关于自然资源资产离任审计的探讨

【摘要】自从“自然资源资产离任审计”这一审计新概念 在十八届三中全会上首次被提出后，就掀起了学术界的研 究热潮。本文首先通过现有文献对学者们的观点进行了梳 理。 【关键词】自然资源，自然资源资产离任审计 一、引言 自然资源是人类赖以生存的基础，涉及社会安全、经济安 全和人民生命健康。多年来，我国不少地区的发展片面地 依靠自然资源；领导干部为了短期利益和迫于自身政绩考 核压力，对自然资源资产进行无序开发、低效使用等问题 日益突出。 基于我国目前生态环境破坏日趋严重的情况，党的十八届 三中全会提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导 干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任 终身追究制。 ” 二、自然资源资产离任审计的构成要素 （一）审计目标。崔振龙、蔡春、许萍、陈献东、姜龙、 林忠华等在内的学者们对审计的目标进行了不同的阐述， 主要可以概括为以下 5 种：（1）国家治理观。自然资源资 产离任审计的目标是为实现国家生态文明化、国家治理现 代化和经济社会科学发展而服务的。 （2）责任观。自然资 源资产离任审计就是按照国家相关法律法规的要求，对领 导干部任职期间内自然资源资产的开发、利用、保护等受 托管理行为的真实性、合法性进行审计，从而客观反映领 导干部对自然资源资产受托管理责任的履行情况。 （3）资 源管理观。自然资源资产离任审计的目标是加强和改进自 然资源资产的利用和管理。 （4）免疫系统观。自然资源资 产离任审计的目标是发挥审计的“免疫系统”功能，对领 导干部任职期间自然资源资产开发、利用及保护责任的履 行状况进行考评，规范自然资源管理，促进自然资源有效 利用，以维护自然资源资产安全。 （5）机制完善观。自然 资源资产离任审计的目标包括促进建立生态环境损害责任 终身追究制、健全自然资源资产管理的保护制度和建立节 能降耗的市场机制和长效机制等内容。 （二）审计主体。对于审计主体主要存在一元观和多元观 等观点。安徽省审计厅课题组（2014）通过对自然资源自 然属性、社会属性，以及各审计主体职责权限的分析研究， 认为开展领导干部自然资源资产离任审计的主体只能是国 家审计机关。李冰和李学岚（2014）也持相同的观点，认 为自然资源资产产权性质决定我国自然资源资产将形成以 国家审计机关为主的审计主体。 陈献东（2014）认为国家审计机关是开展党委政府直管领 导干部自然资源资产离任审计的审计主体；内部审计机构 是开展部门、单位内部管理领导干部自然资源资产离任审 计的审计主体；中介组织接受委托参与对领导干部开展自 然资源资产离任审计；另外社会公众也可通过不同方式参 与审计。 蔡春（2014）认为自然资源资产离任审计的主角是国家审 计机关，但是自然资源资产保护的责任不仅仅是政府的责 任，还是其他社会组织的责任，所以其他成员也可参与。 （三）审计内容。在审计内容的阐述上，虽然学者们的具 体分类标准和表达方式不同，但是包含的内容是大致相同 的，主要包括以下几方面：（1）财政财务方面。具体包括 自然资源相关的财政收入是否及时足额收取，财政资金是 否按规定的用途和拨款进度拨付到自然资源相关的项目， 自然资源统计信息是否真实可靠，还包括自然资源资产负 债表的审计。 （2）战略与政策方面。重点关注国家自然资 源资产保护重要战略和国家重要政策的实施效果。 （3）合 规性方面。重点关注与自然资源资产保护相关的法规、制 度的实施情况，责任主体从中央政府、地方政府到社会组 织，以检验各级政府及其领导干部对于自然资源资产保护 相关法规的遵循情况，以及领导干部在履职过程中是否存 在重大失职、渎职和腐败行为。 （4）绩效方面。重点关注 自然资源资产保护的经济性、效率性和效果性，主要检查、 评价领导干部履行自然资源资产所有权职责和公共管理职 责所实现的经济效益、社会效益和生态效益。 （四）审计方法。学者们提出了多种多样的审计方法。大 致可以概括为自然资源资产负债表审计观和经济责任审计 观。持有资产负债表审计观的一般为院校学者，而持经济 责任审计观的大多为审计实务人员。在笔者看来两种观点 并不矛盾，因为作为新生事物的发展，刚开始的探索阶段 必定十分艰辛和缓慢，资产负债表的编制是十分复杂艰难 的，而实践工作可能无法等待，所以可以先制定明确的切 实可行的考核指标和责任标准用于实践。但是，资产负债 表的编制也要不断探索，因为审计最终离不开会计。这两 种观点的结合更利于自然资源资产离任审计的发展。因此， 等到时机成熟，必定会产生资产负债表审计观和经济责任 审计观并存的局面。 三、开展自然资源资产离任审计存在的问题与相应建议 自然资源资产离任审计作为新生事物，目前开展工作中存 在许多难点问题，主要有：（1）自然资源资产信息复杂分 散。自然资源和自然资源资产信息内容十分杂乱，未形成 标准统一的数据共享平台；（2）审计人员专业能力不足。 进行自然资源资产离任审计对审计人员自然资源领域的专 业性和技术性要求较高，目前我国审计人员一般为财会、 审计等专业，相关知识储备不足；（3）领导干部责任难以 区分；（4）审计问责机制难以贯彻。自然资源资产相关指 标权重过低、政绩考核体系设置不合理等现象以及离任审 计的固有缺陷等也使得离任审计结果只能起警示作用，而 无法杜绝恶劣行为的发生；（5）自然资源资产负债表的编 制工作复杂困难。 针对开展自然资源资产离任审计的难点我们提出了建议： （1）建立标准统一的自然资源资产信息数据共享平台； （2）对审计人员进行相关培训并在必要时寻求自然资源专 家的帮助；（3）根据