关于加强政策研究服务兴水战略为山西转型跨越发展提供水利保障

加强政策研究 服务兴水战略 为山西转型跨越发展提供水利保障 郭正义 近年来，在水利部的大力支持和山西省委、省政府的坚强领导 下，全省水利系统紧紧围绕水利部党组民生水利、可持续发展水利 治水思路，坚持依法治水，加强政策研究，创新机制，服务民生， 坚定不移地推进兴水战略，使水利在全社会地位明显提升，服务和 保障经济社会可持续发展能力明显增强。主要做法和成效有以下四 个方面： 1 围绕服务和改善民生搞调研，为加快民生水利发展奠定坚实基础 以人为本是党的十七届三中全会确立的科学发展观的核心，是 一切水利工作的出发点和落脚点。近年来，山西省以政策调研为抓 手，着重解决矛盾最为集中、群众最需要的民生水利问题，努力形 成保障民生、服务民生、改善民生的水利发展新格局，经过几年的 不懈努力，取得明显成效。 1.1 开展千名干部下基层调研活动 为认真落实好水利部和省委、省政府的水利惠民政策，解决好 区域水利发展不平衡和群众最为迫切的水问题，2009 年 9 月，山西 省水利系统开展了为期一个月的千名干部下基层调研活动。此次调 研围绕农村饮水安全和农业灌溉两项任务展开，按照“一村不漏、 一处工程不漏”的要求，对全省 1 323 个乡镇、28 602 个行政村、 48 530 个自然村逐村、逐工程进行了普查登记。这次活动由 10 位 厅级干部带队，从厅机关和厅直系统抽调了 100 余名处级干部，省 市两级水利部门共抽调 1 000 名干部，加上协助参与普查的乡镇水 利员、乡镇及村干部、大学生村官等总计超过上万人。目前，全省 115 个农业县普查资料汇总和报告分析工作全部完成，共对全省 1 285 个乡镇、28 173 个行政村、48 414 个自然村逐村、逐工程进行 了普查并登记造册、建卡立档。这次全系统组织千名干部下基层活 动取得的成果，不仅为安排水利投资大盘子提供了基础依据，也为 制定“十二五”水利发展规划提供了重要依据。这次大规模的调查 活动，影响之广泛，资料之全面，掌握数据之真实，基层干部群众 反映之强烈为多年之最。如地处太行山区的壶关县桥上乡黄岩底村， 一个行政村最多所辖 71 个自然村，从乡镇出发开车加步行需要 6 个 半小时才能到达最远的自然村。平时很少有干部下乡到达这些地方， 普查人员到村之后，村民深受感动。 水利部党组副书记、副部长鄂竟平在山西调研时对这次活动给 予充分肯定，他指出：山西水利厅千名干部下基层活动，讲大局、 求实效。真正做到了问政于民、问计于民、问需于民。这样真心实 意地为农民群众办实事、解难题、做好事的工作作风应大力提倡。 1.2 出台电价补贴政策 山西农业灌溉水价高为全国之最，以运城沿黄高扬程泵站为例， 一方水最高价 0.70 元，均价 0.40 元，高出全国平均灌溉水价两倍 左右。水价高的原因主要是电价高，比周边各省高出 14 倍，电费 占水价成本的 60%以上。由此造成国家建得起工程，但农民用不起 水。为此，水利厅从 2008 年开始，联合物价、财政、电力及有关部 门到黄河上游内蒙、宁夏、甘肃等省份进行调研，在省政府多次协 调的基础上，就补贴政策达成一致意见。2009 年 9 月省政府常务会 审议通过了山西省大中型泵站灌溉电价补贴管理办法 ，使灌溉电 价每度由 0.269 元降到 0.06 元，水价由每方 0.507 元降到 0.25 元， 超出部分由省级财政解决。通过发挥价格杠杆作用，有效增加了全 省灌溉用水量，扩大灌溉面积，促进农业增产和农民增收。由于这 一政策的强力引导，2010 年省政府又出台了全省机井灌溉补贴政策， 省财政每年拿出 1 亿元专项资金用于农业机井灌溉直补。 1.3 加快山西省抗旱条例立法 “十年九旱”是山西的基本省情。受特殊的自然地理和气候因 素影响，山西连续数年严重干旱的频率越来越大，特别是近十年， 由于降雨时空愈加不平衡，出现持续干旱和局部大旱。因此，通过 制定出台山西省抗旱条例来建立抗旱减灾工作长效机制，解决 好城乡人民生活生产用水和转型发展用水需要成为一项迫切需要。 2010 年 10 月 19 日，经省政府常务会议研究通过，该条例已提 请省人大常务会议进行审议。 2 围绕以煤补水，建立补偿机制，为改善山西水生态环境提供有力 保障 山西长于煤、短于水，而每开采 1 t 煤影响、破坏 2.48 m3水 资源，全省按年煤开采量 7 亿 t 计，每年就要破坏 17 亿 m3左右的 水资源。如何实现以煤补水，是全省经济社会可持续发展所面对的 重要课题。对此，近年我们在政策研究制定方面主要做了以下工作： 2.1 逐步提高采煤排水水资源费标准 在充分调研论证的基础上，2008 年 12 月 30 日，山西省物价局、 财政厅、水利厅联合印发了关于促进节约用水调整我省水资源费 征收标准的通知 ，进一步提高了全省水资源费征收标准，由原来的 0.12 元/m 3调整到 3.0 元/t，特别是实施了吨煤增收 3 元水资源费， 仅此一项年可征收 20 亿元。据统计，2009 年全省共征收水资源费 13.2 亿元，80%用于应急水源工程建设、水资源管理、节约、保护、 管理和水生态修复。 2.2 加快泉域保护立法修改 山西省有 19 个岩溶大泉，是我国北方岩溶泉分布最多的省，是 全省城市生活和工农业生产非常重要的供水水源。近些年，由于地 下水严重超采，已有 3 个完全断流，2 个基本断流，12 个流量严重 衰减。为进一步强化泉域水资源保护，一是对泉域范围和重点保护 区进行了论证并重新划定，将重点保护区进一步分为泉源重点保护 区、水量重点保护区、水质重点保护区三类，并且划定了煤矿带压 区。二是结合省人大的地方法规清理工作，对 1997 年颁布的山西 省泉域水资源保护条例进行了全面清理修订，以增强保护力度和 可操作性。目前修改意见已报送省人大，近期将予以审议。 2.3 启动实施水生态修复规划 山西省作为国家重要的能源基地，水生态环境严重影响社会经 济的可持续发展。对此，在水利部的大力支持和指导下，水利厅委 托中国水利水电科学研究院编制完成了山西省水生态系统保护与 修复规划 ，并在规划基础上制定了山西省水生态系统保护与修复 试点实施方案 。9 月 27 日28 日，水利部在北京主持召开了实 施方案专家审查会，会议对实施方案给予了充分肯定和高度 评价，认为实施方案符合山西省经济社会发展的要求，对山西 省水生态系统的保护与修复意义重大。此次评审标志着山西省水生 态系统保护与修复试点工作取得重大进展。 3 围绕体制机制创新，进一步解放思想、更新观念，促进山西水利 大跨越、大发展 3.1 积极创新水利投融资体制 全省规划建设的 35 项应急水源工程，投资总额高达 130 亿元之 多。中央和省级政府的投资尽最大可能给予支持的情况下也只能解 决 50 多亿元，剩余的 70 多亿元尚需通过各种渠道解决。为此，水 利厅先后组织人员到上海、四川、北京、内蒙等省市（区）进行调 研，制定了全省创新水利投融资体制措施：一是积极引进社会投资， 将一部分有工业供水、发电等效益的水利项目以社会投资为主进行 建设。二是通过资产重组，将已经建成的两座大型水库，打包组建 有 90 亿元固定资产的山西水投公司，以此作为融资平台，从银行贷 款 40 亿元。通过以上方式，有效解决了这批工程的建设资金问题。 3.2 加快水务体制改革 山西省的水务体制改革从 1997 年开始，截至目前已组建市县水 务局 46 个，其中市级 6 个，县级 40 个，占全省市县行政区划总数 的 37%，但有部分市县并未达到真正意义上的水务一体化管理体制。 为此，水利厅在解决山西水资源瓶颈制约调研报告的子课题 山西省城乡供水体制构建及政策创新中进行了专门研究，提出 从转型跨越发展的大局出发，打破部门分割，实施水务体制改革。 一是在引黄水到达的市县率先实行城乡水务一体化管理；二是加大 对水的市场化运作，组建供水、排水和污水处理回用为一体的城市 水务集团，以此为平台促进全省水务体制 改革。 3.3 进一步完善水利工程建设机制 在总结几十年全省水利工程建设经验教训的基础上，在 2009 年 新开工的夹马口北扩、北赵引黄等大型灌溉工程中，积极推行了基 建加农建的建设新机制，把水利工程建设的政府行为与市场行为有 机结合起来，把国家基本建设方式与受益区群众的农建形式结合起 来，把政府组织与乡村“一事一议”结合起来。依靠这种建设机制， 有效解决了采用基建程序所带来的面对千家万户占地、青苗赔偿等 棘手问题，也解决了农建工程质量难以控制的问题。目前，在这两 个新增 6.67 万 hm2灌溉面积的大型灌溉工程中，基建加农建的建设 机制已发挥了重要作用，此经验正在全省推开。水利部对此给予了 充分肯定。 3.4 建立健全相互制约机制 针对水利建设与改革中存在的突出问题，水利厅进一步建立和 完善相关制度，及时加强了防范机制。特别是针对过去一些水利项 目的立项审批、管理和验收的监督制约机制缺失，进一步明确对所 有水利基本建设项目的立项审批，除业务处室初审外，必须由规划 计划处会审，方可上报省发改部门和水利部进行审批；非基本建设 项目除业务处室初审外，要经财务处会审才能报省财政部门审批； 所有水利建设项目的招标投标备案审批和监管，统一由基建处牵头， 会同稽察、监察和相关业务处室共同组织实施；所有水利项目的验 收，基建和非基建项目分别由基建处和财务处牵头，相关业务处室 参加，纪检监察和稽察全程监管。这一制度的出台，从机制上改变 了过去一个项目从立项建设、管理和验收由一个部门“一杆插到底” 的做法，有效地防范了违法行为、 “不廉洁”行为的发生，从而保证 了工程安全、干部安全和资金安全。 4 围绕山西转型跨越发展，通过大调研来谋划“十二五”水利发展 思路和重点 根据拟定的山西“十二五”发展规划，GDP 年均增长 13%，工业 年均增长超过 15%，城镇化率达到 55。据此，即使采取严厉的节 水措施，全省总需水量仍将达到 85 亿 m3。但目前全省供给能力仅为 60 亿 m3左右，缺口 25 亿 m3。对此，省委常委会确定将“解决水资 源瓶颈制约问题”列为加快山西转型发展的 19 项课题之一，由副省 长刘维佳带队，相关厅局及水利专家为主要成员，围绕“山西供水 保障能力及山西大水网建设” 、 “山西黄河水资源开发利用” 、 “山西 城乡统筹供水体制构建及政策创新”和“山西万家寨引黄工程扩大 供水量”四项子课题展开相应调研。经过 3 个多月的集中大范围调 研，省委、省政府研究确定了山西破解水资源瓶颈制约的基本思路 和主要措施。 基本思路：坚持科学发展观，坚持实施兴水战略，以保障转型 跨越发展用水为目标，优化配置水资源，努力增加供水量，构建管 水用水新体制；以水资源配置为重点，西引黄河、东抓地表水利用、 腹部盆地调水节水并重，新建一批蓄、引、提工程，建成覆盖全省 六大盆地和主要经济中心区的十大供水体系，形成“两纵十横、六 河连通，纵贯南北、横跨东西，多源互补、保障应急，丰枯调剂、 促进发展”的山西大水网。到“十二五”末，全省供水能力从现状 的 60 亿 m3提高到 85 亿90 亿 m3，有效满足全省工业新型化、农业 现代化、市域城镇化、城乡生态化的用水需求；全省水资源的开发 利用实现由“水瓶颈”向“水支撑”转变，为经济社会转型跨越发 展提供可靠的水资源保障。 主要措施：一是合理开发地表水，提高现有供水工程实际供水 能力；二是充分用好黄河水，不断增强黄河水资源对山西的支撑和 保障能力；三是有效涵养地下水，加大对地下水的补给能力，确保 超采区地下水位止降回升；四是构建“两纵十横”山西大水网。 其中，建设大水网是山西“十二五”水利建设的核心和重点。 “两纵十横”山西大水网，供水区总面积 7.66 万 km2，占全省总面 积的 49%，覆盖六大盆地、11 个中心城市、70 个县（市、区） ，受 益人口占全省总人口的 72%，占全省 GDP 的 83%，有效灌溉面积占全 省的 76%。2015 年，大水网地表水供水量可达到 43 亿 m3，较现状增 加 26 亿 m3，有效灌溉面积增加 13.33 万 hm2，正常年份和一般干旱 年份可满足供水区经济社会可持续发展需水要求。严重干旱年份和 特大干旱年份动用地下储备水源，增加外调水量，可保证城乡生活 用水和关系国计民生的生产用水。目