提高部门预算执行效果的对策研究

提高部门预算执行效果的对策研究 、 部门预算改革的背景及必要性 部门预算对加强预算管理，提高财政资金使用的效率、 效益，预防腐败等，具有深渊重大的影响。部门预算改革是 社会主义市场经济体制和公共财政制度的内在要求，过去 的预算编制方法是按照计划经济体制建立起来的，财政统 收统支、资金按功能切块分配，属于建设型财政范畴。部门 预算改革是消除传统功能预算种种弊端的必然选择，分析 原因，追本溯源查“病根” 如下。 1.预算编制范围窄，涵盖不完整 改革前，预算编制范围仅限于预算内资金，各项预算外资 金、政府性基金基本上由各部门自行安排，弊端是预算外 资金使用随意性大，造成资源配置不合理，还产生了“小金 库” 问题 。 2.预算编制较简单，方法不科学 改革前，预算编制基本采用“基数加增长” 的方法，这种预 算编制方法虽然简单实用，但随着时间推移，也逐渐固化 了财政资金在部门之间的分配格局，造成部门之间的分配 不公，财政部门难以根据轻重缓急进行动态调整，预算安 排的公正性和合理性被大大削弱。 3.预算编制时间段，程序不规范 改革前整个预算编制过程仅仅有二三个月。这种做法虽然 效率高，但由于时间仓促，预算编制的许多工作难以完成， 预算收支的很多内容缺乏详细的调查研究，随意性很大。 同时，政府部门为按时提交预算草案，往往采取层层代编 的方式编制预算，更加剧了预算编制的随意性，造成预算 编制和预算执行相脱节. 4.预算安排粗化，调整余地大 改革前，财政资金按经费性质切块分配给各单位后，往往 没有规定具体的用途，各单位有权力根据需要继续分配。 也就是说，各单位既可以用于维持机构的运转，也可以用 于发放奖金、福利；既可以留给本级用，也可以给下属单位 使用。这种方式有利于各单位根据履行职能需要灵活配置 预算，但在监管部到位的情况下，资金挤兑、挪用现象频频 发生，影响了财政使用的安全性和有效性。 5.预算多头管理，分配较混乱 传统的预算，一方面，各部门没有统一的预算管理单 位，各业务部门直接向财政部门申请预算，而财政部门内 部各业务部门对预算也是切块管理，且预算编制不完整， 导致财政部门和各部门均难以掌握部门年度预算安排情况。 另一方面，除财政部门外，一些经费的使用安排是由计委 （发改委）、经贸委等部门负责安排下达。预算资金分散、混 乱，照成资金统筹使用的难度加大，重复建设和投入的问 题比较严重。 二、部门预算改革取得的成就 在各方面的要求下，尤其是在人大和审计部门的推动下， 自 2000 年以来，部门预算从编制、执行到监督等各方面均开 始了改进和规范，预算编制工作日趋规范化、制度化和科学 化，与公共财政框架相适应的新的财政预算编制制度初步确 立，改革取得阶段性的成果，主要有以下几个方面： 初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结 合的预算分配机制。所有支出项目落实到具体预算单位， 提高预算项目的细化程度，确保一些重要项目的资金安排。 强化了预算结束，增强了预算的计划性和严肃性。 杜绝了支出的随意性，加强了对预算外资金的管理。 预算编制时间与编制方式发生重大改变，使预算编 制的精细化程度进一步提高。预算编制时间提前，预算层 次延伸，预算编制的责任主要更为明确，主动编制预算替 代了代编预算，预算项目和内容更加细化和符合实际。 提高了预算透明度，强化了人大和社会各界的监督。各 部门的预算报送人大和通过网络向社会公开逐年增加。 、 改革后预算执行过程中仍存在的普遍性问题 1. 部门项目编制不够细化 由于项目预算缺乏科学合理统一的审核依据，因此部门项 目编制还不够细化，如在项目编制后又无必要的追踪调查。 由于内部需求在变动，这些项目也会变动，这就需要对之 前的预算做出适当调整。在项目过程中需要量化的信息， 比如有多少人参加项目的编审等都没有明确的表示。 2. 部门收入来源不准确 尤其对非税收入预计不准确，往年结余纳入预算不完整。 政策规定要求纳入预算编制的，但是往往结余却挂在单位 的账上，很那控制这些结余，并使之完全地上报给预算部 门，而且部门间转移收入脱离预算管理的现象也时有发生。 3. 预算执行中收支未脱钩 财政部门对于部门预算的审核只重视预算内拨款的部分， 而对非税收入部分基本不审核，对于进入专户的资金，财 政部门更是不予重视；同时涉及资金承担问题，可能会通过 随意安排项目来承担费用。 4. 基础信息审核权限不明确 在人员、资产等基础信息的审核权限上，因为不能明确各 自的权限从而影响执行效果，在项目预算编制中对需要量 化的信息还不满足需要。 5. 缺乏科学合理的定额标准体系 首先，表现在人员管理粗放。财政部门不能及时掌握各单 位即时人员变化情况，导致核定预算时仍沿用过去的编制 人数，人员和经费不能实行动态管理。 其次，表现在现行的定额标准仍然存在基数法的痕迹。 现行的定额不是根据单位的工作任务和财力估算出来的， 而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据 历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，无法真实反映 部门单位的职能大小和权责轻重，不能反映出各部门需要 和实际耗用的真实水平，缺乏科学合理性，部门之间缺乏 公平、公正。 6. 没有一套完整的定额标准的稳定调整机制 从部门预算的实践看，关于预算定额的另一个重要问题就 是定额的调整问题，即如何调整和调整频率。是根据财力 状况按“基数加增 长 ”的方式调节。还是个 别部门、个别项目 微调，是定额相对稳定还是每年调整，这些问题不解决都 会对部门预算编制产生不利影响。 四、预算执行效果对策与措施 1.加强领导，在部门预算机构建设中相应成立或组建专 门的预算编审机构 在财政内部成立专职预算编制机构，将分散在各业务 部门的预算编制职责集中起来，使预算编制环节独立化，该 机构负责政府预算的编制工作，审核确定部门预算，并编制 综合财政预算。 在各级政府成立预算委员会，由财经专家和政府部门 要员组成，对财政上报的政府预算建议计划提出供政府领导 决策参考的意见和建议。 在各级人大成立相应预算机构，专职负责对部门预算 管理的指导、审核。 2.理顺财政与部门之间的管理关系 妥善处理好财政与部门间的集权和分权关系。 “一级事 权一级财权，财权与事权相统一”是处 理政府间财政关系的 基本原则。但这一原则并不适用于处理部门间的财政关系， 对于政府部门之间来说，财权与事权应适当分离，财权基本 应集中到财政部门手中，在一级政府内部，财权的适当集中 不仅使得统筹安排有限的财政资源以提高其利用效率成为 可能，而且强化了财政部门对预算收支活动的监督。同时， 要完善协同理财机制，考虑建立激励机制。 财政部门要化被动为主动。要改进预算分配关系，完 善预算决策机制，就要主动做好沟通和服务工作，提前就年 度财政政策要点、预算安排的结构、财政增长规模等与部门 进行沟通，将有关改革措施出台的背景、所要达到的目标交 代清楚，使部门在编制预算时事先有所准备，同时在预算编 制过程中要提高项目安排的透明度，确保资金在部门间的得 公平分配。强化部门在预算编制和预算执行中的责任，要求 其应根据本部门职能、事业发展规划制定年度预算框架，结 合单位自身实际情况，对本部门的各项支出进行分类，制定 科学的滚动项目计划，并把经费需求落实到各个具体项目， 充分发挥各部门在编制部门预算中的主导作用，真正实现自 主编制。 理顺财政与其他有预算分配权部门的关系。对于发改 委、科技等有预算分配权的部门，简单地将分配权收回并不 是个好办法。实事求是地说，这些部门在各自的领域要比财 政部门更有发言权，而且项目的选择权过分集中于财政部门， 客观地说也是不甚妥当。可以考虑将发改委、科技等部门作 为预算审核的成员单位，相互合作，紧密配合，共同做好预 算管理和资金分配工作。 3确认科学合理的定额标准体系 通过对部门更细致、更有效的调查，准确掌握预算单 位的各项基础数据；通过深化国库单一账户制度改革，准确 掌握各项收入情况，为科学合理地制定定额标准奠定了一个 扎实的基础。 要深入地开展部门预算工作，亟待进行的基础工作是 全面摸清预算单位“ 家底” 的前提下，制定科学和符合 实际的 支出标准和预算定额，为细化预算编制，规范部门预算管理 提供准确的数据。另外，定员定额市财政部门编制预算、考 核预算执行情况的重要依据。要通过对各项支出合理消耗的 测算，区分部门、行业的特点和各项开支的性质制定支出标 准，财政部门以此为基础确定预算定额，作为今后编制部门 预算的重要依据。 4.提高部门预算编制和执行质量 要全面提高编制水平。实践证明，编制质量是部门预 算的生命线，编制质量的高低直接决定了预算执行水平的好 坏。要进一步提高预算编制质量，就要从“ 全面” 和“细化”两 个关键点着手。一方面，内容要全面。在编制部门预算时，既 要编好收入预算，也要编好支出预算。另一方面，编制要细 化。要努力做到“三个同步 细化” ，即专项资 金和基金项目要 同步细化、各预算项目明细要同步细化、项目预算和采购预 算同步细化。 要加强项目支出管理。要按照“立项有据、管理有方、 审核有序、突出重点” 的原则，制定编报项 目支出预算的具体 操作规程，规范项目支出预算的申报、审核和管理。要完善 项目管理方法，建立项目库，细分项目类型，明确重点项目 支出和一般性项目支出，建立合理的项目排队规则。在具体 安排上，要按照轻重缓急、主次先后的原则统筹调度，分层 次优化排序实施推进。 5.将“绩效”引入部门预算中，建立有效的激励和约束机 制的预算绩效管理体系 预算编制方法改革的重点市要树立“绩效” 观念，将公 众利益最大化目标细化到公共支出过程每一环节的绩效指 标上，再与部门、官员的利益挂钩，从而形成有效的激励和 约束。引入绩效预算思想，将“产出” 及 “结果”的绩效考核指 标作为主要参照指标，与部门获取的预算额建立联系。 “绩效” 要求政府每笔支出，必须符合绩、预算、效三要素的要求。 “绩” 指请求财政拨款是为了达到某一具体目标或计划，即业绩指 标。这些目标应当尽量量化或指标化