关于“受委托管理、经营国有财产的人员”如何认定

从一案例谈“受委托管理、经营国有财产的人员”认定 我国现行刑法 382 条第 2 款规定：“受国家机关、国有公司、企 业、 事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便 利，侵吞、窃取、骗取或者以其他非法手段占有国有财物的，以贪污论” 。 由此， “受国家机关、国有公司、企业、事业单 位、人民团体委托管理、经 营国有财产的人员”（以下 简称“ 受委托、管理 经营国有财产的人员”）和 国家工作人员一样，可以成为贪污罪的犯罪主体。与 1979 年刑法 155 条第 3 款规定的贪污罪犯罪主体不同的是，受国家机关、企业事业单位、 人民团体委托从事公务的人员变更为受委托、管理经营国有财产的人 员：不但委托的主体有所不同，更为重要的是在委托的内容上有了变化。 即将广泛意义上的“从事公 务” 修改为“管理、经营国有财产”。对于这一 类人员的法律定位，一直是刑法理论界和实务界争议颇多、难以把握的 焦点问题。它们直接决定着我国刑法中某类特殊犯罪主体的确定，关系 到罪与非罪、此罪与彼罪的区分，并由此影响着刑罚的适用。因此，正 确理解和把握我国现行刑法这一特殊的犯罪主体具有十分重要的意义。 笔者现结合以下案例，对相关问题作一简要分析，以期抛砖引玉，请教 于各方。 一、类案简介 2005 年 4 月，某市推行新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、 支持，农民个人和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济 制度。市政府成立新型农村合作医疗管理委员会（简称“市合管委” ）下设 市新型农村合作医疗管理办公室（简称“合管 办” ），为社会公益型全民事 2 业单位，隶属市卫生局。医疗基金收入来源包括：农民个人缴费、农村医 疗救助资助、集体扶持、政府资助、利息收入和其他收入等，列入政府 财政专户。并委托中国人寿保险股份有限公司某市去公司（简称“保险公 司”）管理，保险公司设立新型农村合作医 疗结算管理中心（简称“ 结算管 理中心”）负责农 村医 疗保险理陪、结算，行使医 疗基金管理。 2007 年 12 月 9 日，犯罪嫌疑人李某被保险公司聘任为该市新型农 村合作医疗保险结算中心某镇农村医保专管员。2008 年 5 月至 11 月期 间，犯罪嫌疑人李某利用担任该市新型农村合作医疗保险结算中心某 镇农村医保专管员的职务之便，在负责该镇新型农村合作医疗保险补 偿的受理、初审、结报、发放工作的过程中，采用窃取已结报的档案资 料修改后重复结报、将病人的住院资料分两次结报并将其中一次结报 所得的补偿款截留等手法，骗取、侵吞医保补偿款计人民币 7 万余元， 占为己有。 二、主要争议及理由 本案在审理过程中，对李某的行为如何定性，存在以下两种分歧意 见： 第一种意见认为，李某系国家工作人员，其行为构成贪污罪。理由 是：李某身为市新型农村合作医疗保险结算中心某镇农村医保专管员， 系该市政府机关委派到保险公司下属的市新型农村合作医疗保险结算 中心，专门负责某镇新型农村合作医疗保险理陪、结算等从事公务的人 员，其符合刑法第九十三条第二款规定，应以国家工作人员论。李某 骗取、侵吞医保补偿款计人民币 7 万余元，属公共财物，因此，李某的 行为构成贪污罪。 3 第二种意见认为，李某系受委托管理、经营国有财产的人员，其行 为以贪污论，构成贪污罪。理由是：该市保险公司受市合管办委托，按照 专业化运作原则，行使医疗基金管理。该医疗基金由政府财政专户拔付， 属国有财产。李某身为市新型农村合作医疗保险结算中心某镇农村医 保专管员，专门负责某镇新型农村合作医疗保险理陪、结算等工作，其 符合刑法第三百八十二条第二款规定，系受国家机关委托管理、经营 国有财产人员，其骗取、侵吞医保补偿款计人民币 7 万余元，属国有财 产，因此，李某的行为应以贪污论，构成贪污罪。 第三种意见认为，李某的身份不符合贪污罪主体构成要件，其行为 不能认定为贪污罪，应构成职务侵占罪。理由是：该市新型农村合作医 疗保险基金系农民个人和政府多方筹资，列入政府财政专户，由政府财 政专户拔付，但不能认定为纯“国有财产 ”。李某被保险公司聘任为该市 新型农村合作医疗保险结算中心某镇农村医保专管员，人员性质隶属 保险公司，应为保险公司工作人员，其既不是合管办“委派” ，也不是合 管办“ 委托 ”，既不能以国家工作人 员论，也不属于受国家机关委托管理、 经营国有财产人员，其利用职务便利非法占有公共财物的行为，不能认 定为贪污罪，应构成职务侵占罪。 三、分析意见 我们同意第三种意见。李某的身份不符合贪污罪主体构成要件，其 行为不能认定为贪污罪，应构成职务侵占罪。理由是： （一）对“受委托管理、经营国有财产”的理解和把握 刑法第三百八十二条第二款规定的是“特别贪污罪” ， 其犯罪主 体有其特殊性。 “受国家机关、国有公司、企 业、事 业单位、人民团体委托 4 管理、经营国有财产的人员”没有包含在 “国家工作人员”的范畴之内， 而是与“国家工作人 员 ”并列的为贪污罪所特有的一 类犯罪主体。 “委托”是一种民事法律行 为。委托，就其含 义而言，就是将一定的 事务交给某人办理。我国刑法 382 条第 2 款中的委托应符合以下几个 条件： 1、委托方主体合格。即委托方必须是国家机关、国有公司、企业、 事业单位、人民团体。除此以外的单位或人员，不能成为刑法贪污罪委 托关系成立的合格主体。 2、委托的客体仅限于国有财产，而非公共财产的全部。现行刑法 第 91 条确定了公共财产的范围： （1）国有 财产；（2）劳动群众集体所有 的财产；（3）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。 （4）在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者 运输中的私人财产，以公共财产论。国有财产仅为公共财产的一部分。 这里的国有财产，指的是纯粹国有单位的财产，而不包括集体所有和混 合所有的财产。 3、委托的内容是对国有财产的管理、经营，而不是普通意义上的 “经手” 。所谓经手，是 对公共财物享有的领取、使用、支出等经营公共财 物流转事务的权限。而管理，是指依其职务身份具有监守或保管国有资 产的法定人员或委托人员行使职权的活动；经营，是指行为人在对国有 资产具有管理职权的前提下，将国有资产投入市场，作为资本使其增值 的商业活动，标志着对国有财物具有处分权，是管理活动的延伸。 4、委托行为的限定性。即这种委托关系一旦形成，受托人必须在委 托的权限内实施委托行为。受委托仅限于直接委托，不包括间接委托， 5 而且，受委托人仅限于自然人。如果国有单位将国有财产委托给集体经 济组织经营管理，该集体经济组织中的工作人员或集体经济组织所委 托的人员，利用职务之便，侵吞、窃取、骗取国有财产的，也不构成贪污 罪，应以职务侵占罪论处。 5、委托行为后果的归属性。即受托方在委托权限范围内的行为结 果归属于委托方。受托人由于经营不善造成国有资产损失，后果由国家 机关、国有企业、事业单位或人民团体承担。 （二）市保险公司受委托管理的农村合作医疗保险基金不是国有财 产 新型农村医疗基金系由市合管办委托市保险公司下设的结算管理 中心负责受理、初审、结报、发放。但该医疗基金收入来源包括：农民个 人缴费、 农村医疗救助资助、集体扶持、政府资助、利息收入和其他收 入等，虽然列入政府财政专户，但不是国有财产。 刑法规定的“国有财 产” ，应当指的是纯粹国有单位的财产。实 践中的问题是，在股份制、合 资企业（包括国有与集体的合资）等具有混合财产的公司、企业中，国有 资产往往与其他非国有资产不可分，此类受委托经营、管理这些财产， 不能认定为“ 国有财产 ”。该新型农村合作医 疗基金应属于刑法第九十 一条规定的“ 公共财产 ”中的“（三）用于扶贫和其他公益事业的社会损款 或者专项基金的财产” ，而不是“ 公共财产 ”中的“（一）国有财产” 。 （三）对犯罪嫌疑人李某主体身份的认定 1、李某的主体身份不是受“委派” 从事公务 ，不应以国家工作人员 论。本案中，该市新型农村合作医疗工作由征缴统筹、业务管理、监督 管理三部分组成，按照“ 政府组织、经费统 筹、征管分离、 专款专用、收 6 支平衡”的原 则，由市合管 办委托市保险 公司按照专业化运作原则，行 使医疗基金管理，保险公司下设结算管理中心负责农村合作医疗保险 理赔、结算。李某身为该市新型农村合作医疗保险结算中心某镇农村医 保专管员，系受保险公司聘任，并与保险公司签订保险营销员保险代理 合同，其未经市合管委或合管办任命、指派、提名、批准，不能认为李某 是市合管委或合管办委派到保险公司从事公务的人员，不是国家机关、 国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团 体从事公务的人员，因此，不能以国家工作人员论。 2、李某的主体身份也不能认定为受委托管理、经营国有财产的人 员。我 们知道， “委托” ，应当是单位与个人之间作为平等主体而建立一种 对单位财产进行经营、管理的法律关系的行为，通过签订委托协议，单 位与个人就该单位的财产经营、管理确定相互的权利义务，该个人并不 因委托而成为单位的人员；而“聘用” 则是 单位与个人之间建立隶属关系 的行为， 单位通过聘用行为把个人作为单位内部的人员。行为人如果是 受某单位聘用，就不论其时间长短，都已经属于在该单位中的工作人员， 市保险公司系改制企业，改制为股份制有限公司，最高人民法院 2002 年 6 月全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要中规定“国有公司、 企业改制为股份有限公司后，原国有公司、企业的工作人员的股份有限 公司新任命的人员中，除代表国有投资主体行使监督、管理职权的人外， 不以国家工作人员论。 ”李某系受保险公司聘用， 应是保险公司工作人员， 其既不是市合管委或合管办工作人员，也不能以国家工作人员论，其是 基于保险公司的聘用，不属于市合管委或合管办委托管理、经营国有财 产的人员。因此，不能认定李某为受委托管理、经营国有财产的人员。 7 另，最高人民法院法释（2001）17 号 关于在国有资本控股、参股 的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司 财物如何定罪问题的批复中规定：“在国有 资本控股、参股的股份有限 公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单 位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。对其利用职务上的便利， 将本单位财物非法占为己有，数额较大的，应当依照刑法第二百七十一 条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。 ”据此，我们认为，犯罪嫌疑人 李某的行为应定职务侵占罪。 综上所述，本案中，农村合作医疗保险基金不是国有财产，犯