关于实行林木禁伐可行性的调研报告

关于实行林木禁伐可行性的调研报告 根据市委、市政府主要领导的指示，4 月 24 日至 5 月 10 日，市 政府经研室、市林业局、市财政局组成调研组，就当前我市实行封山 育林、林木禁伐的可行性，以及实施禁伐的办法措施等，先后到资兴 市、永兴县、桂阳县、临武县、桂东县、汝城县、宜章县、嘉禾县、北湖 区等 9 个县市区进行了深入的调研。调查组先后调查走访了 62 个县 直单位， 11 个林区乡镇，24 个林区村组，12 个国有林场，18 个林木 经营加工企业，共召开各类座谈会 22 个、参与座谈人员 495 人次， 收集各类资料 97 份，掌握了大量第一手情况。同时，全市 11 个县市 区政府及林业部门也按照统一安排部署，组织开展了深入的调查研 究，并分别上报了调研报告。现将有关情况综合汇报如下。 一、我市林业发展现状 （一）森林资源状况 当前，我市森林资源主要有以下几个特点：一是自然条件优越。 郴州气候温暖，阳光充足，雨水充沛，无霜期长，群山连绵，宜林地多 且大部分土壤肥沃，适宜各种林木生长，封山育林绿化快、效果好。 全市林业用地面积 2076.59 万亩，占国土总面积的 71.78%；有林地面 积 1586.52 万亩，占国土总面积的 54.84%，排全省第三。二是森林资 源丰富。全市森林面积 1443.96 万亩，森林覆盖率 64.05%；活立木蓄 积 4301.97 万立方米，森林蓄积 4218.83 万立方米，排全省第四。树 种资源丰富，共有乔灌木树种 1409 种，有国家重点保护植物 37 种， 省重点保护野生植物 95 种。常规树种主要有松树、杉树、柏树、樟树、 油茶树、毛竹等多种针叶、阔叶树种。引进了湿地松、水杉、桉树、杨 树等外来树种。三是森林分布不均。全市森林资源集中分布在资兴市、 汝城县、桂东县等三个县市，森林面积占全市的 41.0%，蓄积量占全 市的 67.8%。而临武县 、嘉禾 县、桂阳县、宜章县（不包括莽山林场） 等四个县，森林面积占全市的 30.3%，蓄积量仅占全市的 16.6%。四 是林业产业初具规模。全市森林资源得到比较充分的开发，林业产业 2 发展较好，林业产业链基本形成。2011 年，全市林业总产值 114.66 亿元;林业生产涉及的 农户人口 128 万人，占全市总人口的 25.3%，其 中，林业收入占总收入 30%50%的家庭 18.5 万户，涉及 79.3 万人； 占总收入 50%以上的家庭 11.6 万户，涉及 48.7 万人;木竹经营加工 企业 1023 家，从业人员 8968 人。五是生态效益逐步显现。郴州属上 游地区，是长江和珠江两大流域，湘江、北江和赣江三大水系的重要 源头；也是全省战略性水资源地，特别是东江湖在全市全省的生态建 设中，具有重要的战略地位。随着经济发展和社会进步，郴州森林的 生态效益和社会效益逐步显现、日益重要。从森林类别来看，全市商 品林面积 1189.37 万亩，公益林面积 893.22 万亩，分别占林地面积 的 52.3%和 47.7%。现 已取得生态补偿的国家级、省级公益林面积 707.91 万亩。近几年来，随着生态建设的需要，市县两级新增生态公 益林面积 82 万亩，并逐步由市县财政予以补偿，生态公益林面积呈 不断递增趋势。 （二）造林绿化情况 近年来，特别是 2008 年特大冰灾后，市委、市政府高度重视造 林绿化工作，连续实施了森林生态灾后恢复重建、城区森林景观建设、 交通干线造林绿化、绿城攻坚、三年城乡绿化攻坚等一大批标志性、 景观性生态营造林工程，连续四年每年完成造林 50 万亩以上。去冬 今春，全市完成荒山荒地绿化 61.54 万亩、通道绿化 4150 公里、水系 绿化 521.1 公里、村镇绿化 9127.6 万株。实施集体林权制度改革后， 进一步明确了山林的产权，放活了经营权，落实了处置权，保障了收 益权，极大地调动了广大林农和社会资金投资林业的积极性。山区林 农“ 把树当菜种、把山当田耕” 的情况很普遍。林地林木流 转加速，近 三年流转林地面积 74.6 万亩，流转林木 90 万立方米，流转金额 2.2 亿元。 产生了大批造林公司、造林大户。目前，全市造林 500 亩以上 的大户 571 户，共造林 95 万亩；造林上万亩、投资上亿元的外资企业 和造林公司 20 家，共承包荒山造林 50 多万亩。2009-2011 年，全市 每年投入造林的资金近 5 亿元，其中 90%以上是造林公司、造林大户 3 和林农等社会投入。 （三）影响造林绿化的主要因素 1、森林火灾。全市每年都有大量森林资源毁于森林火灾。据不 完全统计，2012 年 1-5 月，全市共 发生森林火灾 99 起，过火面积 1.8 万亩，受害面积 6742 亩。一些村民不仅防火意识不强，野外用火屡 禁不止，烧田埂、烧稻草、清明烧纸等陈规陋习难改，引发许多森林 火灾，而且打火积极性不高。非重点林区群众比重点林区群众，防火 意识更低。如永兴县统计，今年 1-5 月，全 县共发生森林火灾 5 起， 全部都在西部非重点林区乡镇，东部林区乡镇没有出现一起火灾。特 别是临武、嘉禾、桂阳、宜章、永兴等丘岗地区，年年造林不见林，主 要是受到森林火灾的严重损害。 2、林地征占。一是因矿山开采破坏森林植被。据估算，目前全市 因矿山开采导致森林植被遭到破坏并尚未得到恢复的面积达 27.8 万 亩，占全市林地面积的 1.34%，其中大部分长期难以恢复。二是因项 目建设占用林地。近年来，因城市扩张、土地开发、工程建设等征占 用林地的数量逐年增加。 “十五” 期间为 2.2 万亩， “十一五”期间为 6.9 万亩， 2011 年为 2.2 万亩，预计“十二五”征占用林地 10 万亩以上。而 且，一些地方和项目建设存在少批多占、未批先占、不批乱占林地现 象。 3、林木采伐。国家下达给我市的年采伐限额:“十一五”期间为 199.14 万立方米， “十二五” 为 176.2 万立方米。近三年，全市年均消耗 林木资源 113.52 万立方米，其中，林业经营活动采伐林木 83.13 万立 方米，非林业经营活动消耗林木 30.39 万立方米。全市近三年年均林 木采伐面积（皆伐）为 15.5 万亩。2011 年，全市实际发放采伐许可证 71.47 万立方米，其中，资兴市、汝城县、桂东县等 3 个县市的采伐量 占全市的 74.4%。 4、病虫危害和自然灾害。当前，我市森林病虫害主要有北湖区、 苏仙区和永兴的松材线虫病，丘岗地区的马尾松松毛虫，毛竹枯梢病 等；自然灾害主要有森林火灾、地质灾害、洪涝灾害和冰冻灾害等。 4 近三年，除森林火灾外，全市因病虫危害和自然灾害消耗的林木年 均 13.48 万立方米，年均损坏森林面积为 2.7 万亩。 5、农民烧材和自然枯损。近三年，全市农民烧材和自然枯损消 耗的林木年均 15.87 万立方米，其中，烧材 4.37 万立方米。 二、实行封山育林和林木禁伐的意义和作用 （一）有利于改善生态环境。首先，这是加强全市森林生态建设， 重塑“ 林邑 ”风采的客 观需要。特别是当前一些地区，不 仅山上可采伐 的林木资源十分有限，而且“癞子” 山多、林分 质量不高、森林植被体 系单一，林业生态环境亟待改善。其次，创建“国家森林城市” ，打造 “林中之城，休 闲之都” ，实现“ 绿色崛起、生态立市” 目标，必须实行封 山育林。再次，郴州作为两大流域、三大水系的重要源头，实行封山 育林和林木禁伐，对加强水源地保护，特别是加强东江湖水环境保护 和湘江流域综合治理，无疑会起到极大的促进作用。同时，实施封山 育林和林木禁伐，也是当前深入推进“三年城 乡绿化攻坚” 、“绿城攻坚” 、“点亮郴州 ”等系列活 动的重大举措之一。 这是惠及子孙后代的一项 重要的民生工程和德政工程。 （二）有利于提升郴州对外良好形象。当前，全市上下正在着力创 建“ 国家园林城市 ”、“国家森林城市”，实行封山育林和林木禁伐，有利 于打造国家级“绿色名片 ”，彰显“林邑”特色。同 时，有利于 缩小与外 地和周边城市的差距。我市与周边城市和省内兄弟市比，已经落后了， 省内的长株潭、常德、岳阳，周边的韶关、赣州，都已是国家园林城市， 而我们离国家园林城市标准却还有一定差距。与周边地区的绿化反 差也比较大，特别是沿武广高铁、京广铁路、京珠高速等重要通道的 两边，反差更大，南面比不上广东的韶关和清远，北面比不上省内的 长株潭。加快造林绿化步伐，严格实行封山育林，是实现绿化赶超的 唯一途径。 （三）有利于促进资源型城市转型。郴州是资源丰富的城市，特别 是矿产资源较多。由于多年无序开采，一些地方不仅资源枯竭，而且 生态环境遭到严重破坏，大量森林植被被毁，环境污染和水土流失相 5 当严重，并带来一系列社会问题。实行封山育林和林木禁伐，对扭转 生态破坏的严峻形势，促进资源型城市尽快转型有着不可替代的作 用。 （四）有利于促进绿色产业发展。实行封山育林和林木禁伐，将对 林业产业结构调整形成倒逼机制，特别是对林木采伐进行严格控制 后，传统 木材产业将受到较大制约，促使林业生产经营者进行产业结 构调整和生产经营转向。这对于发展生态旅游、林下经济、食品药材、 花卉苗木、种植养殖、小水电产业等绿色环保产业，必然产生积极的 影响。 （五）有利于促进经济发展环境优化。当前区域经济的竞争，很大 程度上是区域环境的竞争，而生态环境是区域环境的主要因素之一。 实行封山育林和林木禁伐，改善生态环境，提升城市品位，尽快缩小 与发达地区的差距，也就是优化经济发展环境，对于吸引更多的外商、 外资和项目进入我市，有着不言而喻的作用。 （六）有利于国有林场和森工林场改革改制。如果实行封山育林 和林木禁伐，争取将林业系统全面纳入各级财政预算，可以让国有林 场、森工林场从木材生产经营中解脱出来，转向林业管护。此举可彻 底改变林业部门靠砍树来维持运转的局面。 三、实行林木全面禁伐的主要影响 （一）对 GDP 和财政收入的影响。2011 年，全市林业总产值 114.66 亿元,其中:一产业 46.64 亿元、二产业 48.49 亿元、三产业 19.53 亿元。如果实施全面禁伐，林业对全市 GDP 的贡献每年减少 27.16 亿元以上（其中：木竹采伐运输产值 6.4 亿元，木竹加工产值 20.75 亿元）。2011 年，全市林业部门非税收入共 1.06 亿元，其中： 育林基金 5149 万元，植被恢复费 4500 万元，罚没收入 1000 万元。 如果实施全面禁伐，全市来自林业部门的财政收入将减少 6000 万元 以上。同时，一些林木加工企业生产经营将受到较大影响，利税减少， 对财政收入的贡献也会减少。 (二 )对 造林 绿化的影响。 如果实行全面禁伐，至少带来以下五个 6 方面的影响：一是社会造林积极性降低。从上世纪 80 年代以来，各级 政府按照“谁造谁有谁 受益” 的原则，鼓励社会力量造林， 许多造林公 司、造林大户、林农等通过承包或租赁山地造林，从中获得稳定的收 益，充分调动了全社会造林的积极性。据统计，2009-2011 年，社会团 体和个人投入荒山造林的资金近 15 个亿，平均每年投入造林的社会 资金达到 5 亿元，而同期各级财政投入荒山造林绿化的资金不到 1 个亿（绿城攻坚的三边造林除外），其中,2011 年新造商品林 36.55 万 亩，投入造林资金达 4.29 亿元。如果实行全面禁伐，按 2011 年全市 采伐指标 71.47 万立方米（出材 46.8 万立方米）测算，现每立方米木 材市场价按 1000 元计，停采后减少木材收入为 4.68 亿元。这将严重 挫伤社会团体和个人承包荒山造林的积极性，导致一些造林者不再 造林，承包租赁山地造林面积也将逐步减少。并且，因森林火灾等自 然灾害，以及林木盗伐等造成森林遭到破坏后，由于没有人愿意去造 林，形成只砍不造现象，被毁林地不能及时得到更新造林，导致产生 新的宜林荒山。二是林业管护压力增加。实行禁伐后，一些山林没有 收益，导致部分群众管护意识和管护责任减弱，森林火灾、林木盗伐 等管护难度加大，风险增加。三是集体林权制度改革成效降低。2010 年，全市集体林权制度主体改革基本完成，不仅进一步明确了林农对 林地的承包经营权、处置权和收益权，而且出台了一系列政策措施， 鼓励林农将林地使用权和林木所有权进行合法流转，允许林权抵押 贷款，充分调动了社会造林积极性。实施禁伐，将使老百姓丧失其依 法享有的处置权和收益权，不利于调动社会造林积极性。从这个方面 来看，禁伐与林改有一定的冲突。四是林业招商引资更加困难。到 2011 年底止，全市招商引资涉林企业 48 家，其中外资企业 20 家，累 计到位资金 9.4 亿元，共承包荒山造林 50 多万亩，全部为商品用材 林，其中许多企业已投入大量资金用于前期造林和道路等基础设施 建设。全面禁伐将对这些企业带来沉重打击，也不利于今后的林业招 商引资工作。五是林业争资立项失去优势。全省开展“湘林杯” 竞赛， 省政府对各市州政府实行目标管理考核，要求林业总产值每年递增 7 20%，分值为 10 分。禁伐必然影响全市林业产值增长，郴州林业产值 排全省前列的地位难保，争取上级林业项目、资金和有关政策就会失 去优势。 （三）对经营加工企业的影响。我市林业已经形成一条比较完整 的产业链条,特别是木竹经营加工业发展初具规模。目前，全市共有 木材经营加工企业 1023 家，拥有固定资产 10 多亿元，从业人员 8968 人， 2011 年总产值 22 亿元以上；其中，经营企业 348 家，从业 人员 2504 人，加工企业 675 家，从业人员 6464 人。这些企业生产所 需的木竹原材料，主要靠本地供应。实行全面禁伐带来的影响：一是 企业生产经营受到极大冲击。大部分加工企业因原材料供应没有保 障，只能停产转产。我们在对资兴市的创兴人造板厂、华兴木业、恒 盛木业、 润佳木业、顺兴木材加工厂，永兴县的绿洲木业，汝城县的 斌志木业，宜章县的裕农公司，桂阳县的盛丰公司等木竹经营加工企 业调研交流时，他们都对禁伐反响强烈，表示出十分忧虑和担心之情， 认为如果禁伐导致原材料不能保障供应，企业生产经营将困难重重， 将不得不停产转产或向外地转移。特别是有些木材加工企业，被评为 省级龙头企业，而且很多企业的产品在全国全省具有一定的知名度， 并且这些企业大都建立了自己的原材料基地，如：湖南创兴人造板有 限公司为省级林业产业、农业产业化龙头企业和全国纤维板行业百 强企业，先后投资 1000 万元股份合作创办原料林基地 3.8 万亩；裕农 林业发展有限公司在宜章、临武等地办纸浆林基地，已投资上亿元， 营造桉树林面积约 8.5 万亩。一旦实行禁伐，这些加工企业不仅没有 原材料来源，而且其以林养林的设想落空，将严重影响企业的生产经 营。如郴州裕农纸业有限公司（原红旗造纸厂）已投资 4.3 亿元进行技 改，准备今年下半年投产，自建原材料基地 22 万亩（其中本市 8.5 万 亩）， 50%以上的原材料由本市提供。 二是部分企业的人员包袱更为 沉重。如，资兴市木材公司，现有 1200 多个职工，其中 100 人上班、 560 人下岗、490 个离退休职工，主要靠收购木材销售和租山造林带 来收入维持企业生存和养活职工，2011 年，收购木材约 3 万立方米， 8 租山造林 8.52 万亩，林木经营收入 560 万元，占总支出 1200 万元的 47%，禁伐将使其无法正常生产经营，千多名职工的工资和社保将无 法保证，人员包袱无法化解。三是企业失业人员再就业困难。如，资 兴市现有竹木加工企业 184 家，年总产值 4 亿多元，共有从业人员 4000 多人，禁伐将使他们当中的大部分人失业，很多人的再就业将 十分困难。四是企业债务无法及时偿还。据统计，全市加工企业、造 林公司和造林大户通过林权抵押贷款 2.4 亿元，投入到租山造林、基 地造林和林地流转。如，资兴市华兴木业贷款 3000 多万元、顺兴加 工厂贷款 1500 万元、恒盛木业贷款 1200 万元，等等，禁伐将使这些 企业面临偿债风险。 （四）对林农的影响。一是林农收入剧减。我市林业收入占家庭总 收入 30%以上的林 农 30.1 万户、128 万人，每年从事林业生产经营的 收入 16.2 亿元，尤其是桂东、汝城、资兴、永兴等重点林区村的林农 较多。据我们对资兴市黄草镇、永兴县大布江乡等地的林区村调查， 这些地方山多田少，大部分农户长期依赖山上造林生存，家庭收入 的 30%-70%来自造林、采伐务工、苗木销 售、林业管护等，而且林农 年龄普遍偏大，45 岁以上的劳力居多，外出打工已经不太适宜，禁伐 将使这些家庭失去主要生活来源，甚至成为新的贫困户，今后的生产 生活可能极其艰难。二是生产生活用材困难。据统计，全市平均每年 农民建房、家具、农具、工程建设、烧薪炭等生产生活共需消耗木材 5.65 万立方米。这些都是群众生产生活中不可缺少的用材。 （五）对国有林场的影响。全市国有林场 20 个，总面积 206.3 万 亩，其中林业用地面积 198.6 万亩；森林覆盖率 88%；生态公益林 138.1 万亩，其中国家级 86.1 万亩，省级和地方级 52 万亩，承担着重要的 生态功能。实行禁伐后：一是林场收入锐减。2011 年，全市国有林场 总收入 2.22 亿元，其中竹木收入 9609 万元（有 4 个林场无收入），中 央财政转移支付 1422 万元，燃油补贴资金 3951 万元，生态公益林补 助资金 554.5 万元，当地财政安排人员经费 522 万元，其它收入 6632 万元。禁伐后，全市国有林场的林木收入、燃油补贴两项共 1.36 亿元 9 将直接减少。如，资兴市天鹅山国有林场，现有职工 293 人，2011 年 总收入 1296.9 万元，其中林木销售收入 860 万元、燃油补贴 256.4 万 元；资兴市滁口国有林场，现有职工 276 人，近三年林木年均销售收 入 913 万元，燃油补贴 287.5 万元。二是人员和债务包袱沉重。20 个 国有林场现有职工 5725 人，其中在职 3734 人、离退休 1991 人。 2011 年总支出 2.13 亿元，其中工资 9372 万元，养老、医疗等保险， 以及住房公积金支出 3046 万元。禁伐后，人员工资和社会保险经费 如何保障；因工作岗位相应减少而带来的富余人员如何分流安置，都 需要妥善解决。债务包袱重，全市国有林场累计欠帐 3.99 亿元，其中， 拖欠职工工资 8402 万元、社会保险费 4022 万元、其它负债 2.75 亿 元（金融债务 1.7 亿元）。三是维护稳定更难。让因禁伐政策导致下岗、 失业的林业从业人员走向社会，这部分从业人员大多数既没有其他 工作经验，又没有经济基础，重新就业难度大，导致社会不稳定因素 加大，维稳工作隐患多。 （六）对林业主管部门的影响。全市林业管理部门人员 4682 人， 其中，行政编制 513 人，全额事业编制 2000 人，差额事业编制 140 人，离退休人员 1131 人，自筹人员 898 人。2011 年，经费总开支 2.26 亿元， 财政拨款 9214 万元，自筹经费 1.34 亿元。目前，汝城、桂东、 资兴、永 兴等县市林业管理部门，县级财政有“以收定支” 政策，对林 业部门下达非税收入任务，通过收取育林基金、罚没收入等进行创收， 按照收入任务完成情况来确定财政拨款数额。禁伐后，林业部门收入 减少，如不实行财政统筹，林业部门的人员工资和工作经费得不到保 障，运转将可能出现困难。 （七）对社会稳定的影响。一是承包林地失去收益权导致上访。因 禁伐导致老百姓丧失处置权和收益权后，如果政府补偿不到位，林农 收入急剧减少，必然引发上访。如，临武县西瑶乡近 2000 林农主要 收入靠林木，自去年初实行全面禁伐后，因补偿方案未定，大量林农 失去了主要收入来源，不仅挫伤了造林积极性，而且多次到县里上访。 另外，全市一些加工企业投资建厂和办原材料基地的投入无法收回， 10 也可能上访。二是流转林地债务纠纷增多。近三年，全市承包山林、 租山造林、购买森林等流转林地面积达 74.6 万亩，流转金额达 2.2 个 亿，其中许多流转资金早已付给村组，分发到了农户手中。如果禁伐 导致农民不愿退钱，老板不能砍树，合同不能兑现，必然发生债务纠 纷，甚至可能发生承包人与政府打官司的现象。如，资兴市黄草镇乐 洞村 2011 年流转林地 3000 多亩，需要 7 年才可以采伐完，收入已分 给农民 1400 多万元，平均每人 1 万元，剩余 540 万元用于修路和再 分配；横坳村 2010 年流转林地 1000 亩，收入 710 万元，90%已经分 给农户；黄家村近三年共流转林木 1.3 万立方米，总收入 900 多万元， 已全部分给农民；前程村 2011 年林业流转收入 70 多万元，已分给农 民每人 530 元。临武县恒丰公司与西瑶乡及林农签订 4.5 万亩流转林 地承包合同，承包费 20082011 年 60 万元/年，2012 年后 100 万元/ 年，承包期 45 年，禁伐后，这些问题如不能妥善处理好，可能引发债 务纠纷。三是生态公益林补偿过低可能导致林农上访。有的林农对承 包林地划为生态公益林后，觉得补偿标准太低，影响造林收入，可能 上访要求退出生态公益林或者要求提高补偿标准。据永兴县大布江 乡测算，林农种植 1 亩杉树 15 年采伐可产材 68 立方米，按每方售 价 1000 元计，扣除种植管护成本每亩 1200 元、采伐成本每方 100 元， 林农平均每亩每年可获利 280400 元，而国家公益林每年每亩补偿 只有 10 元，相差很大。该乡大布江村，5000 亩人工杉树林划为生态 公益林后，多次到县乡政府和林业部门上访，要求退出生态公益林， 用于自己造林创收。四是林农就业和社会保障压力增大引发上访。禁 伐直接导致近万林产工业企业职工失业，20 多万农民生产生活困难， 大量债务无法偿还。同时，禁伐将导致一批从事林业生产和加工运输 的人员失去稳定的创收渠道，需要重新找事做、重新就业，导致少数 人生产生活出现困难，需要政府给予保障和救助，从而增加社会保障 和就业压力。如果这些问题处理不好，就会引发纠纷不断、上访不断， 严重影响社会稳定。 四、实行封山育林的对策建议 11 针对郴州森林资源特点和本次调研情况，综合分析各方面利弊， 我们认为：一是林木禁伐要坚持因地制宜，不搞一刀切；坚持疏堵结 合，不能实行全面禁伐，只能实行局部禁伐。二是要兼顾各级政府、 林业部门、国有林场、经营加工企业、林农等各方利益，做到生态效 益、经济 效益和社会效益协调兼顾。三是要坚持统一规划、因地制宜、 以封为主、封育结合、开发与保护并重的原则。四是将“禁伐” 改称“封 山育林”，就全面工作来说，含义会更准确 贴切些，既符合当前各地的 普遍叫法，又便于老百姓正确理解，可避免产生不必要的误解和恐慌。 为此，根据上级有关法律法规和政策规定，参照国内、市内有关 地方封山育林的相关经验，现就实行封山育林提出如下六个方面的 对策建议： （一）因地制宜，实行分类经营管理 1、科学确定封山育林期限。根据我市森林生长规律，封禁 3 年 基本能郁闭成林，再延续 2 年进行巩固。因此，建议禁伐期限为 5 年, 即：从 2012 年 6 月 1 日到 2017 年 5 月 31 日。通过 5 年的封育禁伐， 力争全市森林面积达 1900 万亩以上，森林蓄积量达到 5000 万立方 米以上，森林覆盖率达到 68%以上，林地绿化率达到 97%以上。全市 城乡有山皆绿，无水不清，空气清新，生态功能完善，生态环境优美。 2、科学规划封山育林区域。对全市范围内的生态公益林、商品 林实行分类经营，重新区划林地功能，规划封山育林区域。一是对重 点区域和重要树种实行禁伐，定为禁伐区，加大生态补偿力度；二是 对偏远山区、林区乡村，以及经济效益明显的经济林，严格控制采伐 限额，定 为限伐区，分级分类予以适当补偿；三是对依法流转的林地、 企业租山造林基地、经济林、用材林、楠竹，不实行禁伐，定为开发区， 在严格规范管理的基础上，由经营者自主开发经营。各县市区政府要 将上述三类区域，重新进行区划，界定到山头、到地块、到单位、到村 组、到 农户，明确每块林地的管护责任。具体区域范围： 第一类：禁伐区范围（面积约 1863.91 万亩，占林地面积的 12 89.8%） (1)国家 级、省 级生态 公益林地，实行长期全封，禁止采伐。共有 林地面积 789.91 万亩。 (2)市中心城区、县城、乡镇所在地周边可视山头，境内武广高铁、 京广铁路、高速公路、国道、省道、县道、乡道等主要通道沿线两边第 一层山脊，境内主要河流两岸、大中小型水库四周第一层山脊，以及 森林公园（核心区）、自然保护区、风景名胜区、旅游景点景区、自然 村房前屋后风景区、水源涵养区、其他生态地位重要或生态环境脆弱 地区（含地质灾害易发地区）的林地，凡未列入国家级和省级生态公 益林的，均划为市级和县级生态公益林，实施长期全封，禁止采伐。 尚有林地面积 247 万亩。 (3)天然 阔叶林， 实行 长期全封，禁止采伐。面积约有 80 万亩。 (4)疏残林地、灌木林地、未成林造林地、荒山荒地，以及 连续两 年荒芜的商品林采伐迹地、火烧迹地以及无林地，实施长期全封，禁 止采伐。面积约有 500 万亩。 (5)商品用材林中的中龄林、幼龄林，实施全封，除抚育性采伐除 外，禁止采伐。共有面积 212 万亩。 (6)国有林 场 范围内的所有林地， 实行全封，禁止采伐。或者对国 有林场， 实行分类管理，逐年实施，逐步实现全面封山育林，禁止采 伐。尚有商品用材林成过熟林地面积 35 万亩。 (7)山上野生树木，禁止采挖。 上述封育禁伐面积为 1863.91 万亩，如取消第 6 项，封育禁伐面 积为 1828.91 万亩，仍然占我市林业用地面积的 88.1%。在封山育林 区内，禁止从事下列活动：一是盗伐、滥伐森林或者其他林木；二是毁 林开垦、采石、采砂、取土、种果，或者砍柴、采挖药材、挖取树蔸，以 及有其他毁林或者不利于森林植被恢复的行为；三是采种、采脂、挖 笋、掘根、剥树皮及过度修枝；四是擅自改变林地用途；五是擅自在森 林防火区内野外用火；六是擅自移动或者毁坏封山育林服务标志；七 是其它破坏封山育林的活动。 13 第二类：限伐区范围（面积约 64.56 万亩，占林地面积的 3.3%） (1)对 依法流 转的林木，凡不在重点封禁区域范围之内、且属于 用材林的成熟林，严格按相关政策进行采伐并及时更新。面积约有 10 万亩。 (2)对 重点封禁区域范围之内的桉树工业原料林，达到采伐年限 的，在不影响绿化效果的情况下，由县级林业主管部门进行技术指导 和监督,实行横向带状更新采伐。面积约有 5.5 万亩。 (3)对 全市的 129.06 万 亩竹林进行限伐（其中属于生态林的面积 约占 75 万亩），采伐作业时严格按设计操作。 (4)对 工程建 设项目征占用林地、自然灾害林地林木、农民生产 生活用材或特殊情况确需采伐林木的，从严控制，严格审批。每年采 伐面积约有 0.5 万亩。 (5)对 以上限伐区域 实 行轮封，合理控制木材生产指标，加强采 伐管理，加大造林、抚育、管护力度。每年皆伐面积约有 3 万亩。 第三类：开发区范围（面积约 143.12178.12 万亩，占林地面积 的 6.9%8.6%） 对不在生态公益林范围之内的商品用材林的成过熟林、工业原 料林（主要是桉树），不列入禁伐范围，但必须严格规范管理。 （二）循序渐进，稳步推进封山育林工作 1、实行属地管理原则。县级人民政府负责本行政区域内封山育 林区的管理。封育范围和措施，由县级人民政府确定并公告，要在封 山育林管理区建立封山育林设施，并在主要路段、山口等地设立醒目 的标志牌、界桩等，明示封山育林的范围及主要禁止行为。封山育林 到期后，对确需解除封山育林的，必须经各县级林业主管部门审核， 报请县市区政府批准，由县市区政府发布公告予以解除。 2、严格实行采伐限额制度。从 2012 年开始,逐年控制采伐指标。 据测算，当前全市最低采伐量在 80 万立方米（因为从今年起，桉树逐 渐进入采伐期）。建议：2012 年全市安排采伐指标 70 万立方米，2013 年 65 万立方米，2014 年到 2017 年每年安排 60 万立方米。 14 3、严格规范采伐审批程序。可以学习桂东县的做法，对封山育 林区进行林木采伐的，一律由县政府或有关领导批准。进一步严格封 山育林区林木采伐审批程序：一是长期全封山范围内，木竹死亡的， 由经营者提出申请，乡镇林管站、乡镇政府提出审核意见，报县市区 政府或者封山育林工作领导小组审批，由县市区林业主管部门把关 实施采伐；二是全封山范围内，生长 6 年以上的毛竹、达到主伐年龄 的人工商品林和速生丰产林，本着尊重林木自然生长规律的原则，按 同样程序报批采伐，采伐强度控制在 10%以内；三是半封山范围的， 农民生产生活需要采伐少量木竹，按同样程序报批采伐，采伐强度控 制在 10%以内； 四是 封山区域内实施重大项目、重大产业等需要占用 林地的，由乡镇林管站、乡镇政府提出审核意见，报县市区政府或者 封山育林工作领导小组审批。 4、建立采伐迹地更新造林保证金制度。对用材林的成熟林进行 采伐前，由经营者向当地县级林业主管部门交纳一定数量的造林更 新保证金，标准为当地造林和抚育前 2 年费用的两倍，实行专户管理， 全额返还。第一年造林成活率达 85%以上，经验收合格的，返还保证 金总额的 50%；第二年 抚育验收合格后，返还保证金总额的 30%，第 三年抚育验收合格后，返还保证金总额的 20%及利息。 5、加大造林绿化和“森林郴州”建设力度。一是加快推进“三年城 乡绿化攻坚” 活动。扎 实推进城市绿化、通道 绿化、水系绿化、村 镇绿 化和荒山荒地绿化，坚决完成 130 万亩造林任务，实现森林覆盖率 66%、绿化覆盖率 76%的目标。二是启动实 施“ 国家森林城市”创建工 作。三是积极开展飞播造林。四是积极组织各类全民造林绿化活动。 大力开展义务植树造林、 “三边造林” 、“四旁植树”等活动。 （三）加大投入，健全生态补偿机制。各级政府要对生态公益林进 行补偿，制定财政补助政策，建立生态补偿长效机制。建议：一是增 加生态公益林面积。全市现有生态公益林面积 893.22 万亩（其中已纳 入国家、省、市、县级 的 789.91 万亩），按照现有设想实行封山育林后， 生态公益林面积将增加到 1100 万亩，新增 210 万亩（需增加补偿的 15 面积 310.1 万亩）。二是提高生态公益林补偿标准。目前，国家生态公 益林补偿标准：集体林 10 元/ 亩、国有林场 5 元/ 亩。各地生态公益林 补偿标准，广东粤北 20 元/ 亩、江西 15 元/ 亩、福建 60 元/亩、省内长 沙市 30 元/亩（国家级 和省级的补足到 30 元/ 亩）等。为此，我市生态 公益林补偿标准，建议全市统一提高到 20 元/亩；对没有达到标准的 国家级、省级生态公益林，实行差额补助，达到全市统一标准；市县 级生态公益林，全部按统一标准进行补偿。按照全市生态公益林 789.91 万亩、补贴 20 元/ 亩计算，每年共需资金 1.58 亿元，除国家每 年补贴 6457.47 万元外，市县每年还要承担 9342.53 万元。市级承担 部分：市中心城区周边可视山头约 10 万亩，全部划为市级公益林，按 每年 20 元/亩标准补偿 ，市财政每年为此增加支出 200 万元，问题不 大，并为各县市区做出率先示范。县级承担部分：重点区域部分，除 已经划为国家省级公益林外，尚有林地面积 237 万亩，划为县级公益 林，对有林木的按每年 20 元/ 亩标准进行补偿，对荒山按林地流转价 10 元/亩标准进行补偿 ，县级财政为此每年增加支出大约 5000 万元。 三是保障封山育林工作经费。市、县区财政要加大封山育林的投入， 把封山育林资金作为专项经费列入年度财政预算，建立长期稳定的 公共财政投资渠道。20122017 年，市财政每年安排 600 万元资金， 用于市林业部门封山育林专项经费；各县市区财政每年安排 100 万 元封山育林专项经费，用于林分改造、林区公路维修、森林防火基础 设施建设、森林病虫害防治、林业科技推广、护林员培训等费用。对 完成封山育林任务较好的县市区、市属国营林场，由市财政安排资金 以奖代补给予奖励，具体办法由市财政、林业局等部门提出后，报市 政府研究。四是对林业管理部门实行财政统筹。对市县林业部门的人 员工资和工作经费，分别全额纳入同级财政预算，每年共需资金 22600 万元，其中，市本级财政 1943 万元，县级财政 20657 万元，保 障林业部门工作需要，维持林业队伍稳定。五是对国有林场实行财政 补贴。如果对国有林场 68.2 万亩用材林不禁伐，则各级财政只需增 加资金 7846 万元。如果对国有林场实行全面禁伐,则建议将国有林场 16 全部定性为公益性事业单位，合理核定编制数额纳，纳入全额拨款事 单位。据测算，全市 20 个国有林场实行全面禁伐后，维持正常运转， 共需资金 19644 万元。建议由市、县两级财政按面积、定比例分别承 担，具体由市财政、编制、发改、林业部门拿出方案，报市政府研究。 重点解决好以下几个方面的困难和问题：（1）保障禁伐后的基本运转 经费。据测算，每年维持国有林场基本运转，人员工资、办公室经费、 五大社会保险等共需 19644 万元。 （2）实行转移支付解决禁伐后的资 金缺口。据测算，按 2011 年标准计算，每年停采减少木材收入 9609 亿元、燃油补贴减少 1200 万元以上、需要生产管护资金 4543 万元， 共需 13000 万元（扣除了生产成本）。 （3）提高生态公益林补偿标准。将 国有林场全部纳入生态公益林范围，补偿标准由现在的每亩 5 元提 高到 20 元，除国家和省补贴外，尚需补助 2745 万元。 （4）将国有林场 基础设施建设纳入新农村建设体系。特别是水、电、路等，享受新农 村建设同等优惠政策。 （5）适当减免国有林场上交任务、历史债务和欠 缴的社会保险费用。 （6）享受特殊工种提前退休政策。按照省人事厅湘 人发201191 号文件，女 职工年满