关于加快推进全域城镇化的几点思考11

关于加快推进全域城镇化的几点思考 滕州市规划局 刘玉洋 全域城镇化是经济社会发展的必然趋势，是推进新型工 业化的重要依托，是发展农业现代化的强力支撑，是破解城乡 二元结构、改善民生的迫切需要。本文就滕州市加快推进全域 城镇化的基本情况、制约瓶颈以及对策建议等方面，提出几点 思考，并作粗浅探讨，以供参考。 一、对推进全域城镇化的认识 全域城镇化不是将一个地区都变成城市，也不是农村人 口全部向中心城区集中而孤立地发展城市，而是指一个城市 为适应区域融合发展的需要，以中心城区为核心，在市域范围 内进行整体布局、整体规划，定位发展目标，打破行政区划， 划分区域功能，形成“ 科学合理、资源共享、优势互补、功能完 善、城乡对接、协调发展”的城镇网络体系，逐步缩小城乡差别， 加快农村现代化进程，推进城乡有机融合与良性互动。 新的形势下，新型城镇化是当前和今后一个时期压倒一 切的政治任务、战略目标。国家发改委确定的全国城镇化规划 草案，为重点支持县镇级城镇化发展提供了政策支持；全省城 镇化工作会议提出了新型城镇化的具体要求；枣庄市提出了以 新型城镇化为引领，推动“三化统筹发 展” 的思路。滕州作为山 东省重点培育的 10 个县级大城市之一、枣庄市副中心城市、 枣庄市国家农村改革试验区、国家重点开发区、全国县域经济 基本竞争力百强县,提出全域城镇化发展战略，是新型城镇化 - 2 - 在滕州的具体实践，对于落实国家新型城镇化战略，加快城乡 一体化发展，具有十分重要的意义。 二、先进城市的成功经验和做法 纵观全国，在推进全域城镇化过程中，青州、昆明、成都 三个城市通过一系列探索实践，形成了各自的特点和优势，为 我们提供了很好的启示与借鉴。其中： 青 州 市 坚 持 “大 区 域 定 位 ”战 略 ，从 全 国 、全 省 发 展 战 略 的 高 度 ，充 分 考 虑 国 家 主 体 功 能 区 发 展 战 略 部 署 ，结 合 山 东 省 “三 位 一 体 ”区 域 发 展 格 局 ，提 出 了 构 建 “一 城 五 区 ”城 市 发 展 基 本 框 架 , 即 以 中 心 城 区 建 设 为 龙 头 ,以 东 部 东 方 花 都 生 态 城 、西 部 经 济 发 展 区 、南 部 文 化 产 业 园 区 、北 部 高 端 产 业 发 展 区 、西 南 部 生 态 旅 游 片 区 为 支 撑 ,以 产 业 特 色 突 出 的 小 城 镇 为 基 础 ,以 功 能 齐 全 的 农 村 社 区 为 依 托 ,以 便 捷 通 达 的 道 路 体 系 为 连 接 ,建 立 区 域 资 源 优 化 配 置 的 无 障 碍 流 动 机 制 。在 发 展 主 体 上 ，坚 持 党 委 政 府 主 导 下 的 全 民 参 与 ；在 发 展 理 念 上 ，以 生 态 、文 化 、高 端 理 念 引 领 经 济 社 会 发 展 ；在 发 展 目 标 上 ，实 现 区 域 居 民 生 活 质 量 均 等 化 ；在 发 展 途 径 上 ，以 城 市 建 设 为 龙 头 ，提 升 小 城 镇 上 档 升 级 ，以 迁 村 并 点 建 设 新 型 社 区 为 抓 手 ，带 动 经 济 社 会 全 面 发 展 。 昆明市坚持“全域昆明 ”理念，确立了推 进全域城镇化的总 体思路，即以工业化的先进生产力改造和提升传统农业，以城 市化的先进文明熏陶和改变农村，以市场化的先进模式转变 农民的思想思维方式和生产生活方式，把整个市域城乡按照 城镇化发展方向和要求来规划和建设，突破城乡割裂、城乡二 元体制机制，在推进城乡规划、产业发展、生态环保、基础设 施、就业和社会保障、社会事业、政策措施等“七个一体化” 进 程中，形成了“一引 领、一改革、三重三置 换、三区联动、四大 - 3 - 保障”的城 镇化“ 昆明模式 ”，具体就是坚持规划引领，实施户 籍制度改革，推行农地重整、村镇重建、要素重组，并将宅基 地、承包地及农村集体资产三项物权，分别置换成城镇产权住 房、社会保障和股权；同时，在撤乡并镇、迁村并点、城中村改 造、新城镇建设等过程中，实施农民集中居住区、产业园区和 商贸服务区“三区” 联动 ，建立了城乡居民住房、就 业、社会保 障和公共服务 4 大保障体系。 成都市在“全域城都 ”的前提下，从五个方面推 进全域城镇 化。一是科学搞好规划编制。将规划作为新型城镇化的引领， 做好了全局性、方向性的战略规划，局部专项的体系规划以及 微观具体的规划，形成了全域城镇化规划体系。二是定位城市 发展战略。在深化、调整和完善总体战略基础上，将城市定位 为“ 世界 现 代田园城市 ”。围绕这一目标 ，开展了城乡规划建设， 城乡国土利用规划、社会经济发展规划，以及交通、产业等专 项规划。三是积极盘活土地资源。开展农村闲置宅基地复垦、 土地增减挂钩、 “地票 ”交易，有效解决城 镇发展用地问题，增加 了农民的土地收益，促进了农民进城定居。同时，进一步完善 土地流转，推进土地向龙头企业、种养大户、合作经济组织集 中，发展适度规模经营，提高农业现代化水平，促进农民分工 分业、多元化增收。四是通过工业向集中发展区集中、农民向 城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中“三个集中” ， 实施工业化、城镇化、农业现代化“三化 ”联动发展。五是加大 政府投入力度。扩大公共财政覆盖农村的范围领域，特别注重 对城乡规划编制、基础设施、产业园区配套设施的前期投入， 着力改善设施，优化发展环境，聚集人气，培育市场，吸引资 本，积蓄发展动力。 - 4 - 三、我市全域城镇化规划现状 按照国家城镇化发展战略、山东省西部经济隆起带发展 规划以及我市建设“ 区域性中心城市” 的 总体目标要求，滕州市 在坚持“三化 统筹” 的前提下，按照 “全域统筹”的理念，首先， 开展了滕州市全域城镇化发展总体规划编制工作，并于 2013 年 6 月份完成规划方案，规划按照“ 城乡一体、全域统筹、 区域协调” 的目标要求，努力构建 “四位一体、一主四副”的 新型城镇体系。其中， “四位一体”是指以中心城区为龙头，以 副中心城区为带动，以小城镇为节点，以新型农村社区为基础 的城镇结构；“一主”即主城区，就是在原来城区四个街道的 基础上，将东沙河、南沙河、洪绪、姜屯、龙阳 5 个镇纳入中心 城区发展，并根据功能分区和地形地貌特点，规划形成 5 个街 道，集中力量对中心城区扩容提质，到 2016 年实现城市发展 框架面积达到 100 平方公里，城区常住人口超过 100 万，城镇 化率达到 60%以上；“四副”就是按照全域城镇化发展战略 要求，依托产业资源优势，加快推进镇域人口和土地资源整合， 规划建设了四个副中心城市，推动重点镇向副中心城市转变。 在西部，以滨湖、大坞为核心，整合各种资源，规划建设生态 旅游城；在西南部，以西岗、级索为核心，实行强强联合，规划 建设经济活力城；在南部，以张汪、官桥、柴胡店为核心，规划 建设文化与经济融合城；在东北部，以东郭为核心，规划建设 商贸流通城。同时，按照“特色化、差异化和多样性、可持续性” 的原则，加快推动生产要素合理流动和优化配置，以差异化发 展为导向，打破行政界线，在市域范围内形成以“三大板块、 六大基地”为主要内容的区域性中心城市产业空间布局。其 中，“三大板块”即南部历史文化和生态旅游板块、中部都市产 - 5 - 业发展板块、北部旅游及生态农业板块；“六大基地”即城区先 进制造业基地、滕南产业基地（高科技煤化工）、滕西产业基地 （精细化工-新能源）、高铁新区高端服务业基地、城区区域综 合服务基地、滨湖旅游度假基地。 其次，不断完善基础设施建设，加快城市道路、桥梁、给 排水、供电、燃气、供热等基础设施规划建设，打通主干路，活 化微循环，实现城镇交通无缝衔接，委托清华大学交通研究所， 完成了城市综合交通组织规划修编,形成了“三环、十三射、 多连接线” 的对外交通系 统，预留了“ 两横一 纵”轨道交通线路， 构建了中心城区“六横七 纵” 的交通性主干路和 “四横三纵”的 生活性主干路以及“ 十七横十八纵” 的次干路。同 时，按照城乡 建设三年行动规划，启动了城乡环卫一体化规划、城乡公交一 体化规划编制工作。在镇规划方面，认真做好新型城镇化示范 镇、国家农村改革实验区试点镇的总体规划和控制性详细规 划，西岗镇完成了总体规划，并荣获全省“ 百镇建设示范行动” 示范镇总体规划一等奖；滨湖镇完成了总体规划；南沙河镇总 体规划正在按照专家评审意见进行调整；级索、木石、东沙河、 鲍沟镇已开展规划修编。 但是，尽管我市全域城镇化规划建设取得了初步成效，但 目前还面临着许多亟待解决的深层次矛盾和难题。例如，城乡 规划编制体系尚不完善，村镇规划编制环节相对薄弱，村镇规 划编制投入还需加大投入力度；城镇化保障体系建设还不够完 善，特别是在解决就业、社会保障、公共服务建设等方面政策 支撑不够；城市产业结构还不合理，城乡二元体制还客观存在； 城市空间发展水平还有待进一步提升，特别是土地供需矛盾 还需要较好地破解，等等。对于这些问题，我市要进一步解放 - 6 - 思想、大胆创新，积极运用政府的、市场的、社会的力量解决 好全域城镇化建设中出现的各种问题和矛盾。 四、推进全域城镇化的路径选择 他山之石，可以攻玉。我市以全域统筹的理念推进城镇化 发展，尚处于起步阶段和发展起点，具备良好的经济社会基础 条件，全域城镇化道路究竟应该怎样走？是滕州市当前和今 后很长一个时期的重要课题和战略任务。昆明、青州、成都三 个城市城镇化之路，提供了诸多有益经验，很值得我们学习和 借鉴。结合滕州实际，现提出如下实施路径以供选择。 第一，进一步解放思想，在实践中大胆探索。滕州要实现 城镇化跨越式发展，其实质就是要在短短的十几年内、在市域 范围内，走完西方国家城市用近百年时间分阶段走完的历程， 既无先例可循，也不可任其自然。其成败，取决于城市发展决 策者的战略视野和开阔胸怀，取决于其不断探索的科学精神 和锐意进取的政治勇气。经过多年的发展，我市已经奠定很好 的发展基础，具备非常优越的发展条件，只要坚持从市情出发， 打破常规，不断持续创新，努力实现生产要素的重新组合，定 能走出一条独特的城镇化发展之路。 第二，做好顶层设计，确立城市发展方向。顶层设计就是 站在全国乃至全球发展的制高点上，规划设计滕州城镇化的 主体结构和主要模式，是规划中的规划，城镇化的国土利用规 划、社会经济发展规划和航运、物流、金融、产业等专项规划 以及下一步体制机制改革等都将在这个规划的基础上展开， 它回答“滕州将向何处去” ，是城镇化发 展的前提和基础，其作 用是决定性的。设计成功，全盘皆活；设计失误，全盘皆输。因 此，必须集全球智慧不惜重金聘请最优秀的规划设计机 - 7 - 构和规划设计师做好顶层设计。要通过修编城市总体规划，形 成科学的顶层设计，明确滕州历史定位，确立滕州发展方向、 发展路径，解决好城镇化发展中最关键、最核心的问题。同时， 通过开展城市定位大讨论等多种形式，让全体市民参与到规 划设计中来，充分体现人民城市人民建的特色，使全体市民深 入了解，滕州究竟要建成一个什么样的城市，怎样更好地建设 这座城市，使新的历史定位成为城镇化发展的清晰航标，成为 全市人民为之奋斗的共同目标。 第三，明确区域定位，推动城镇差异化发展。在深化、调 整和完善总体战略的基础上，科学确立滕州区域战略定位。市 委、市政府要将眼光放的更远，站在一个新的机遇期起点上， 站在全省、全国乃至全球的高度上，综合考虑历史、文化、经 济等各种因素，考虑滕州作为山东省十大县级城市之一、枣庄 市副中心城、国家农村改革试验区、国家重点开发区的战略位 置，提出建设区域性中心城市的区域定位。近几年来，随着滕 州经济社会的发展，滕州的经济社会各项事业发展逐渐形成 了一些自己的特色，如红荷文化、墨子文化、鲁班文化、煤炭 文化、化工文化、机床文化等都给滕州注入了新的活力。要围 绕区域性中心城市的建设目标，围绕进军国家前十强的发展 方向，开展一系列城乡规划编制工作，明确区域定位，突出城 镇特色，确定推进战略措施，包括产业发展和转型、社会发展、 空间发展战略和战略支撑体系。要搞好城镇区域定位，城市东 部要打造东沙河镇高铁新区，规划科技、文化、居住等功能， 发挥交通优势，搞好产业支撑，作为经济的增长点；城市西部 要搞好滨湖镇红荷景区和古镇等旅游服务业发展；城市南部要 推进张汪镇煤电产业发展；城市北部要以龙山、龙湖、莲青山 - 8 - 的生态、旅游服务业为主，并限制龙阳、东郭、界河三镇工业 发展，把龙阳打造成滕州的后花园；同时，城市东南部要以木 石、官桥两镇为依托，打造化工城；城市西南部要发展西岗镇 苯制品工业园区以及级索镇太阳能产业。 第四，完善镇村规划，谋划城镇发展新格局。全域城镇化， 重点难点在镇村。镇村城市化，必须坚持规划先行，将规划作 为推进全域城镇化的重要手段。要坚持“ 先规划、后建设，长远 规划、逐步建设，综合规划、有序建设，精心规划、科学建设” 的原则，统一修编城乡总体规划及土地利用、产业布局等规划， 积极构建城乡规划体系。要推进城市总体规划、产业规划、土 地利用规划“ 三规合一 ”，按照工业、农业 、旅游、城镇建设等类 型，划分区域功能，突出城镇特色，协调产业发展。要调整优 化镇村建制，按照 4+5 模式，研究镇行政区划调整可行性，并 通过布点规划，对全市 1246 个行政村进行并撤缩减，适度集 中；从战略层面研究城镇定位和空间布局，构筑中心城区、副 中心城市、小城镇、新型农村社区“四位一体” 的现代城镇体系， 最大限度聚集核心区带动力，形成阶梯层次带状带动力；要继 续深化研究中心城区的培育壮大，通过对城市向东部高铁新 区和北部的发展方向预测，把中心城区做强做大；加大村镇建 设投入力度，特别是村镇规划编制投入，将 17 个镇总体规划、 镇控制性详细规划全部纳入市级财政预算，加大镇村规划投 资，切实提高各镇村规划工作积极性，提升镇村规划水平，为 推进新型城镇化提供科学依据。 第五，抓住主要矛盾，破