我国公共权力运用中存在的问题

我国公共权力运用中存在的问题 以嘉禾拆迁事件为例 摘要： 湖南嘉禾县发生的强制拆迁事件，给国家和人民利益造成了 损失，也使这些领导干部个人受到了撤职处分。我们应该反思公权 力运用时注意的问题。 关键词：拆迁事件，公权力运用，依法行政 一事件回顾 在湖南省南部的郴州市内，有一个人口 32.6 万、面积 699.2 平方公 里的小县城嘉禾，偏僻的地理位置和落后的交通条件严重影响 了嘉禾与外界的联系，该县的商业经济十分落后。加大力度加快发 展成为嘉禾县委、县政府的紧迫任务和必然选择。为加快嘉禾经济 发展，县委、县政府制定了“招商引资发展嘉禾”的发展方针，决 定加大招商引资力度，借助外资、外力、外脑带动当地经济的发展， 鼓励机关干部外出招商引资，并且在一段时间里， “项目上，干部上； 项目下，干部下”成为嘉禾发展的“口号” 。正是在这种思想指导下， 珠泉商贸城项目一路上马。 然而珠泉商贸城项目建设伊始拆迁工作就陷入了重重困难。为 使项目拆迁顺利完成，2003 年 8 月 7 日，嘉禾县委、县政府办联合 下发“嘉办字2003136 号”文，要求全县党政机关和企事业单位 工作人员，做好珠泉商贸城拆迁对象中自己亲属的“四包”工作。 所谓“四包”是指，包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、包签 订好补偿协议、包腾房并交付各种证件、包协助做好妥善安置工作， 不无理取闹、寻衅滋事，不参与集体上访和联名告状。同时，对不 能认真落实“四包”责任者，将实行“两停”处理暂停原单位 工作、停发工资，并“继续做好所包被拆迁户的所有工作，确保拆 迁工作顺利进行” ， “对纵容，默许亲属拒不拆迁、寻衅滋事、阻挠 工作的，将开除或下放到边远地区工作” ， “136 号文件”同时还规 定：凡本单位有被拆迁户亲属的，必须督促其按规定的期限和要求 做好“四包”工作。 2003 年 12 月 14 日，嘉禾县委、县政府召开了拆迁动员大会， 在会场外悬挂的横幅上写着“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子； 谁工作捅不开面子，谁就要换位子” ；还有一条横幅写着“谁影响嘉 禾发展一阵子，我影响他一辈子” 。 直到 2004 年 5 月 8 日， 新京报发表湖南嘉禾县城拆迁引 发一对姐妹同日离婚一文，揭开了嘉禾拆迁事件盖子。 （二） 据报道，对湖南嘉禾县发生的强制拆迁“株连”事件，该县领 导最终承认了至少存在着四个方面的问题：包括对国家相关法律法 规理解不透彻，在具体操作上操之过急，没有正确地对待舆论监督 等等。 但是，通过这个事件我们看到一些深层次的法律问题， 这些深层次的法律问题绝对不仅仅是湖南嘉禾县才存在的问题，也 绝对不是这一件事情的问题，更不是该县领导所说的“理解” 、 “水 平” 、 “偏差” 、 “操之过急”等所能包含的。我们究竟还应当再对这 一事件反思些什么呢？ 1：市场经济体制下的政府职能是什么？市场经济体制下的政府在经 济建设方面的职能只是调节和监管，而不是政府直接进入市场，参 与或者干预竞争。湖南嘉禾县发生的这一事件，政府就是直接参与 了经济活动和市场竞争，违背了社会主义市场经济体制的“游戏规 则” 。这种做法，在实践中有一定的代表性，值得各级地方政府及其 官员们反思。 2：公权力对私权利的干预没有规则吗？公权力与私权利各有自己的 范围和限度，不是说凡是公权力就当然可以或者能够干预私权利。 房地产建设项目和拆迁这样的事情，本来就是经济或商业活动，公 共权力只有居中进行裁决的地位，没有直接进行干预的权力。但遗 憾的是，在嘉禾县，我们看到的是公共权力为商业利益“鸣锣开道” 和“保驾护航” 。这种观念和做法，绝不仅仅是嘉禾县才有。 3：如何对待合法权益？在这一事件中，该县公然侵犯个人的合法权 益。一方面，强行拆迁侵犯被拆迁户的合法权益，另一方面，对公 职人员搞“四包两停”政策，根本就不把公职人员的工作权益和获 得公职报酬的权益当一回事。 4：究竟什么是公共利益？湖南嘉禾县领导反思说，过去，县委、县 政府在处理拆迁的问题上，片面地认为只要符合大多数群众利益就 可以采取行政措施强制拆迁。究竟谁是大多数群众的利益？宪法和 法律是全国人民的意志，这个意志就是承认和保护个人权益，不受 非法的剥夺和限制，这才是最大多数人的根本利益所在。而商业建 设项目，一定是公共利益吗？不一定。 5：依法治国建设法治国家，是我们的治国方略，在法治国家建设中， 政府法治和行政法治是建设重点，政府是公共权力的执掌者和管理 者，政府依法行政是“天经地义”的事情。在这一事件中，商贸城 土地出让审批还没有批准，建设用地许可证发给了投资商，违法侵 害公职人员的权益，违法强行拆迁等等。这种做法，是明目张胆的 违反法律规定。这种挑战法律权威和缺乏法律信仰的官员，是否能 真正的建设法治政府和依法行政，不得不打个问号。 （三） 在我国，房屋拆迁是指拆迁人依法对城市规划区内国有土地上 的房屋予以拆除，对被拆除房屋的所有人或者使用人予以迁移安置， 并对被拆除房屋的所有人予以经济补偿的活动。随着经济和城市化 的飞速发展，城市人口进一步增加，大量新房屋拔地而起，同时老 城区因功能老化，环境脏乱，无法适应现代社会的需要，必须进行 改造，或者因公共利益的需要，必须对某些房屋进行拆迁。在任何 一个国家和地区，房屋拆迁都在所难免。因房屋拆迁涉及到对私人 财产的干涉，因此，在何种情形下可以进行房屋拆迁，或者说，如 何防止行政权力的滥用，避免对公民财产的侵犯，成为房屋拆迁的 关键问题。判断拆迁行为是否合法的条件包括程序上的条件和实体 上的条件，其中房屋拆迁的目的性便成为判断行为是否合法的实体 条件。拆迁房屋的目的是什么？这往往是房屋拆迁案件的关键。 （四） 房屋拆迁的目的，主要是对房屋之下的土地进行利用，因此， 应通过土地利用的目的来确定公共利益内涵。 (1) 是否具有营利性 根据房屋拆迁后土地利用的目的是否具有营利性即商业特征， 来判断拆迁行为是否符合公共利益。一般地说，如果拆迁土地的目 的具有商业特征，即营利性，例如将房屋拆迁后建立工厂、商业城 或商品房，则该拆迁不符合公共利益的目的。 (2) 拆迁是为了增加财政收入 有时政府进行房屋拆迁并非是为了增进公众的社会福利，而是 为了解决财政危机，增加财政收入。政府的财政收入虽具有公益特 性，但更多体现的是政府利益或国家利益。因此具有此目的的拆迁 行为不符合公共利益。 ”政府为了解决公共财政的措施，其目的虽可 以符合公益，但是，仍不得认为符合公共福祉，因而，若必须采征 收之途径，则必须具备更进一步之要件方可。国家不可为了积极图 利，而行使征收之措施，来牺牲人民之财产基本权利。 (3) 拆迁是为了显示政绩或其他目的有时房屋拆迁的目的并非是为 了社会公共利益或符合城市规划建设，而是政府官员为了显示其政 绩，大肆攀比，搞官员工程、腐败工程，因此，大量房屋被拆迁， 且被冠之以”公共利益“。但实质上，该拆迁行为是政府滥用行政 权力，侵犯了公民权利。 （五） 中华人民共和国宪法第 13 条规定：“国家保护公民的合法收入、 储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。 ”我国宪法明文规定，公民的 住宅等财产不受侵犯，但恰恰是国家的法规和地方法规，给予各地 随意和任意拆迁公民房屋住宅以便利。通常的情形是，一个开发商 如果看中了某块地皮，只要和政府一说，政府马上借口统一规划建 设或者建立开发区，而要求这块地皮上的原有居民搬迁，并且还不 给予足额的补偿。如果居民因为不到位或者不愿意拆迁，政府就可 以根据上述法规申请法院强制执行。 正是因为行政法规和地方性法规无视公民房屋住宅这一宪法性 权利，导致了各地大量“依法”侵犯公民住宅权和房屋所有权的现 象。 （六） 只有改革现行房屋拆迁法律制度，才能真正确立合宪、合理的 拆迁秩序；才能解决拆迁过程中存在的问题，使差遣真正利于经济 的发展；才能维护社会的稳定。 首先，建议最高立法机关尽快对有关拆迁的行政法规进行一次 全面的审查，按照宪法和基本法律的要求，该修改的修改，该废止 的废止，并制定出合乎法律和民意的新规定，这应该是治本之策。 其次，房屋拆迁立法应将出于商业目的与出于社会公益目的的 拆迁区别开来，对出于商业目的的拆迁应确定特别的程序和原则。 第一，商业拆迁规划立项时，应公告征求广大被拆迁人的意见，确 保被拆迁人的知情权和异议权，并建立被拆迁人大会或代表大会制 度、 ；第二，拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定，取消由 开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开，公正的程序如招标 等方式来选择评估机构，保障公正评估；第三，应建立拆迁安置补 偿费用专项监管制度；第四，取消对商业拆迁中的行政裁判制度， 未经法院判决，不得强制拆迁；最后，政府应强化对开发商的管理 。 再次，建立配套的、完善的司法救济途径。司法制度对人们利 益保护是一道最后的防线，没有了这道防线，人们在别的地方寻求 救济的可能性就不大了。对待拆迁中发生的不公正现象，司法机关 应该考虑司法的作