采取了这些行动， 淮河流域的污染仍然出现了现在的状况。从报道的信息看，地方政府在它所应承担的两个重要职责 （投资和监督）方面，都存在严重不足。一是政府承诺或规划的污水处理厂投资不落实，二是地方 政府对违法排污企业采取放任态度。 根据基层调研所了解的情况，确实存在着一种现象，即关闭的是不存在的企业，达标也是未达 标。这是一种政府失效。政府失效反映出我们过去采取的单纯依托地方政府来治理流域污染的思路 受到了挑战。市场失效和政府失效使淮河流域的污染治理需要政策创新。 淮河水污染治理的难点 造成淮河流域污染难治和反弹的主要原因首先是地方保护 ,“ 重经济发展轻环境保护 ” 的现象还 很普遍 . 一些地方赖以发展的企业多是污染严重的重工业 ,而且越是经济落后的地区 ,对于污染企业 的依 赖性越大 . 在眼前的生存危机和未来的长远利益面前 ,地方政府往往会选择前者 . ( 2 ) 对地方发 展模式缺乏因地制宜的规划 ,而急剧推行城镇化 ; 这令淮河流域生活污水排放剧增 ,加 快了污染速度 . 1999 年开始 ,城镇生活污水首次超过工业污水的排放量 ,成为淮河的主要污染源 , 随后几 7 年 ,生活 污水与工业污水的比差越来越大 ,至 2004 年 ,有的地区已达 87% . ( 3 ) 化肥 、 农药施用量不断增加 ,约 70%的用量流失或残存在土壤和农产品中 ,并最终进入水体 . ( 4 ) 结构性污染依然突出 . 造纸 、 酿 造 、 、 化工 制革和印染等仍是淮河流域主要行业 ,特别是造纸业 ,仍 是排污大户 . ( 5 ) 淮委在事故 处理上并没有太多的执行权 . 环境监管也没有发挥应有的作用 ,淮委只是一个行政管 理部门 ,环境监 管的属地管理 ,使归属地方政府的环保部门形同虚设 ,都不能发挥应有的公正 、 有效的监督和制约 作用 . 国家环保总局污控司副司长刘鸿志说 :“ 环保法规偏 守法成本高 、 软 , 违法成本低 , 也是淮 河流域的水污染治理成效相当脆弱的主要原因之一 . ” 由于企业违法的成本比它依法办事的成本要 低得多 . 所以 ,它宁可违法 ,宁愿交排污费 . 淮河水利委员会水文局总工程师谭炳卿认为 : 由于并没 有从根 本上堵住污染源 ,没有实行治污责任的经济补偿制度 , 没有建立起排污的责任追究机制 , 甚 至也没有建立起日常的起码的水质检查、 污染检查以及污染即时查究制度 ,要根治淮河污染之痼弊 ,显 然勉为其难 . 污染治理意见 1 使用市场经济规律建设污水处理厂 国营的污水处理厂是政府 “ 越背越重 ” 的财政包袱 : 建设 成本 很高 ,运营成本更高 . 所以许多城市对于污水处理厂能拖就拖 ,延缓建设 ; 即使是建成了 ,也不 正常运行 . 安 徽省环保局副局长方晨指出 ,必须遵循市场经济规律 ,改革投融资体制 ,按市场经济规 律建设污水处理 . 而 实现市场化的关键 ,就在于政府要把污水处理费征收到位 ,并按合同承诺及时足 额拨付给企业 . 蚌埠市在污水处理厂建成后 ,立即通过市场由丰原集团运营 ,甩掉了包袱 ,换来了资 金 . 徐州市采取市场机制 ,使 ( 城市污水处理厂建设与运营 ,由昔日的政府承包型一举转变为经营收 费型 . 他们成功引入了“TOT”政府 ( 承建 民间运营 合同期满后交还政府 ) 和“BOT”民间投资 民间运营 合同期满后交还政府 ) 新模式 ,很快激活全市的治污市场 ,使民间资本纷纷抢滩 ,一举 破解了城市污水处理厂“ 建设难 、 运营更难 ” 的难题 . 因此 ,以市场经济规律建设污水处理厂是沿 淮 4 省应该大力推广的成功经验 2 采用高科技治理污染 黑格尔早已说过：“存在的，是有理的！”。既然，淮河污染是存在的就肯定有它合理的地方。 十年前，淮河被污染了。国家就要投入巨资来治理污染问题，这是一种负反馈的调节方法。这种负 反馈的调节这有在国家的投资发生作用的时候才起作用。也就是说只有国家的投资是有效的时候， 这种负反馈的控制才是有效的。而有效的投资必须有求有效的行政体系，这种行政体系要就我们的 政府是一个高效廉洁的政府。而问题就是出在这里，我们的政府不是一个高效廉洁的政府。这样就 导致了淮河治污中的负反馈控制失效，成了一个“正反馈的控制系统” 。我还记得，有记者采访淮河 治污的相关官员的时候，那位官员不去检讨淮河治污的失败，反而要说，这亿投资并非全部 由中央财政拨款的。正是让人哭笑不得。为什么说，淮河治污工程是一个“正反馈的控制系统” 。原 因是，淮河治污成了腐败分子升官发财的理由。相反地说，如果真的淮河治污问题坚决了，腐败分 子就没有了升官发财的机会，所以保持淮河治污，或者说让淮河污染，并且是越污越好，这样，腐 败分子得到的利益就更多。所以说国家治理淮河是一个正反馈的控制系统，永远不可能真正地让淮 河的水变得清起来的，除非国家能彻底清理腐败官员 染依然十分严重，甚至比以前更甚。当时，工厂全部停工，不准排污，用自来水冲洗河道，为了在 零点达标，什么办法都用上了。可是并没有从根本上堵住污染源，没有实行治污责任的经济补偿制 度，没有建立起排污的责任追究机制，甚至也没有建立起日常起码的水质检查、污染检查以及污染 即时查究制度，光靠运动式的治理，靠行政命令式的单方推动，要根治淮河污染之弊病，显然勉为 其难。靠高压态势下的暂时关闭停工，甚至不惜血本地用自来水冲洗河道，一旦“零点行动” 过后， 污染必然故态复萌，甚至变本加厉。 治理污染 要从根上 随着我国近年来经济的快速发展,污染问题越来越严重,甚至成为制约国民经济发展的瓶颈.淮河 流域乃我国的主要流域之一。淮河污染问题之所以存在，主要是因为没有彻底清除污染源。经济的 快速发展不能建立在破坏环境的基础上，不能走先污染后治理的老路子。国家提出生态文明建设， 大力发展循环经济，提倡“减量化，再利用，再循环”。首要的就是减量化。唯有从源头上堵住污染 源，才能从根上减少污染。而淮河的污染治理恰恰就没有从源头上堵住污染源，治污期间也只是暂 时的关闭工厂。风头过后，工厂为了赶上生产进度，不得不加紧生产，污染排放自然甚比以前。淮 河污染问题之所以存在，也是因为污染防治工作领导小组只是一种运动式治理，单靠行政命令式的 推动，并没有建立相应的污染治理制度，没有时时防污、治污，也没有用一定的经济手段来解决市 场问题、企业问题，如罚款、补偿等手段，辅之以行政手段和法律手段。淮河污染问题之所以得不 到彻底根治，根本原因在于未建立有效污染治理机制和经济补偿制度。一方面，污染防治工作领导 小组在治理污染期间并没有日常水质的即时查制度，使污染得不到时时监控。另一方面，依照“谁 污染，谁治理” 的原则，工厂没有肩负起治理污染的责任，工作小组更没有建立责任追究机制，任 其不负责任的排污。最后，在淮河治污的过程中，不但污染没有得到有效控制，还白白浪费了大量 水资源，用大量的自来水冲洗河道，这只是治表不治本的方法。 对高污染企业的前移问题，一个企业对地方经济的贡献不能磨灭，就算他现在在污染河流，因 为很多人都靠这个企业生活着。那么到底是建立新的经济特区，或者还是进行高额的补贴等，都是 政府经济规划当中涉及的问题，而政府的经济规划，又必须得到更高层次的支持，也就是更大的政 策和经济支持，这些就不是一个小数字能够解决的，还包括土地征用，补贴，招标等等 第三，环保理念，这个就更不用谈了，时间+金钱+毅力等 第四，对于期望和能力的估计不足，导致没有将钱用在刀刃上，简单的说，贪污腐败 第五，监管机构的建立机制不足，法律支持不足，人才储备不足等等 当前五大问题制约着重点流域